Pubblica amministrazione (2)

La vita sociale è regolata dallo Stato che stabilisce regole per l'ordine pubblico, la famiglia, l'istruzione, sanità, ambiente e trasporti. Tali scelte sono compiute dagli organi istituzionali (governo, parlamento) con le leggi. E' necessario che esse vengano messe in pratica con l'attività amministrativa. La differenza tra attività politica e amministrativa è che la prima definisce obbiettivi dell'azione statale ed è attività libera: i limiti del governo e del parlamento sono solo costituzionali.

La burocrazia
E' il complesso degli apparati che formano la P.A. (Pubblica Amministrazione). Essi, organi ed enti pubblici, si differenziano dall'apparato politico e costituzionale in quanto questi ultimi sono espressione diretta o indiretta della sovranità popolare e i componenti sono scelti per il loro indirizzo politico. Il loro incarico è a tempo. La P.A. è formata da apparati burocratici. Il personale è scelto in base alla competenza tecnico/professionale ed è impiegato stabilmente. Il buon funzionamento della nazione dipende dal buon funzionamento della P.A. I cittadini giudicano lo Stato attraverso il comportamento della P.A. Dal 1990 sono state emanate leggi di riforma che hanno modificato radicalmente la P.A. ed il principio di funzionamento. La P.A. è sottoposta al principio di legalità. I suoi organi devono agire secondo la legge rispettando i diritti dei cittadini. Questo permette di definire il nostro stato come stato di diritto. Per questo sono previsti controlli amministrativi e giurisdizionali: gli atti illegittimi possono essere annullati. Tale principio comporta due importanti conseguenze costituzionali: il primo è il principio di imparzialità (Art. 97 Cap. 1° Cost.) dove la P.A. deve trattare tutti i cittadini in modo eguale. Il secondo (Art. 97 Cap. 3° Cost.) in cui agli impieghi della P.A. si accede mediate concorso. L'azione della P.A. deve essere efficace ed efficiente (o economica): la prima riguarda i risultati conseguiti la seconda riguarda i mezzi impiegati. La P.A. è efficiente quando usa i mezzi adatti e più economici per svolgere i propri compiti. Nella P.A. (Art. 5 Cost.) vige il principio di decentramento. Lo stato ha sempre avuto struttura amministrativa accentrata con potere concentrato nel governo e nei ministri. Tale assetto comporta difficoltà nella gestione dei problemi locali e favorisce deresponsabilizzazione dei funzionari oltre a tempi lunghi per la soluzione dei problemi. Sono costituzionalmente previste due disposizioni di decentramento: ”la Repubblica, una e indivisibile riconosce e promuove le autonomie locali...” tale affermazione si riferisce al decentramento agli enti territoriali che è il trasferimento dei poteri statali alle regioni ed enti locali. “La Repubblica attua nei servizi che dipendono dallo stato il più ampio decentramento amministrativo” attribuendo poteri e autonomia agli organi periferici dell'amministrazione. E' in corso un processo di trasferimento di funzioni dallo stato ai governi decentrati. Tale decentramento si basa comunque ancora su tipo gerarchico. L'attività della P.A. era coperta da segreto, ma questo non è democratico: la mancanza di trasparenza non giova alla democrazia. Nel '90, la Legge n. 241 ha introdotto il principio della pubblicità e della trasparenza: tutti i cittadini che ne abbiano interesse hanno diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi; si può gratuitamente esaminare tali documenti e fotocopiarli. Il segreto non è del tutto abolito; esso vale ancora per i segreti di stato e per tutti i documenti espressamente indicati dal governo.

