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L’Organizzazione Nazionale del turismo

L’importanza economica del settore turistico

L’Italia ha ancora un ruolo rilevante nel turismo internazionale, ma perde quote di mercato rispetto ai concorrenti europei, evidenziando una notevole diminuzione di competitività. Nonostante questa difficoltà il turismo rappresenta per il nostro Paese un settore rilevante, che genera molte opportunità di lavoro rispetto ad altri settori industriali. Il turismo contribuisce al prodotto interno lordo dell’Italia per oltre il 10% della produzione nazionale. Tuttavia ci sono diversi criticità del sistema turistico italiano, descritti nel Piano strategico per lo sviluppo del turismo in Italia pubblicato nel governo nel 2013 con lo scopo di esaminare il fenomeno turistico in Italia e contribuire allo sviluppo dell’economia e creare nuovi posti di lavoro. Le criticità riguardano:
• L’eccessivo frazionamento del potere decisionale;
• La mancanza di una strategia digitale;
• Una promozione all’estero poco efficiente;
• Imprese di dimensioni troppo piccole;
• Infrastrutture insufficienti;
• Formazione del personale inadeguata;
• Prodotti turistici poco competitivi;
• Difficoltà ad attrarre investimenti internazionali.
Per far fronte a queste difficoltà il governo italiano deve cercare di attuare una politica turistica nazionale unitaria, indicando gli obbiettivi da raggiungere, le competenze a livello nazionale e regionale, incentivare una maggiore collaborazione tra operatori pubblici e provati.
La tutela del turismo nella costituzione
Il turismo è un’attività individuale che tuttavia ha una rilevanza collettiva, a cui lo Stato offre tutela e impulso, pur non assumendone direttamente l’esercizio. In origine il settore era disciplinato dal diritto privato, ma già dagli inizi del secolo scorso sono stati creati enti pubblici con lo scopo di promuovere le località turistiche. Nella Costituzione viene sancito l’interesse pubblico inserendo il turismo tra le materie la cui competenza legislativa era ripartita tra Stato e Regione. Secondo l’art. 117, a partire dal 2001 il turismo rientra tra le materie di esclusiva competenza delle Regioni. La Costituzione si occupa indirettamente di Turismo anche in altri articoli tra cui:
• art. 9 per la tutela della cultura, in quanto la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione;
• art. 16 per la libertà di circolazione, di soggiorno e di espatrio, in quanto ogni cittadino è libero di uscire e rientrare nel territorio nazionale e di circolare liberamente;
• art. 32 per la tutela della salute, in quanto la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto del cittadino, da intendersi anche nella sua dimensione psicologica, e quindi connessa allo svago;
• art. 36 per il diritto al riposo settimanale e alle ferie annuali retribuite;
• art. 41 per la libertà di iniziativa economica privata;
L’intervento legislativo dello Stato si muove in tre direzioni:
• Programmazione e coordinamento delle politiche del turismo;
• Sviluppo del turismo come attività economica e sociale;
• Vigilanza e controllo sul settore, sia per garantire la tutela dei turisti, sia per la salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale.

Le competenze in materia di turismo

Una delle maggiori criticità del settore turistico è la difficoltà di stabilire in modo chiaro a chi spetti il compito di prendere decisioni e attuare le politiche per lo sviluppo del turismo. L’organizzazione pubblica del turismo consiste nel definire:
• La politica del turismo, cioè stabilire quali sono le scelte strategiche da adottare nel settore e qual è l’ente pubblico che ha il potere di farlo;
• L’attribuzione della funzione legislativa, ovvero stabilire il soggetto che ha il potere di emanare norme giuridiche specifiche per raggiungere gli obbiettivi prefissati;
• Quali organi devono dare attuazione alle norme e quindi esercitare la funzione amministrativa;
Queste funzioni non possono essere affidate allo Stato, sia in considerazione delle peculiarità che ogni territorio presenta, sia in quanto la nostra costituzione prevede un modello decentrato di organizzazione dei poteri pubblici. La Costituzione nel Titolo V ripartisce la funzione legislativa tra lo Stato e le Regioni, che sono autorizzate a regolamentare tutte le materie che non sono di competenza esclusiva dello Stato.
Dal 2001 il turismo è materia esclusiva delle Regioni, anche se spesso soggetta a limiti da parte dello Stato. La responsabilità per lo sviluppo e la promozione del turismo è quindi delle Regioni, che hanno la facoltà di decidere le proprie strategie in campo turistico. In realtà, nel settore turistico, oltre alle Regioni operano diversi soggetti, pubblici e provati, che intervengono per garantire lo sviluppo e la promozione dei territori, perciò risulta abbastanza difficile definire una governance precisa.

