Contabilità pubblica

Le principali rilevazioni nella contabilità di Stato

Come s’è visto alla precedente Lezione la contabilità pubblica nei sistemi tradizionali sembra essere legata piú ai documenti di programmazione, di cui rappresenta una sorta di atto esecutivo, che non dai fatti amministrativi (attività ed avvenimenti amministrativi) indipendenti di cui rappresenta la rilevazione. In ambito pubblico, quindi, il sistema di norme che regola gli adempimenti contabili sembra quasi sommergere il fatto sistematico e contabile che pure è presente in un ordinamento fortemente vincolato. Nel seguito cercheremo di descrivere brevemente il sistema delle rilevazioni, continuative ed intermittenti, queste poi preventive o consuntive, con riferimento alla massima azienda pubblica territoriale: lo stato1.
Le rilevazioni preventive (o pre-consuntive) previste dall’attuale normativa italiana sono costituite dali strumenti di programmazione macroeconomica.
Questi, con riferimento allo Stato, sono:
1. Documento di Economia e Finanza (DEF);
2. Nota di aggiornamento del DEF;
3. Manovra di finanza pubblica (Legge di stabilità + Legge di bilancio, annuale e pluriennale);
4. Conto economico previsionale delle amministrazioni pubbliche;
5. Conto di cassa previsionale delle amministrazioni pubbliche;
6. Legge di assestamento;
7. Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
Le rilevazioni continuative sono date essenzialmente dalla Contabilità finanziaria, già trattata alla precedente lezione. Tuttavia la “Legge di contabilità e finanza pubblica”, (n.196/09 e successive modifiche e integrazioni) esprime una delega al Governo per la redazione di un “Testo Unico delle Disposizioni in materia di Contabilità di Stato e di Tesoreria”, a valere per tutti gli enti pubblici, in cui si professa l’orientamento a privilegiare il bilancio di cassa rispetto a quello di competenza finanziaria. In pratica è come se il legislatore abbia accettato “provvisoriamente” la vecchia contabilità finanziaria, mentre per il futuro è orientato a uniformare le contabilità pubbliche con un doppio “passo”: da un lato una semplice contabilità di cassa (da I Via di rappresentazione dei flussi) e dall’altro una compiuta contabilità economico-patrimoniale (da IV via), mentre la “competenza finanziaria” sembrerebbe dover essere progressivamente abbandonata.
Le rilevazioni consuntive sono essenzialmente le seguenti:
1. Rendiconto Generale dello Stato;
2. Relazione generale sulla situazione economica del Paese.
3. Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato.
Più in generale i piú recenti interventi normativi segnano visibilmente l’entrata della disciplina contabile pubblica in una fase “europea” e di “rigore”, le cui caratterizzazioni principali possono essere cosí compendiate.
1. Tutta la normativa è ispirata a un principio di severo controllo della spesa. La prima sezione del DEF è tutta dedicata al controllo finanziario del mantenimento degli impegni internazionali in materia finanziaria. In genere sono contrastate le diminuzioni di pressione
1 Qui e altrove quando si parla dello stato in generale si usa la lettera iniziale minuscola, quando si parla dello Stato italiano come entità statale specifica si usa la lettera iniziale maiuscola. Le rilevazioni preventive e consuntive negli enti locali e nelle regioni saranno oggetto di trattazione nei corsi di contabilità e bilanci della corrispondente laurea magistrale; quelle negli altri enti pubblici sono omessi intanto per brevità ma anche perché spesso questi enti sono assoggettati ad una doppia contabilità che li rende contabilmente “ibridi” tra lo stato e le imprese.
fiscale (minori entrate) o le espansioni di spesa pubblica (maggiori spese), mentre è totale la libertà nell’inasprimento fiscale (maggiori entrate o minori spese).
La recente introduzione del Pareggio di bilancio finanziario obbliga tutte le amministrazioni pubbliche a non poter approvare alcuna legge che non abbia, nel breve periodo, una immediata e sicura copertura finanziaria, impedisce di fatto il ricorso al debito se non per rifinanziare il debito in scadenza. Il Patto di stabilità impone, nel giro di un ventennio, il rientro “a tappe forzate”, del debito pubblico dall’attuale soglia, superiore al 120 % del PIL, al 60 % previsto dal Trattato di Maastricht (1992): in pratica il settore pubblico deve restituire al sistema finanziario capitale per circa 40 miliardi di euro l’anno per i prossimi vent’anni attraverso tagli di spesa o inasprimento del carico fiscale, oltre gli interessi ovviamente.
