Politica di bilancio (2)

La politica di bilancio

Le origini del bilancio pubblico

• Il bilancio pubblico è un documento contabile, con forma di legge, in cui sono indicate le entrate e le spese dello Stato relative a un determinato periodo di tempo

Il bilancio non è un’invenzione dell’economia moderna ma lo utilizzavano anche le città stato antiche.
Ma i bilanci antichi si distinguevano perché non avevano la finalità preventiva come quelli odierni e inoltre non erano sottoposti al controllo popolare, che invece oggi si realizza attraverso l’intervento di approvazione del parlamento.
Questo tipo di controllo ha avuto inizio con lo stato di diritto.

L’evoluzione del bilancio dallo stato liberale allo stato sociale
Se ai tempi dello stato liberale la funzione del bilancio era minimale, con lo Stato sociale cambiarono le dimensioni dell’intervento pubblico, volto sia a sostenere la domanda globale con interventi pubblici sia a redistribuire il reddito a favore dei soggetti più deboli.
Cosi il bilancio venne ad assumere una connotazione più complessa e articolata, data la necessità di rendere conto ai cittadini dei criteri adottati nelle spese pubbliche sociali e in conto capitale.

Le funzioni del bilancio

Il bilancio pubblico risponde essenzialmente a 3 funzioni:
1.

Funzione tecnico-contabile, legata alla registrazione delle entrate e delle spese pubbliche.
2. Funzione giuridico-amministrativa, in quanto il popolo, attraverso la consultazione del bilancio, può controllare l’operato del Governo.
3. Funzione politica, perché attraverso il bilancio gli organi di governo impostano l’attività economica e sociale dello Stato. È con l’impostazione delle spese e delle entrate che lo Stato decide quali misure adottare in materia di politica economica, soprattutto di politica fiscale.

I caratteri del bilancio pubblico

L’importanza del bilancio pubblico

Lo strumento del bilancio pubblico si è fatto sempre più fondamentale parallelamente all’aumento dell’interventismo state dell’economia.

Se ci riferiamo al momento della sua redazione, esistono 2 tipi di bilancio:
• Bilancio consuntivo, riporta le entrate riscosse e le spese sostenute nell’anno precedente
• Bilancio preventivo, fa riferimento alle spese e alle entrate che si programmano per l’anno successivo.

Se consideriamo il bilancio in relazione al fatto che mostri l’evoluzione reale delle entrate e delle spese o che delinei il loro andamento in base agli interventi da attivare, distinguiamo:
• Il bilancio legislazione vigente che evidenzia le spese e le entrate come si presentano
• Il bilancio programmatico che fa riferimento alle spese e alle entrate tenendo presente le modifiche normative che si vogliono apportare.

Un’altra distinzione con riferimento al momento cui sono riferite le operazioni è:
• Bilancio di cassa, indica le spese effettivamente riscosse e le entrate realizzate nel periodo di riferimento.
• Bilancio di competenza, contiene le spese che lo Stato si è impegnato a sostenere e le entrate che si ha diritto a riscuotere indipendentemente dall’effettivo pagamento.

—> L’insieme delle operazioni di nettata e di spesa svolte dallo Stato costruisce il cosiddetto esercizio finanziario.

I principi costituzionali relativi al bilancio

La costituzione contiene alcuni articoli relativi al bilancio pubblico.
• In base all’ultimo comma dell’articolo 72, l’approvazione del bilancio da parte del parlamento deve avvenire tramite la procedura ordinaria.
• In base al secondo comma dell’articolo 75, le leggi di bilancio non possono essere sottoposte a un referendum abrogativo dato che, in caso contrario potrebbero essere molte le proposte referendarie presentate a vario titolo dalle parti sociali e politiche nel caso in cui si ritenessero danneggiate dalle disposizioni di bilancio.
• L’articolo 81 è fondamentale in materia di bilancio, ne indica i contenuti e i limiti. Stabilisce la necessità del controllo parlamentare. Sancisce poi l’impossibilità di stabilire, con la legge di bilancio, nuovi tributi e prevede che si possa procedere all’esecuzione del bilancio in via provvisoria, fino a che il parlamento non lo approvi, per un periodo massimo di 4 mesi. Inoltre lo stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.
• L’articolo 100, dispone gli atti del Governo volti all’esecuzione del bilancio siano sottoposti al controllo preventivo di uno specifico organo, La corte dei conti, cui è delegato inoltre il controllo successivo sulla gestione del bilancio.