Il ruolo del ministero del turismo

Il ministero del Turismo è stato istituito nel 1959 per dare riconoscimento al settore turistico a livello nazionale, anche se in realtà le competenze sulla materia dovevano essere esercitate in modo concorrente tra Stato e Regioni. Con l’istituzione delle Regioni è iniziato il processo di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, tra cui le funzioni esercitate dal ministero del Turismo. Per molti anni i rapporti tra Stato e Regioni sono stati conflittuali in quanto lo Strato ha continuato a realizzare interventi in materia di turismo prevaricando le competenze regionali, fino a quando nel 1992 dieci regioni hanno rappresentato richiesta di referendum per l’abolizione del ministero. L’esito favorevole del referendum da parte dei cittadini ha portato alla soppressione del ministero. Le competenze del settore sono state affidate ad un Dipartimento per il turismo nel 1994. Nel 2001 le competenze furono affidate al ministero delle Attività produttive, nel 2006 alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nel 2009 al ministero del Turismo senza portafoglio e nel 2013 al ministeri dei Beni e delle Attività culturali.

Il Ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo

Il ministero per i Beni culturali e ambientali è stato istituito nel 1974 con il compito di curare la gestione del patrimonio culturale e dell’ambiente. Al momento della sua istituzione esso ha raccolto le competenze del ministero della Pubblica Istruzione, il ministero degli interni, la Presidenza del Consiglio dei ministri le competenze in materia di sport e spettacolo e, da 2013, le competenze del Turismo, assumendo l’attuale denominazione di ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (MIBACT). L’organizzazione del ministero è stata rivista recentemente con la legge del 2014. Sulla base di quanto previsto dalla nuova legge il ministero si articola in dodici Direzioni generali, tra cui quella sul Turismo e diversi uffici periferici, coordinati da un Segretario generale. Il ruolo della Direzione generale turismo è disciplinato dall’art. 19 del decreto che le attribuisce le seguenti funzioni:
• La programmazione e la promozione delle politiche turistiche nazionali;
• La gestione dei rapporti con le Regioni;
• Le relazioni con l’UE e internazionali in materia di turismo;
• I rapporti con le imprese turistiche.
Presso la Direzione generale turismo operano:
• Il Centro per la promozione del Codice mondiale di etica del turismo, costituito da un’agenzia specializzata in turismo dell’ONU, che ha come obbiettivo far conoscere i valori ideali alla base del movimento turistico;
• Il Comitato permanente per la produzione del Turismo che ha il compito di definire la strategia di promozione turistica del Paese;
L’organizzazione del ministero prevede la presenza di alcuni uffici di diretta collaborazione del ministero:
• L’Ufficio di Gabinetto, che ha il compito di coordinare le attività realizzate dal ministero;
• La Segreteria del ministro, che svolge attività di supporto;
• L’Ufficio legislativo, che si occupa delle leggi nelle materie di competenza del ministero garantendo un rapporto continuo con il Parlamento, segue la normativa dell’UE nelle relative materie, svolge attività di consulenza sui trattati internazionali relativi ai beni e attività culturali e al turismo;
• L’Ufficio stampa, che tiene i rapporti con la stampa e cura la comunicazione pubblica per promuovere lo sviluppo della cultura e il turismo;
• Le Segreterie dei Sottosegretari di Stato, che garantiscono la necessaria collaborazione con gli Uffici del ministero.
Vi sono inoltre alcuni organi consultivi centrali:
• Il Consiglio superiore dei Beni culturali e paesaggistici è un organo consultivo a carattere tecnico-scientifico in materia di Beni culturali e paesaggistici. Esso esprime pareri sui piani di spesa, sugli accordi nazionali, sui piani strategici e sui programmi di valorizzazione dei Beni culturali;
• I Comitati tecnico-scientifici sono organi consultivi che avanzano proposte e esprimono pareri sulle questioni di carattere tecnico-scientifico relative alle materie di loro competenza;
• La Consulta per lo spettacolo è un organo consultivo in materia di spettacolo, composta da 5 sezioni;
• Il Comitato permanente per la promozione del turismo in Italia è un organo consultivo che ha come finalità valutare programmi e progetti per l promozione dell’immagine turistica italiana in sede nazionale e all’estero;
• Il Comitato consultivo permanente per il diritto di autore.
Gli organi periferici del ministero sono:
• I Segretari regionali del ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo;
• Le Soprintendenze Archeologia;
• Le Soprintendenze Belle arti e paesaggio;
• I Poli museali regionali;
• I Musei;
• Le Soprintendenze archivistiche;
• Gli Archivi di Stato;
• Le Biblioteche