2. La normativa nazionale è sostanzialmente subordinata a quella europea, non solo in ambito contabile o finanziario. Non solo la prima sezione del DEF è subordinata agli obiettivi di finanza pubblica decisi a livello europeo, ma la terza sezione dello stesso documento è espressamente dedicata alle riforme “suggerite” (in pratica imposte) dall’Europa in settori diversi da quello finanziario: in pratica secondo un programma predefinito di dismissioni di proprietà e imprese a controllo pubblico, privatizzazioni di settori “sociali” dell’economia, quali istruzione, previdenza e sanità, “riforme” del mercato del lavoro nel segno della maggiore flessibilità salariale o precarietà nei diritti dei lavoratori e in genere interventi a favore del “mercato” e per il ridimensionamento dello “stato”, in ogni sua forma.
Queste due sezioni del DEF (dettte Programma di stabilità e Programma di riforma) sono trasmesse al Consiglio dell’Unione Europea e alla Commissione Europea. I piú recenti trattati europei prevedono addirittura il commissariamento della finanza dei singoli stati in difficoltà che, avendo chiesto “aiuto” al Meccanismo Europeo di Stabilità, hanno poi difficoltà a onorare il debito o non realizzano le “riforme” indicate dall’Europa come condizione per ottenere il prestito “agevolato”.
3. Le contabilità pubbliche sono soggette ad una forte standardizzazione e centralizzazione a livello statale, finalizzata essenzialmente al controllo della finanza pubblica, attraverso la tutela dell’unità economica della Repubblica italiana. Il modesto riconoscimento di una certa autonomia in materia, solo per le Regioni a statuto speciale, è soggetto a restrizioni sempre crescenti. Non privo di interesse è l’orientamento all’introduzione obbligatoria della contabilità economico-patrimoniale per tutti gli enti pubblici, cosí come di un bilancio consolidato o di un condiviso sistema di indicatori di risultato, in pratica da V via di determinazione dei flussi.
4. Il ruolo del Parlamento è ridimensionato rispetto a quello del Governo. Al Governo è delegata la regolamentazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio per gli enti pubblici, mentre il Parlamento in materia esprime solo un parere non vincolante. Il Comitato per i principi contabili delle amministrazioni pubbliche è formato quasi esclusivamente da rappresentanti dei Ministeri, con appena qualche osservatore senza diritto di voto designato dalle Camere. Al Governo è data parimenti ampia delega per la revisione della struttura del bilancio dello Stato.
Documento di Economia e Finanza
Il DEF rappresenta il documento di pianificazione politica e strategica di piú ampio respiro. Esso non è formalmente costituito da una legge ma è comunque sottoposto all’approvazione del Parlamento al quale viene presentato entro il entro il 10 aprile di ogni anno ed ha come orizzonte temporale il triennio successivo. Esso contiene essenzialmente le strategie e gli obiettivi di finanza pubblica e si articola in tre sezioni.
La prima sezione è costituita dal Programma di stabilità. Esso rappresenta il collegamento piú diretto con le politiche finanziarie decise dall’Unione Europea che, sotto il nome di “Patto di stabilità e di crescita” indicano sostanzialmente le tappe forzate nel triennio per ridurre i disavanzi entro il pareggio finanziario e il debito complessivo entro i limiti previsti dai trattati. Contiene gli elementi e le informazioni richieste dai regolamenti europei vigenti e dal Codice di condotta sull’attuazione del suddetto “patto”. Esso contiene gli obiettivi, le previsioni economiche e gli strumenti per il conseguimento degli obiettivi stess; il riferimento è a tre grandi sottosettori: amministrazioni centrali (Stato), amministrazioni locali (Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni), enti di previdenza e assistenza sociale. Gli obiettivi sono rapportati al PIL, graduati in funzione dell’andamento della crescita, dei tassi d’interessi e dell’avanzo primario (cfr. infra), e sono l’indebitamento netto (il deficit dei tre sottosettori), il saldo (avanzo/disavanzo) di cassa, al netto e al lordo degli interessi, e degli interventi puramente finanziari una tantum (l’avanzo/disavanzo economico del “conto economico delle amministrazioni pubbliche”). Il documento contiene, appunto, non solo obiettivi di natura finanziaria ma anche previsioni sull’andamento del “conto economico” e su altri indicatori strutturali programmatici.