Organizzazione
La P.A. si presenta come un insieme di apparati che svolgono funzioni differenti. Si può affermare che esistono più P.A. Si distinguono apparati che dipendono dallo stato e altri che dipendono da enti pubblici. L'amministrazione dello Stato è formata dai ministeri, mentre l'amministrazione degli enti pubblici istituzionali è formata da organi decisionali nominati dal governo e da esso dipendenti. Gli enti pubblici territoriali sono formati dalle regioni, province e comuni. Ogni ente pubblico è formato da organi amministrativi e possono essere monocratici (formati da una persona) o collegiali (formati da più persone). Esistono quattro tipi di organi amministrativi: di amministrazione attiva il cui compito è diretto alla cura degli interessi pubblici, consultivi con il compito di fornire pareri, di controllo, con il compito di verificare la legittimità, efficacia ed efficienza degli organi dell'amministrazione attiva ed indipendenti, con il compito di vigilare sul rispetto delle leggi. Lo Stato è organizzato per ministeri, costituiti da complessi apparati burocratici con il compito di gestire un ramo dell'amministrazione. In alcuni ministeri i compiti operativi sono affidati ad apposite agenzie. Al vertice di ministeri c'è il governo, con proprio indirizzo politico, che detiene il potere. Questo vine esercitato dai ministri, coordinati dal consiglio dei ministri che nomina inoltre i più alti funzionari statali e adotta i regolamenti. Il presidente del consiglio non ha competenze amministrative ma ha compito di mantenere l'indirizzo politico-amministrativo del governo. Dispone di una serie di uffici che formano la presidenza del consiglio. I ministeri sono organizzati a piramide al cui vertice c'è il ministro. Accanto all'organizzazione centrale vi sono organi periferici. Il ministro è aiutato da uno o più sottosegretari di nomina politica e dal gabinetto del ministro (uffici operativi). Il ministero può essere organizzato in due modi diversi: quello tradizionale con le direzioni generali che si occupano ognuna di uno specifico settore. Il coordinamento spetta al segretario generale. Il secondo modello è quello dei dipartimenti; in questo caso il ministero è diviso in pochi grandi dipartimenti che opera in ampie zone di intervento. Non esiste il segretario generale.
In ogni ministero esistono organi consultivi chiamati consiglio superiore o consiglio nazionale.
Lo Stato è rappresentato in periferia da due organi periferici o decentrati: il prefetto presente in ogni provincia, designati dal consiglio dei ministri e nominati con decreto del presidente della repubblica. Esso è la massima autorità provinciale e coordina tutte le attività amministrative ed è il responsabile dell'ordine pubblico. Da esso dipendono la questura e la polizia di provincia. Il sindaco agisce come ufficiale del governo sotto la sua dipendenza diretta o sotto la dipendenza del prefetto. Anche il presidente della giunta regionale svolge funzioni delegate dal governo.
Affiancano il lavoro del prefetto, dipendendo direttamente dal ministero, le questure (ministero dell'interno, polizia), le soprintendenze (ministero per i beni ed attività culturali, tutela e gestione musei, biblioteche, monumenti, scavi archeologici).
Accanto agli organi di amministrazione attiva esistono organi amministrativi con funzioni consultive, di controllo e regolazione. I più importanti, previsti dalla costituzione sono il consiglio di Stato, la corte dei conti ed il consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Il primo è un organo istituito dal re Carlo Alberto nel 1831 ed è la massima autorità che definisce i principi che regolano la P.A. La Costituzione, tenendolo in vita, ne ha definito due funzioni: consultiva in materia giuridico-amministrativa e giurisdizionale in materia di giustizia amministrativa. La prima serve a fornire pareri preventivi ad azioni che il governo o i ministeri hanno intenzione di attuare. Per alcuni atti il parere è obbligatorio. La seconda si pronuncia su sentenze emanate dai TAR. La corte dei conti, anch'essa di emanazione reale ha due funzioni: di controllo e giurisdizionale. La prima serve a controllare periodicamente le attività e i conti della P.A. La seconda consiste nel giudicare le controversie sulla contabilità pubblica e pensioni.