Le teorie della finanza pubblica

Le teorie economiche

Le teorie di natura economica analizzano l’attività finanziaria basandosi sui principi dell’economia politica.

• L’economista francese J.B Say sostenitore della teoria del consumo, in base al quale gli interventi finanziari della Stato non possono essere che negativi, in quanto sottraggono ricchezza ai privati e riducono di conseguenza gli investimenti produttivi.
• W. Senior sostenitore della teoria dello scambio: L’attività finanziaria corrisponde a uno scambio tra lo Stato, che fornisce servizi e i privati, che ne beneficiano.
• Wagner e Stein, sostenitori della teoria della produzione, sostengono che attraverso le imposte lo Stato trasforma i tributi in servizi pubblici che di fatto favoriscono indirettamente l’attività produttiva.
• L’austriaco E.Sax sostenne la teoria dell’utilità marginale, secondo cui ogni individuo trae la massima soddisfazione quando riesce a rendere uguali le utilità marginali dei beni e servizi acquistati.

Le teorie socio-politiche

Esse non partono da considerazioni economiche, ma dall’analisi dei rapporti politici tra Stato e contribuenti.
• B. Grizotti, sostenne La teoria politica secondo cui l’attività finanziaria pubblica si inquadra come attività strettamente politica, in quanto legata alle scelte realizzate dagli organi politici in base alle richieste sociali.
• G. Borgatta, sostenitore della teoria sociologica, l’attività finanziaria corrisponde a uno strumento di conservazione del potere da parte delle classi dominanti, nel senso che le scelte economiche vengono operate, prima che sulla base di valutazione dell’economia allo scopo di difendere gli interessi di determinati gruppi sociali.
• A. Puviani, sostenitore della teoria dell’illusione finanziaria, secondo cui gli interventi finanziari dello Stato sono impostati in modo a favorire le classi dominanti, imponendo la maggior parte dei tributi ai cittadini più deboli, portati a credere che l’onere tributario sia ripartito in modo equo.
• J.Buchanan sostenitore delle teoria delle scelte pubbliche, secondo cui la finanza pubblica si fonda sull’equilibrio tra politica economica e interessi di parte, nel senso che gli indirizzi dell’economia pubblica sono fortemente condizionati dall’esigenza dei politici, dei burocratici e dei gruppi di pressione.

I principi del bilancio pubblico

Il ruolo progettuale del bilancio

Il bilancio dello Stato, esplica un ruolo progettuale relativo alle misure economiche da adottare nell’interesse del paese.
Per rispondere a queste funzioni il bilancio pubblico deve rispettare alcuni principi fondamentali
1. Principio di universalità: il bilancio deve indicare tutte le spese e tutte le entrate
2. Principio di integrità: Le entrate e le spese vanno registrate nel loro interno ammonire, senza compensazioni tra voci in entrata e voci in uscita
3. Principio di veridicità: il bilancio deve contenere precise indicazioni relative all’erogazione delle spese registrate e all’introito delle entrate previste. Sono vietate operazioni di sovrastima delle entrate o di sottostima delle uscite
4. Principio della specializzazione: le entrate e le spese devono essere indicate nel bilancio in modo analitico e dettagliato, così da rendere estremamente preciso l’operato Del governo in materia economica.
5. Principio delle pubblicità: il bilancio deve essere portato a conoscenza della collettività: ciò avviene tramite pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica.

Il bilancio preventivo

La struttura del bilancio annuale preventivo
Il bilancio annuale di previsione è costituito da:
• Uno stato di previsione all’entrata
• Tanto stati di previsione delle uscite quanti sono i ministeri
• Una nota integrativa per ogni stato di previsione della spesa
• Appendici dei bilanci delle amministrazioni autonome
• Un quadro generale e riassuntivo

Le missioni, i programmi e i capitoli

• Le missioni indicano gli obbiettivi perseguiti con la spesa pubblica
• Ogni missione si realizza attraverso più programmi che corrispondono ad attività svolte all’interno di ogni singolo Ministero allo scopo di perseguire obbiettivi ben definiti nell’ambito delle finanze istituzionali.
• I capitoli contengono puoi le spese in relazione al loro oggetto.