La seconda sezione è la parte del DEF che ha maggiore valenza interna. Esso non ha un nome specifico e contiene le analisi consuntive del conto economico e del conto di cassa dell’anno precedente rispetto agli obiettivi programmati, e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi, le previsioni per il triennio su entrate e spese in ipotesi di legislazione vigente invariata e di costanza nella prestazione di servizi, nonché informazioni di dettaglio sul pubblico impiego, sulla protezione sociale e sulla sanità, sul debito delle amministrazioni pubbliche e sul relativo costo medio. I criteri con cui sono realizzate le previsioni sono contenute in un apposito allegato.
La terza sezione è costituita dal Programma nazionale di riforma, anche qui legato alle indicazioni provenienti dall’Unione Europea con stato di attuazione, scenari macroeconomici di riferimento, priorità e tempi, prevedibili effetti.
Completano il DEF diversi allegati tra i quali si ricordi almeno l’elenco dei disegni di legge collegati allo stesso la cui completa definizione è affidata ai lavori parlamentari.
Sorprende, almeno in apparenza, l’assenza praticamente totale, dalla legge di contabilità che ha introdotto il DEF (2009, lo stesso anno del vigente Trattato di Lisbona), qualunque riferimento a obiettivi e politiche finanziarie decise autonomamente dallo Stato in attuazione di una politica nazionale sovrana. Dall’articolato di legge emerge una politica finanziaria ed economica decisa sostanzialmente altrove, nelle istituzioni dell’Unione, laddove allo Stato è lasciata unicamente la scelta su aspetti marginali, non previsti dalle politiche comunitarie o sulle modalità di attuazione delle politiche stesse, ma non sui fondamentali della politica stessa.
Nota di aggiornamento del DEF
La “Nota di aggiornamento”, presentata in Parlamento entro il 20 settembre di ogni anno, non è solo un’occasione per “aggiustare” obiettivi e strumenti di programmazione economico-finanziaria in corso d’opera e in prossimità dell’approvazione dei documenti di bilancio. Essa è anche occasione per tenere conto delle “raccomandazioni” del Consiglio dell’Unione Europea sulle sezioni I e II del DEF e per comminare sanzioni alle amministrazioni pubbliche che si scostano dal patto di stabilità interno.
Legge di stabilità
La legge di stabilità, presentata insieme alla legge di bilancio entro il 15 ottobre di ogni anno, dà il quadro giuridico di riferimento per il bilancio annuale e pluriennale. Essa non introduce nuovi tributi o leggi di spesa ma si limita a regolare grandezze (aliquote, basi imponibili,detrazioni, limiti di spesa per “programmi e missioni” delle spese discrezionali, limiti al rinnovo dei contratti pubblici, etc.) della
legislazione vigente. Contiene anche, per ciascuno dei tre anni, i limiti del “ricorso al mercato” e del “saldo netto da finanziare” per ciascuno dei tre anni oggetto della programmazione. Esso è la traduzione, in termini di legge, degli obiettivi e strumenti finanziari contenuti nel DEF, con esclusione di quelli rimessi ai disegni di legge collegati.
La legge di stabilità è accompagnata da una nota tecnica illustrativa che contiene due documenti e un prospetto di raccordo. I documenti sono il “conto economico previsionale” delle amministrazioni pubbliche, sorta di c/e preventivo del settore pubblico, il “conto di cassa”, sorta di rendiconto finanziario preventivo del settore pubblico e il raccordo di questi documenti previsionali con la legge di bilancio vera e propria.