Gli altri organi di rilevanza nazionale

Il Codice del turismo prevede anche la presenza di altri due organi di rilevanza nazionale:
• La Conferenza nazionale de turismo;
• L’Ente nazionale italiano del turismo (ENIT), diventa Agenzia nazionale del turismo.
La Conferenza nazionale del turismo viene indetta dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal ministero delegato almeno ogni due anni e a essa partecipano i rappresentanti delle Regioni e degli enti locali, altre autonomie territoriali che hanno a che fare con il turismo, con lo scopo di verificare l’attuazione delle linee guida, politiche turistiche, e di favorire il confronto tra le istituzioni e i rappresentanti del governo. La Conferenza nazionale ha la funzione di porre fine ai conflitti su piano legislativo tra amministrazione statale e autonomie regionali (anche finanziamenti).
L’ENIT, istituito nel 1919, è un ente autonomo dotato di personalità giuridica di diritto pubblico. Ha come finalità la promozione dell’immagine dell’Italia all’estero al fine di renderla maggiormente competitiva sui mercati internazionali. I compiti dell’agenzia sono:
• Curare la promozione all’estero dell’immagine turistica italiana a livello sia nazionale sia regionale;
• Realizzare strategie promozionali;
• Svolgere attività di consulenza e di assistenza per lo Stato, le Regioni e gli organi per la promozione di prodotti turistici;
• Organizzare servizi di consulenza, assistenza e collaborazione per promuovere accoglienza e informazioni ai turisti.

Per il suo funzionamento è prevista la presenza di tre organi: il Presidente, il Consiglio di amministrazione e il Collegio dei revisori dei conti. E’ previsto, inoltre, che il modello organizzativo sia integrato con l’istituzione di un Comitato tecnico-consultivo e di un Osservatorio nazionale del turismo.
Il Presidente dell’Agenzia, che la rappresenta verso l’esterno, è nominato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. Attualmente l’ENIT ha la sua sede centrale a Roma e diverse sedi estere, alcune in Europa e altre nel resto del mondo.

Tra gli enti pubblici di rilevanza nazionale del turismo ci sono l’ACI e il CAI.

L’ACI (Automobil Club Italiano) nasce a Torino nel 1898 come associazione privata, è diventato ente di diritto pubblico a partire dal 1926. Ha sede a Roma e il suo scopo è quello di rappresentare e tutelare gli interessi generali dell’automobilismo di cui promuove e favorisce lo sviluppo. L’ACI opera sotto la vigilanza del ministero per i Beni e le Attività culturali e del Turismo. Si occupa di:
• Problematiche relative alla circolazione stradale;
• Della gestione del Pubblico Registro Automobilistico;
• Della riscossione delle tasse automobilistiche;
• Della promozione del turismo automobilistico;
• Assistenza tecnica, legale, assicurativa ai soci.

Il CAI (Club Alpino Italiano) si occupa di tutte le attività relative alla montagna, come la gestione dei rifugi, il tracciamento dei sentieri, la formazione del personale, l’organizzazione di corsi di addestramento. Anche il CAI opera sotto vigilanza del ministero per i Beni e le Attività culturali e del Turismo.