Le ripartizioni delle spese

Le spese non rimodulabili, sono gli oneri inderogabili ossia a spese obbligatorie vincolate a particolari meccanismi determinati dalla legge.

Le spese rimodulabili si dividono in:
1. Fattori legislativi ossia autorizzare da espressa disposizione legislativa che me determina l’importo, considerato quale limite massimo di spesa
2. Spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate, ma che sono quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni.

L’articolazione delle entrate

Le entrate son articolate su 4 livelli di aggregazione.
1. Primo livello, rientrano le entrate tributarie, derivati dalla vendita dei beni patrimoniali oppure legate ai prestiti
2. Secondo livello, si riferisce alla distinzioni tra le entrate ricorrenti e quelle non ricorrenti
3. Terzo livello viene evidenziata la tipologia dell’entrata
4. Quarto livello, nelle entrate tributarie si distinguono gli introiti relativi ai singoli tributi in entrate derivanti dall’attività ordinaria di gestione ed entrate derivanti dall’attività di accertamento e controllo.

L’iter di approvazione del bilancio

Il bilancio di previsione viene predisposto dal ministro dell’economia e delle finanze con l’aiuto di appositi uffici:
1. Le ragionerie centrali, che operano presso i singoli ministeri.
2. La ragioneria generale dello Stato, posta al loro vertice.

• Il disegno di legge di bilancio deve poi essere presentato a una delle Camere, dopo l’approvazione del Consiglio dei ministri, entro il 15 ottobre.
• Inoltre è prevista presso le camere la sessione di bilancio ossia un periodo di tempo in cui i lavori parlamentari vengono interamente destinati all’approvazione della manovra economica. Si tratta di 45 giorni per la camera dei deputati e 25 giorni per il Sento.
• Si apre successivamente la discussione in aula, per la quale sono previsti tempi rigidi e che si conclude con la votazione.
• Lo stesso tipo di procedura si svolge poi nell’altro ramo del parlamento e quando si ottiene un testo identico in entrambe le camere viene inviato al presidente della Repubblica per la promulgazione a cui segue la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e l’entrata in vigore della legge di bilancio.
• Se il bilancio non viene approvato entro il 31 dicembre, è possibile che le camere concedano al Governo, tramite legge, l’esercizio provvisorio del bilancio (non più di 4 mesi) per non avere una paralisi economica.

La manovra economica

La manovra economica può essere definita come l’insieme dei documenti e del atti normativi attraverso i quali lo Stato gestisce la programmazione economica, con cui si realizzano i programmi e i controlli sull’attività economica del paese previsti dall’articolo 41 della costituzione.

Insieme al bilancio annuale preventivo rientrano nella manovra economica:

Il documento di Economia e Finanza

• Il governo indica gli obbiettivi che intende realizzare in ambito economico e sociale per l’anno successivo e in via programmatica quelli per il medio termine.
• Il DEF non è una legge ma un atto di indirizzo e questo comporta la possibilità di modificare in corso d’opera e le indicazioni programmatiche in esso contenute, per adattarle alle situazioni contingenti e alla realtà economica effettiva, e soprattutto al programma di stabilità per l’attuazione del Patto di Stabilità e Crescita dei Paesi dell’area euro.
• Entro il 20 settembre deve poi essere presentata la nota aggiornamento del DEF, allo scopo di aggiornare gli obiettivi programmatici tenendo conto dell’andamento macroeconomico.

Il bilancio pluriennale

• Insieme al bilancio annuale, entro il mese di Settembre il Governo deve presentare al parlamento il Bilancio pluriennale Programmatico, che copre un periodo tra 3 a 5 Annie che traduce in termini finanziari gli obiettivi contenuti nel DEF. Esso ha solo valore indicativo e non è giuridicamente vincolante.
• La legge di stabilità, approvata ogni anno dal Parlamento su proposta di governo, consente di modificare e integrare la legislazione vigente relativa alle spese e alle entrate pubbliche in modo da poter variare il bilancio.
• Stabilisce l’entità dei fondi speciali di bilancio, l’importo massimo per il rinnovo dei contrari del pubblico impiego, gli stanziamenti ecc.
• La funzione più importante è in sostanza di fissare il livello massimo del fabbisogno finanziario.