Bilancio pluriennale
Il bilancio di previsione pluriennale rappresenta la proiezione del DEF sul triennio di riferimento in termini di entrate e di uscite previste e distinte per anno. Esso ha natura puramente previsionale, per verificare cioè la compatibilità finanziaria della manovra pubblica, ma non ha alcun valore autorizzatorio, né sull’entrata, né sulla spesa. Esso, come già detto, si riferisce anche al cosiddetto “settore pubblico allargato”, che comprende oltre allo Stato, ed alle altre amministrazioni pubbliche centrali, le regioni, gli enti locali, gli enti pubblici locali non territoriali, e finanche le imprese pubbliche, centrali o locali che siano, per il quale si definisce per ogni anno il “saldo netto da finanziare/impiegare” e il “ricorso al mercato” (per il cui significato, cfr. infra).
Da un punto di vista tecnico il bilancio pluriennale è considerato un bilancio scorrevole, di competenza e di cassa. Esso, cioè, non viene redatto “ogni tre anni”, ma ogni anno facendo scorrere di un anno l’orizzonte triennale e redatto sia in termini di competenza, cioè con riferimento alle fasi dell’accertamento, per l’entrata, e dell’impegno, per la spesa, sia in termini di cassa, cioè con riferimento alle fasi del versamento per l’entrata, e del pagamento per la spesa.
Poiché il DEF contiene un insieme di atti normativi (provvedimenti collegati) che sono poi soggetti a discussione ed approvazione parlamentare e sui quali non si ha certezza di approvazione né sui tempi della stessa, il bilancio pluriennale è articolato in due versioni:
1. a legislazione vigente (cioè se nessun provvedimento normativo è adottato, fuorché gli aggiustamenti previsti nella legge di stabilità, i quali vengono dati implicitamente per approvati);
2. programmatico (cioè se tutti i provvedimenti governativi inclusi nel DEF sono prontamente approvati).
Il primo assume un valore programmatorio prudenziale. Il secondo, praticamente, assume valore promozionale rispetto all’azione politico-amministrativa del Governo.
Bilancio di previsione annuale
Il bilancio di previsione annuale rappresenta formalmente la riduzione del precedente al solo primo anno di programmazione finanziaria2 anche se le previsioni di entrata e spesa per il secondo e terzo anno sono compendiate nello stesso.
Esso è redatto pure tanto in termini di competenza (accertamenti e impegni) quanto in termini di cassa (versamenti e pagamenti). Il primo ha tanto natura previsionale, quanto politica, nel senso che è lí che sostanzialmente sono allocate le risorse pubbliche. Il secondo, invece, ha natura strettamente finanziaria, al fine di verificare la fattibilità finanziaria della manovra stessa senza correre il rischio di azzerare la cassa erariale3; il bilancio di cassa non distingue tra pagamenti e incassi “in c/competenza” e
2 Di fatto è il contrario: il “pluriennale” proietta le previsioni del primo anno sul triennio, al di là di quella che può essere la struttura formale dei documenti. Peraltro che i due documenti siano strettamente connessi risulta anche dal fatto che la legge formale che li contiene è unica.
3 In passato era possibile che questa andasse in “scopertura” con anticipazioni dalla Banca d’Italia come avrebbe fatto qualunque istituto di credito ad un proprio correntista. In tempi di unione monetaria europea ciò è impossibile, poiché tali
in “c/residui”, ma i residui iniziali (attivi e passivi) sono stimati e inseriti nel bilancio annuale. Esso, poi, ha natura autorizzatoria per la parte della spesa, a differenza quindi di quanto si è visto con il pluriennale (autorizzazione ad impegnare e a pagare, rispettivamente, nelle sue due parti di competenza e cassa). Esso, infine, è pur sempre soltanto un preventivo di natura finanziaria che non tiene conto in alcun modo di proventi ed oneri della zona economica del patrimonio statale.
L’unità elementare di entrata o di spesa sottoposta all’approvazione parlamentare è l’UVE: unità di voto elementare. Essa risulta dall’accorpamento di piú capitoli elementari, distinti nell’allegato tecnico al bilancio, per semplificare i lavori parlamentari e per consentire all’esecutivo, durante la gestione, lo spostamento di fondi da un capitolo all’altro (ma sempre nella stessa UVE) senza ricorrere per questo ad una nuova approvazione parlamentare.