Gli enti pubblici
Gli enti pubblici (E.P.) sono organizzazioni separate dallo Stato ma da esso controllati. Si occupano di funzioni amministrative e possono avere potere di comando autonomo. Si dividono in enti previdenziali che riscuotono contributi ed erogano servizi (pensioni, assistenza sanitaria). Sono due, Inps e Inail, enti sportivi, turistici, culturali Aci, Cai, Coni ecc, enti di ricerca scientifica e sperimentazione Cnr, Istat, Enea, università, ordini professionali Avvocati, Notai, Architetti, enti di controllo, indirizzo e promozione economica Banca d'Italia, Ice, Uic.
Contratti collettivi. La contrattazione pubblica ha ambito di applicazione ristretto rispetto al privato. Alcune materie sono riservate alla legge e non possono essere oggetto di contrattazione; tutto quello non riservato alla legge viene regolato dalla contrattazione collettiva nazionale, la più importante è la retribuzione pubblica. I contratti sono stipulati per la parte sindacale dalle maggiori confederazioni rappresentative (Cgil, Cisl, Uil) e per la parte pubblica dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale della P.A. (Aran). Questi è un ente pubblico che svolge funzione di sindacato dei datori di lavoro pubblici, sotto la vigilanza della presidenza del consiglio. Il contratto nazionale di comparto è efficacie solo con la sottoscrizione delle parti ed è automaticamente vincolante per le P.A. Eccezione sono alcuni pubblici dipendenti per cui la retribuzione e le condizioni di lavoro sono ancora stabilite dallo stato: funzionari di carriera prefettizi, magistrati ordinari e amministrativi, personale militare e di polizia, i diplomatici.

Attività amministrativa
L'attività svolta dalla P.A. è divisa in due grandi categorie: atti di diritto pubblico e atti di diritto privato. La P.A. può agire su piano di superiorità rispetto al cittadino usando il potere di comando che deriva dalla sovranità dello Stato. Gli atti che ne derivano sono espressione della sua autorità: sono quindi unilaterali e sono chiamati provvedimenti amministrativi. La P.A. può agire sullo stesso pieno dei privati. In questo caso da vita a contratti regolati dal diritto privato ma con scopi fini di interesse pubblico. Si tratta di atti bilaterali che diventano efficaci solo con il consenso dei privati. La P.A. però non gode della stessa libertà dei privati nel preparare i contratti ma deve seguire norme di diritto pubblico. Queste norme sono dette aste pubbliche, licitazione privata o appalto-concorso.
Provvedimenti amministrativi. L'attività di diritto pubblico della P.A. consta nell'adozione di provvedimenti che sono gli atti che modificano la situazione giuridica dei privati in modo unilaterale e in relazione a casi concreti, restringendo o espandendo i diritti dei privati. Tali provvedimenti devono sottostare al principio di legalità e possono essere emanati solo nei casi e nei modi previsti dalla legge. Nel caso di leggi che disciplinano nei minimi dettagli il modo di adozione degli atti si parla di atti vincolati. Normalmente la legge fissa criteri generali e lascia all'amministrazione la libertà di valutare se, quando e come compiere l'atto. Questi atti sono detti discrezionali. La discrezionalità è una caratteristica tipica della P.A. ma non può usarla in modo arbitrario: deve perseguire finalità di carattere pubblico.
Sono molti i tipi di provvedimento ma non illimitati e sono previsti per legge. Tale caratteristica è detta principio della tipicità dei provvedimenti amministrativi. Sono divisi in due grandi categorie: che espandono la sfera giuridica dei privati (provvedimenti espansivi) e che la restringono (provvedimenti restrittivi). Nei primi rientrano: le concessioni che conferiscono ad un privato un diritto o un potere (concessione all'uso di beni demaniali), le autorizzazioni che concedono il permesso di esercitare un diritto o un'attività (scopo è quello di sottoporre il privato a controllo pubblico preventivo), le sovvenzioni con cui si attribuiscono somme di denaro a persone, associazioni o imprese. Nei secondi rientrano: gli ordini attraverso i quali si impone o si proibisce ai privati di tenere un certo comportamento, i provvedimenti ablativi con cui la P.A. togli temporaneamente o definitivamente il diritto di proprietà su una cosa, i provvedimenti sanzionatori con cui si impone una sanzione ad un soggetto che ha commesso un illecito amministrativo.
Gli atti amministrativi sono giuridicamente inesistenti o nulli se privi di uno dei requisiti indispensabili: il soggetto che lo emana (la legge indica l'organo competente a emanarlo), l'oggetto ossia la persona a favore o contro il quale il provvedimento è diretto, il contenuto ossia la dichiarazione di volontà dell'organo che l'ha emanato. Spesso questo deve essere accompagnato da motivazione, la forma in cui il provvedimento deve essere redatto e spesso questa deve essere prevista con decreto ma valgono anche la forma orale o a mezzo di segnalazioni (alt del vigile).