La politica di bilancio e il debito pubblico

La politica di bilancio corrisponde agli interventi effettuati sulle spese e sulle entrate pubbliche.

Gli obiettivi

La politica di bilancio ha, tra gli obiettivi, quelli della piena occupazione dei fattori produttivi, della stabilizzazione dei cicli economici, del contenimento dell’inflazione, della regolarizzazione della bilancia dei pagamenti
• In relazione agli obiettivi perseguiti, lo Stato può procedere a interventi sulle spese di tipo qualitativo, nel senso che non modifica l’ammontare complessivo delle uscite ma interviene sulla loro composizione.
• Le manovre di bilancio sono invece quantitative se viene modificato l’ammontare delle spese.

Funzione di Keynes

Y=C+I+G

• Y indica il reddito nazionale
• C i consumi
• G corrisponde alle spese pubbliche.

Attraverso la variazione della grandezza g, lo Stato può perseguire finalità antidepressive aumentandola, oppure contenitive della moneta in circolazione, attraverso una sua diminuzione.
Anche sulle entrate possono essere attivati interventi qualitativi o quantitativi. Nel primo caso viene modificata la struttura delle entrate. nell'altro il loro volume complessivo.

Il disavanzo e il debito publico

La politica di disavanzo ha però condotto l’Italia a raggiungere livelli elevatissimi del debito, non più conciliabili con le politiche economiche dell’area euro.
Anche per quanto riguarda il disavanzo ricordiamo che l’articolo 81 della nostra costituzione prevede, il pareggio di bilancio.

Il teorema del pareggio di bilancio

Nel 1945 Haavelmo elaborò la teoria del pareggio di bilancio, secondo cui un aumento della spesa pubblica, se accompagnato da un corrispondente aumento della tassazione, fa comunque aumentare il prodotto nazionale.

I limiti della teoria del pareggio

Bisogna considerare però che applicando una rigida politica di pareggio lo stato non riesce a effettuare gli interventi necessari per migliorare le condizioni generali per un adeguato sviluppo produttivo e sociale.

La politica di bilancio e la governance europea

I parametri di Maastricht

L’unione monetaria europea richiede il mantenimento di situazioni economiche sane misurate tramite i parametri di Maastricht, perché furono stabiliti tramite il trattato sull’unione Europea del 1992.
• Stabilità dei prezzi
• Stabilità dei tassi d’interesse
• La moderazione del deficit pubblico
• Il contenimento del debito pubblico

Il patto di stabilità

Nel giugno del 1997 è stato siglato il patto di stabilità e crescità.
Esso prevede l’impegno, per gli stati appartenenti all’unione monetaria, di continuare a rispettare nel tempo i criteri di Maaastrch.

• Per questo motivi gli stati sono sottoposti alla presentazione di periodici di stabilità che prevedono la realizzazione dl pareggio di bilancio.
• Nel caso in cui un paese dovesse presentare eccessivi deficit di bilancio, verrebbe assoggettato a sanzioni pecuniarie.
• L’accordo prevede in questo caso che la multa venga restituita qualora il paese ricomponga entro determinati limiti di tempo.
• L’italia nel 2017 è stata richiamata dall’unione per inadeguatezza delle misure economiche adottate dal Governo per allinearsi ai criteri di convergenza.

Il fiscal compact e la clausola di salvaguardia

• Nel 2012 tra i paesi dell’euro è stato approvato il fiscal compact:
• Un accordo per cui ogni stato membro ha assunto l’impegno di inserire nella propria costituzione l’obbligo di pareggio di bilancio.
• Il raggiungimento del pareggio consente agli stati l’adozione di percorsi legati all’elasticità operativa e alle condizioni reali delle proprie economie.
• In particolare i paesi che hanno superato il limite del 3% non vengono sottoposti a sanzioni.
• È questa la clausola di salvaguardia, volta a consentire l’utilizzo discrezionale della politica di bilancio.

Le politiche prudenziali

• Nell’area euro le politiche economiche degli Stati devono essere coordinate tra loro con l’obbiettivo di raggiungere omogeneità dei risultati economici.
• Il consiglio europeo ha i compito di tenere sotto controllo le politiche di bilancio dei governi nazionali.
• Si può notare che è difficile verificare questo obbiettivo e per questo l’Unione europea ha deciso di adottare strumenti di carattere preventivo, tra cui il meccanismo europeo di stabiltià.