A differenza del “pluriennale” il bilancio annuale è soltanto “a legislazione vigente” (dando per approvati i provvedimenti inclusi nella legge di stabilità). L’eventuale approvazione dei provvedimenti collegati viene qui gestita in un altro modo, e quindi non con la redazione di un “bilancio di previsione annuale programmatico” che infatti non esiste, ma con l’appostazione, all’interno di ciascuna UVE di spesa, di un ammontare relativo alle “spese rimodulabili”, cioè utilizzabili o a discrezione dell’amministrazione o in seguito a espressa disposizione legislativa. Se non vengono approvati i provvedimenti di legge collegati al DEF, tali fondi vanno in economia e sono disponibili per gli esercizi successivi.
Il Bilancio è costituito da un unico Stato di previsione dell’entrata, tanti Stati di previsione della spesa quanti sono i ministeri, un Quadro generale riassuntivo e diversi allegati.
Di particolare interesse è la struttura del Quadro Generale Riassuntivo, redatto sia per la competenza, sia per la cassa:
Entrate Spese
Entrate tributarie Spese correnti
Entrate extratributarie
Totale Entrate Correnti Totale Spese Correnti
Alienazione e ammortamento beni Spese in conto capitale
patrimoniali e riscossione crediti4
Totale Entrate Finali5 Totale Spese Finali
Accensione di prestiti Rimborso prestiti
Totale Entrate Complessive Totale Spese Complessive
Saldi:
Risparmio pubblico = Entrate correnti – Spese correnti
Saldo netto da impiegare/finanziare = Entrate finali – Spese finali
Accrescimento/Indebitamento netto = Saldo netto da finanz./imp. al netto di oper. finanz.6
Ricorso al mercato = – (Entrate finali – Spese complessive)
“anticipazioni” equivalgono ad una emissione di moneta non concordata all’interno dell’Unione; emissione separata da parte di un solo stato che è proibita.
4 Sono le entrate in c/capitale per disinvestimenti o per riscossione di crediti (che sono pure disinvestimenti, di natura finanziaria). Poiché il sistema non gestisce gli ammortamenti e i costi pluriennali (estranei alla II via di rappresentazione dei flussi) si cerca di tenerne conto con un sistema, assai discutibile ed artificioso, di virtuali entrate/uscite per ammortamento di beni pluriennali, le quali, però, compensandosi tra loro non hanno alcun effetto di carattere sistematico.
5 Il termine “finali”, qui e nelle spese, è da ricondursi al “fine” istituzionale delle aziende in parola, giacché l’ente pubblico non avrebbe quale fine istituzionale certo quello residuale di accendere e rimborsare prestiti.
6 Per “operazioni finanziarie” intendiamo quelle in cui lo Stato si comporta come un investitore finanziario delle proprie eccedenze: e quindi gli acquisti e le dismissioni di attività finanziarie, le concessioni di crediti finanziari e le loro riscossioni.
Il primo saldo (risparmio pubblico) esprime la capacità strutturale dell’azienda statale di finanziare gli investimenti senza ricorso a movimenti di capitale di varia natura. Il presupposto logico è quello macroeconomico secondo il quale il reddito è diviso tra consumi e risparmi, che il risparmio sia la fonte naturale della spesa per investimenti e che le spese correnti esprimano i consumi pubblici.
Il secondo saldo ha natura prettamente finanziaria perché esprime il fabbisogno di ricorso al debito “se non ci fosse” il debito pregresso. E quindi esprime la tendenziale capacità dell’azienda statale di essere finanziariamente autosufficiente, sia pure in presenza di squilibri finanziari transitori dovuti ad eccessi di indebitamenti piú o meno recenti che manifestano ancora il loro peso per mezzo dei rimborsi.
Il saldo ha però un difetto strutturale rispetto alle proprie stesse pretese capacità informative. Tra le spese correnti, infatti, sono compresi anche gli interessi sul servizio del debito. Cosí non si tiene conto dei rimborsi in quota capitale ma si tiene conto di quelli in quota interessi. Per questa ragione i documenti finanziari dello stato sono spesso corredati da un altro saldo, non riportato fra quelli del quadro riassuntivo, e cosí calcolato:
Avanzo primario = Saldo netto da impiegare/finanziare + Spesa per interessi7
Il terzo saldo cerca, impropriamente, di ricostruire una sorta di “risultato economico” dell’azienda statale a partire dai saldi finanziari che vengono “depurati” dalle partite puramente finanziarie. In questo senso bisogna togliere dal saldo netto da impiegare/finanziare tutte quelle entrate che derivano da rimborsi di crediti erogati dallo Stato o da smobilizzi di investimenti mobiliari dello stesso e tutte quelle uscite che derivano da concessioni/erogazioni di crediti e da investimenti mobiliari. L’idea è che queste entrate/uscite non determinino un vero accrescimento o diminuzione del patrimonio dell’azienda statale perché permutazioni finanziarie. Ovviamente l’indicatore, derivato com’è comunque dalla contabilità finanziaria, dà questo tipo di informazione in modo molto imperfetto, appena indicativo.