Gli enti privati di rilevanza pubblica

Oltre agli enti pubblici vi sono alcune organizzazioni che si occupano di turismo che, pur avendo natura privata, di fatto ricoprono un ruolo fondamentale nello sviluppo di questo settore, tali da essere considerati soggetti di rilevanza pubblica. Questi enti portano il loro contributo per la promozione del turismo dando così attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale previsto dall’art. 118 della Costituzione. Tra questi:
• Il Touring Club Italiano (TCI): è un’associazione privata senza scopo di lucro, con sede a Milano, con il fine di promuovere il turismo, inteso come strumento di conoscenza e collaborazione fra i popoli, il turismo sociale, la tutela del paesaggio, pubblicare riviste, guide e carte geografiche.
• L’Associazione italiana alberghi per la gioventù, con sede a Roma, che ha come finalità la promozione del turismo giovanile, attraverso la realizzazione e la gestione degli ostelli per la gioventù, il miglioramento morale, culturale e fisico della gioventù, mediante la pratica del turismo. Gli ostelli per la gioventù fanno parte di una rete internazionale e sono riservati ai titolari di tessere sociali emesse da un’associazione nazionale che conferisce al titolare il diritto di accesso non solo agli ostelli della rete nazionale ma anche da associazioni straniere.
• La Federazione Italiana Campeggiatori, che ha come finalità quella di promuovere iniziative per lo sviluppo del campeggio nel corretto uso di territorio e ambiente.
• Le Associazioni turistiche Pro loco: sono organizzazioni provate senza fini di lucro, che hanno utilità locale. Esse sono costituite attraverso la stipulazione di un atto costitutivo tra i soggetti aderenti, avente la forma di un atto pubblico e che ne regola il funzionamento. Il loro compito è quello di favorire la conoscenza e la valorizzazione turistica del territorio in cui operano, fornendo informazioni e assistenza ai turisti, nonché attivando iniziative culturali, sportive, ecc…
• Il Centro turistico studentesco giovanile; è un’associazione senza fini di lucro, che ha come finalità quella di promuovere il turismo giovanile, studentesco e sociale per garantire rapporti pacifici tra i popoli e la solidarietà.

L’amministrazione degli enti territoriali

Gli organi dell’amministrazione centrale si occupano della promozione del turismo nel suo complesso, il coordinamento delle attività, la tutela del turismo e dei beni ambientali e culturali, la gestione amministrativa e l’attuazione concreta delle attività in materia di turismo affidata agli organi locali.
L’amministrazione periferica in materia di turismo può essere svolta si attraverso l’attività degli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni), si attraverso quella di soggetti pubblici diversi dagli enti territoriali. La legge costituzionale del 2001, ha anche disciplinato il principio di sussidiarietà, contenuto nell’art. 118 della Costituzione, ripartendo le funzioni e i compiti amministrativi tra Stato, Regioni ed enti locali.
Le funzioni amministrative sono attribuite in via prioritaria ai Comuni (che sono gli organi più vicini ai cittadini). E’ stata riconosciuta la sussidiarietà di tipo orizzontale secondo cui “Lo Stato e le Regioni riconoscono, il ruolo dei Comuni e delle Province nei corrispondenti ambiti territoriali e dei soggetti privati per la promozione e lo sviluppo dell’offerta turistica”. In ambito turistico, in realtà, l’attuazione di questo principio e l’assegnazione delle funzioni agli enti territoriali ha creato molte disomogeneità tra le varie Regioni, che hanno adottato modelli organizzativi per la promozione, l’accoglienza e l’informazione turistica diversificati tra loro.
Le principali attività che le Regioni svolgono in ambito turistico sono:
• La programmazione, lo sviluppo e la promozione del turismo locale attraverso piani triennali di sviluppo turistico;
• Il riconoscimento dei sistemi turistici locali, ovvero contesti territoriali in cui è possibile proporre un’offerta turistica omogenea in considerazione delle peculiarità geografiche, culturali, storiche che legano diversi luoghi, oppure ambiti territoriali che investono una o più Province o addirittura più Regioni (per esempio: Dolomiti, Magna Grecia, Salento, Strada franchigena, comuni delle langhe);
• La promozione dell’immagine unitaria delle Regioni in Italia e all’estero;
• Il rilancio delle autorizzazioni all’esercizio delle professioni turistiche;
• Il finanziamento alle imprese turistiche;
• Promuovere le eccellenze.
Ai Comuni spettano:
• La promozione di attività ricreative e sportive;
• La gestione di impianti e servizi complementari alle attività turistiche;
• Rilascio, controllo ed eventuale revoca dell’autorizzazione all’esercizio delle strutture ricettive.
Ai Comuni spettano anche altre eventuali funzioni delegate dalle Regioni.
I compiti della Provincia sono:
• Contribuire alla definizione delle politiche e dei piani regionali di sviluppo turistico;
• Definire propri piani di valorizzazione del territorio provinciale;
• Assumere iniziative a carattere interprovinciale per eventi che interessino più Province.

