Contratti pubblici: disciplina e classificazione

Disciplina dei contratti pubblici

Il Codice dei contratti pubblici è dato dal decreto legislativo 50/2016, successivamente modificato per l'importanza e per la delicatezza dei contratti, anche a livello economico. Quando parliamo di contratti pubblici, infatti, si fa riferimento alla movimentazione di ingenti somme di denaro. Per questo, è una di quelle materie che creano problemi e per le quali è maggiormente avvertita la necessità che la pubblica amministrazione operi in modo trasparente.
L’articolo 1 della legge 241/90, che è la legge sul procedimento amministrativo, afferma che la pubblica amministrazione ha capacità negoziale. Tale articolo afferma che, laddove la pubblica amministrazione non agisce in virtù di poteri autoritativi, agisce secondo norme di diritto privato, e, il principale strumento di diritto privato, che esprime la capacità negoziale di un soggetto, è quello di poter stipulare contratti.
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Capacità negoziale della pubblica amministrazione: la procedura di evidenza pubblica

L’argomento dei contratti pubblici può essere paragonato a un campionato di calcio. Il campionato di calcio è composto da tante partite, a cui partecipano più squadre, ma alla fine solo una di esse si aggiudica lo scudetto. La stessa cosa vale per i contratti pubblici: si assiste alla partecipazione di più concorrenti, ma alla fine soltanto uno, cioè quello che presenta tutti i requisiti richiesti dall'amministrazione e che soddisfa tutto ciò di cui l'amministrazione ha bisogno, si aggiudica il contratto. Figurativamente il contratto pubblico lo si può intendere come una gara vera e propria, alla quale partecipano vari soggetti, ma uno soltanto vincerà e quindi si aggiudicherà il contratto. La procedura che la pubblica amministrazione utilizza per individuare il soggetto con il quale andrà a stipulare un contratto è la procedura di evidenza pubblica. Innanzitutto l’articolo a cui dobbiamo fare riferimento per avere chiara come si articolare e come si svolge tale procedura, è l’articolo 32 del Codice dei contratti. Dalla norma si individuano una serie di fasi, che portano alla stipulazione del contratto, un po’ come, tornando all’esempio del campionato di calcio, ci sono le varie partite, che si svolgono durante tutto l’anno, e che portano alla vittoria dello scudetto. Innanzitutto, la pubblica amministrazione deve rendere noto agli operatori economici, ossia tutti quei soggetti che possono partecipare alla procedura e, quindi, sono in grado di soddisfare le esigenze della pubblica amministrazione, la sua volontà di arrivare a stipulare un contratto. L’atto classico con il quale viene avviata una procedura di evidenza pubblica è il bando di gara, che è quell’atto con cui si comunica all'esterno la volontà di avviare una procedura concorsuale, al fine di far capire che ci sta una partecipazione di più soggetti. Tuttavia, la pubblica amministrazione, prima di arrivare al bando, deve compiere una serie di attività. In particolar modo, rileva un’altra tipologia di atto, che è un atto interno, cioè resta unicamente all’interno della pubblica amministrazione, salvo casi specifici previsti dal legislatore, in cui stabilisce innanzitutto di voler stipulare un contratto, ne individua i presupposti, quindi realizza tutta una serie di attività interne con cui decide di avviare una procedura di gara. Questo atto si chiama determina a contrarre. Già il nome ci fa intuire che è un atto preparatorio. Il primo atto vero è proprio è l’indizione della gara, cioè la pubblica amministrazione, mediante il bando di gara, comunica una serie di indicazioni relative alla procedura, ai requisiti che devono avere gli operatori per partecipare, ai criteri che verranno usati dalla pubblica amministrazione per scegliere il contraente. È il primo effettivo atto esterno. Una volta che viene approvata la determina a contrarre e viene pubblicato il bando, inizia la gara vera e propria, che termina con la scelta del contraente, cioè dell’operatore economico che andrà a stipulare il contratto con la pubblica amministrazione. Il controllo sulla sussistenza dei requisiti è funzione esternalizzata, viene affidata a società private soggette al controllo di autorità pubbliche. Il contraente può essere rappresentato da imprese, altre amministrazioni, soggetti privati senza scopo di lucro, un soggetto collettivo (entro certi limiti).
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Classificazione dei contratti pubblici in base all’oggetto e in base alla struttura delle rispettive prestazioni

Le amministrazioni possono concludere gli stessi tipi di contratto dei privati, ma con alcune limitazioni (ad es. i contratti inerenti ai rapporti familiari).
In base all’oggetto, si distinguono:

• contratti aventi a oggetto lavori (cioè l’esecuzione di opere indicate dalla stazione appaltante o la loro progettazione);
• contratti aventi a oggetto servizi (finanziari, di manutenzione, di pulizia, ecc.);
• contratti aventi a oggetto forniture (cioè acquisto o locazione di prodotti).

In base alla struttura delle rispettive prestazioni, si distinguono:

• contratti di appalto: scambio tra un bene/servizio/lavoro e un corrispettivo in denaro. L’appalto viene usato quando la pubblica amministrazione deve eseguire dei lavori oppure deve procurarsi un prodotto o dei servizi;
• contratti di concessione: il corrispettivo è costituito dalla possibilità di gestire il servizio o l’opera realizzata, ricavandone un profitto;
• contratti di partenariato pubblico-privato: riguarda un complesso di attività inerenti alla realizzazione e alla gestione di un’opera, a fronte di un corrispettivo che consiste nello sfruttamento dell’opera.