Il quarto saldo è anch’esso di natura finanziaria è costituisce il “disavanzo secondario” o effettivo, da cui prendere le mosse per decidere la quantità del nuovo indebitamento. Esso, a preventivo, deve essere per definizione pari all’accensione di prestiti programmata in bilancio. A consuntivo potrà comunque discostarsene con la manifestazione di un avanzo o di un disavanzo finanziario.
La struttura del bilancio, per quanto riguarda la spesa è la seguente.
Il primo livello di aggregazione per la spesa pubblica è quello delle Missioni, funzioni principali ed obiettivi strategici perseguiti con la spesa. Queste sono in numero limitato e possono avere natura ministeriale o interministeriale.
Le missioni sono divise in Programmi, quali insiemi omogenei di attività necessarie al raggiungimento degli obiettivi strategici di cui prima e costituiscono le suddette UVE. Di norma il programma è sempre interno ad una sola amministrazione (ministero).
I programmi sono ulteriormente divisi in Macroaggregati. Questi sono “standard” all’interno di tutti i programmi ed evidenziano le diverse tipologie di spesa.
Per la spesa corrente i macroaggregati sono:
1. spese di funzionamento (stipendi e consumi di materie);
2. interventi (politiche con spese correnti)
3. trattamenti di quiescenza, integrativi e sostitutivi (direttamente a carico dello Stato e non di enti previdenziali);
4. oneri del debito pubblico (interessi passivi);
5. oneri comuni (vari ed eventuali).
7 Aritmeticamente la spesa viene “sommata” perché era stata indebitamente sottratta tra le spese correnti e quindi tra le spese finali. Il saldo, formalmente positivo, è però assai raramente dato da un avanzo da impiegare, ma quasi sempre da un disavanzo da finanziare.
Per la spesa in conto capitale i macroaggregati sono:
1. investimenti;
2. oneri comuni.
Per le spesa per rimborso di prestiti il macroaggregato è unico:
1. oneri comuni (in conto capitale come sopra).
Il bilancio presentato in Parlamento distingue ulteriormente i macroaggregati in Capitoli, ed eventualmente questi in Articoli, secondo l’analisi economica e funzionale . Le ulteriori disaggregazioni sono contenute solo nell’allegato tecnico.
La classificazione delle entrate è invece la seguente.
Il primo aggregato è quello dei Titoli:
1. Entrate tributarie;
2. Entrate extratributarie;
3. Entrate derivanti dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali e dalla riscossione di crediti;
4. Entrate derivanti dall’accensione di prestiti.
I titoli sono distinti poi tra “entrate ricorrenti” e “non ricorrenti”; a sua volta poi si ha la suddivisione per tipologia di entrata (per esempio il tipo di tributo) che il l’UVE approvata dal Parlamento.
Queste sono divise a sua volta in categorie, secondo la categoria dei cespiti e, infine, nell’allegato tecnico, in Capitoli, e questi eventualmente, a loro volta, in Articoli.
Gestione del bilancio e suo assestamento
Il “bilancio politico” sopra descritto trova un suo necessario complemento nel “bilancio amministrativo” che, dopo l’approvazione del Parlamento, viene emanato con decreto del Ministro dell’Economia. Esso non fa che esplodere le voci di entrata e di spesa contenute nel primo secondo quanto già “preannunciato” dall’allegato tecnico. Il bilancio amministrativo è la guida per la gestione e quindi per la rilevazione secondo il sistema della contabilità finanziaria sopra esposto.