Procedimento amministrativo
La legge non indica solo i requisiti di ciascun provvedimento ma prevede il procedimento di emanazione con rigorose fasi. La Legge 241/90, per aumentare la trasparenza della P.A., ha stabilito regole generali da applicare in qualsiasi procedimento: deve essere indicato il termine entro il quale il procedimento deve concludersi. Se non determinato la conclusione deve avvenire in 30 giorni dall'inizio. Deve essere indicata l'unità amministrativa ed il funzionario responsabile. Quest'ultimo è personalmente responsabile di fronte ai cittadini. Inoltre, l'inizio del procedimento deve essere comunicato ai cittadini interessati e la comunicazione deve contenere l'amministrazione competente, il nome del funzionario responsabile, l'ufficio competente.

Vizi di legittimità
L'atto amministrativo è nullo se privo di uno dei requisiti essenziali. Può essere invalido se incorre in difetti meno gravi chiamati vizi di legittimità. L'atto non è nullo ma annullabile. Questi ultimi ricorrono in tre casi previsti per legge: per incompetenza se emesso da un organo diverso da quello previsto per legge, per eccesso di potere che ricorre negli atti discrezionali se tale discrezionalità è mal usata o per fini diversi da quelli previsti per legge o in modo imparziale, per violazione della legge che ricorre in tutti i casi diversi dai primi due.

Rimedi contro gli atti illegittimi
Tali atti annullabili producono ugualmente i loro effetti ma possono esser annullati. L'eventuale annullamento ha effetto retroattivo ed elimina gli effetti giuridici prodotti. Per cui, se un atto non viene annullato continua a produrre i suoi effetti. L'iniziativa di annullabilità può essere presa d'ufficio dall'amministrazione o da un suo superiore che ne dispongono l'annullamento e possono emettere un nuovo atto in sostituzione di quello illegittimo (convalida) o eliminare le cause di illegittimità (sanatoria). Anche i privati danneggiati possono agire contro di esso per ottenere l'annullamento attraverso il ricorso amministrativo o il ricorso giurisdizionale. Con il primo il privato chiede di annullare l'atto. Tale ricorso viene chiamato opposizione ed è rivolto all'organo che l'ha deliberato o ricorso gerarchico quando è rivolto al superiore gerarchico. Se il ricorso da esito negativo l'atto diventa definitivo a meno di chieder l'annullamento al Presidente della Repubblica (ricorso straordinario al capo dello Stato). Con il secondo il privato si rivolge al giudice. Il giudizio è affidato a giudici speciali: i giudici amministrativi. La giustizia amministrativa viene esercitata dai Tribunali Amministrativi Regionali (Tar) in primo grado e dal Consiglio di Stato in appello. Questo ha sede a Roma e svolge anche funzioni di consulenza giuridica per il governo. Davanti al giudice amministrativo si instaura il processo amministrativo. Se il giudice accerta l'illegittimità dispone l'annullamento. Se il provvedimento è di natura tributaria il ricorso va presentato alla commissione tributaria provinciale (primo grado) o regionale (in appello). Per ovviare alle lungaggini ed ai costi di detti ricorsi, per le questioni inerenti piccoli abusi dell'amministrazione, molte amministrazioni hanno istituito la figura del difensore civico. Si tratta di figura imparziale preposta a vigilare sul corretto funzionamento della P.A. e qualunque cittadino vi si può rivolgere per segnalare disfunzioni, abusi o ingiustizie. Il difensore civico ha obbligo di rispondere e si deve adoperare per risolvere i problemi.