L’amministrazione degli enti non territoriali

Gli enti non territoriali che si occupano del settore turistico sono:
• La APT (Aziende di promozione turistica);
• Gli IAT (Uffici di informazione e accoglienza turistica);
• Le Agenzie regionali per la promozione turistica.
Le Aziende di promozione turistica (APT), nate nel 1983 e istituite dalle Regioni, hanno la finalità di promuovere le risorse turistiche locali, informare e accogliere i turisti, raccogliere ed elaborare dati statistici in ambiti “turisticamente rilevanti”.
La costituzione delle APT non è stata omogenea, infatti in alcune Regioni ne sono state costituite molte, in alcuni casi nessuna: per esempio, la Campania conserva diversi Enti provinciali per il turismo, non solo uno per ogni Provincia, ma in diverse località di interesse turistico e delle Aziende Autonome di Cura, Soggiorno e Turismo. Questa situazione deriva dalle continue tensioni esistenti tra Stato e Regioni in materia di turismo, lo Stato limitava l’autonomia delle Regioni che spesso hanno quindi opposto resistenza all’attuazione delle APT.
Gli Uffici di informazione e accoglienza turistica (IAT), hanno il compito di offrire un servizio di accoglienza, informazione e orientamento ai turisti stranieri in Italia.
Le Agenzie regionali per la promozione turistica sono state istituite di recente da alcune Regioni in sostituzione delle APT. Esse hanno il compito di attuare i programmi di promozione del settore.

Dalle conoscenze alla competenze

Il caso

Alla luce della Convenzione ONU, all’interno del Codice del turismo, è stato inserito un articolo che riconosce il diritto delle persone con disabilità di fare una vacanza (Turismo accessibile).
Principi del Codice del turismo
1. Le persone con disabilità hanno il diritto di ricevere lo stesso trattamento degli altri fruitori e senza aggravi di prezzo;
2. Promuovere il turismo sociale;
3. E’ considerato atto discriminatorio impedire alle persone con disabilità di fruire dell’offerta turistica.
Lombardia: l’organizzazione delle pro loco
La Regione Lombardia intende realizzare un turismo sostenibile sotto il profilo ambientale, economico e sociale. In particolare, promuove:
• Il turismo per le famiglie;
• Il turismo religioso, valorizzando gli itinerari religiosi del territorio;
• Il turismo ecosostenibile, per migliorare la qualità dell’ambiente;
• L’accessibilità alle strutture turistiche.
Le Pro loco operano nel territorio comunale in cui sono costituite. Esse devono essere organizzate in modo volontario e senza finalità di lucro.
Per ottenere l’iscrizione deve esercitare l’attività da almeno un anno, deve operare in Comuni dove non siano presenti altre Pro loco e deve essere costituita con atto pubblico o scrittura privata autenticata. Ai fini dell’iscrizione all’albo regionale, la Pro loco deve redigere e presentare un proprio statuto che prevede:
• Le norme sull’elezione;
• La possibilità di iscrizione per tutti i cittadini residenti nel Comune e per coloro che, non residenti, operino per il raggiungimento delle finalità di promozione turistica.
La Regione, alle imprese e ad altri soggetti che svolgono attività collegate al turismo, offre alcune agevolazioni
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