La gestione può evidenziare delle necessità di spostamento di somme da un capitolo all’altro nel corso dell’esercizio. Tali “assestamenti”, se relativi a “capitoli” interni ad una UVE soggetta ad approvazione parlamentare, possono essere gestiti direttamente dall’esecutivo per mezzo di decreto del Ministero dell’Economia. Diversamente per gli spostamenti tra UVE è necessaria, e fa parte del ciclo finanziario annuale, una vera e propria manovra di assestamento con legge formale che ripassa dall’approvazione parlamentare entro il mese di giugno. Alcuni spostamenti di somme tra programmi della stessa missione sono consentite tanto nella legge di bilancio quanto in quella di assestamento.
Documenti consuntivi
La contabilità finanziaria cosí predisposta, e le scritture patrimoniali inventariali che la corredano, confluiscono poi in un documento di bilancio consuntivo: il Rendiconto generale dello Stato.
Il Ministro dell’Economia presenta il Rendiconto nel mese di giugno, articolato per note e programmi e corredato da una nota preliminare, una nota integrativa per l’entrata e tante note integrative quanti sono i Ministeri per la spesa.
Il Rendiconto generale dello Stato è in realtà dato dall’accostamento di due documenti, collegati tra loro ma autonomi: il Conto del Bilancio, derivato dalla contabilità finanziaria, il Conto del Patrimonio, derivato dalle scritture patrimoniali.
Il conto del bilancio ha la stessa struttura del bilancio annuale di previsione con la principale differenza che questa volta i flussi finanziari non sono quelli previsti a preventivo ma quelli rilevati a consuntivo. Per ogni unità elementare di spesa si riporteranno:
1. le previsioni “definitive” (cioè quelle di bilancio dopo l’assestamento), sia in termini di competenza, sia in termini di cassa;
2. la parte di questa che è stata impegnata, e, a sua volta, pagata e non pagata (residui passivi), con l’evidenza delle minori spese impegnate rispetto al previsto (economie di spesa);
3. la gestione dei residui dell’anno precedente, i pagamenti in conto competenza e in conto residui, e quindi i residui passivi finali (sia quelli formati nell’esercizio, sia quelli mantenuti da esercizi precedenti).
Analogamente sarà per le unità elementari di entrata, con la differenza che lo scostamento rispetto al bilancio di previsione potrà anche essere positivo (maggiore entrata) e non solo negativo e con i versamenti al posto dei pagamenti.
Il conto del patrimonio è costituito da diversi prospetti e mira ad integrare le conoscenze sui flussi finanziari con quelle sui fondi patrimoniali e le loro variazioni lorde (da IV via, variante A, nel nostro linguaggio). In pratica si “depurano” i flussi finanziari da tutto ciò che non modifica il patrimonio (ad esempio entrate cui corrisponde un indebitamento), si integrano con le variazioni patrimoniali derivate da cause esterne alla gestione del bilancio (rivalutazioni di immobili, ammanchi, da gestioni residui,…) e si determina la consistenza globale del patrimonio dello Stato.
Si tratta di una forma molto incerta di “stato patrimoniale” e di “conto economico” insieme, non derivata da una contabilità economico-patrimoniale, ma dall’aggiustamento della contabilità finanziaria con gli inventari delle c.d. scritture patrimoniali. I criteri di inclusione delle attività e passività non sono fermi (alcuni beni demaniali, ad esempio, vi figurano in quanto in qualche modo suscettibili di una valutazione, altri no), né vi è un criterio unico di valutazione (costo, valore di mercato, valore di sostituzione,…), al punto che la determinazione del valore del patrimonio statale (e quindi delle sue variazioni) si fa oltremodo incerta.
Altri documenti consuntivi sono la Relazione generale sulla situazione economica del Paese, presentata entro il mese di aprile per l’anno precedente, e il Rapporto sulla spesa delle amministrazioni dello Stato, con cadenza triennale,che illustra la composizione e l’evoluzione della spesa, i risultati conseguiti con le misure adottate ai fini del suo controllo e quelli relativi al miglioramento del livello di efficienza delle stesse amministrazioni. Documenti minori, per il controllo finanziario dei conti pubblici sono le relazioni mensili e trimestrali del conto consolidato di cassa dell’amministrazione centrale dello Stato con indicazioni settoriali sugli enti degli altri comparti delle amministrazioni pubbliche.