Evoluzione e struttura dell'amministrazione pubblica italiana

Funzione amministrativa e soggetti

La funzione amministrativa è svolta da un insieme di organi e di uffici che, nel complesso, sono denominati PA. Quando parliamo di soggetti di diritto nell’ambito del diritto civile, ci riferiamo sia alle persone fisiche sia alle persone giuridiche; nel diritto amministrativo dobbiamo distinguere, invece, i soggetti attivi dai soggetti passivi.

I soggetti attivi (prefetto) sono le persone fisiche e giuridiche alle quali è stato affidato l’esercizio della funzione amministrativa.

I soggetti passivi (cittadino) sono i destinatari dell’azione amministrativa.

Organizzazione dell'amministrazione statale

L’ordinamento giuridico italiano, basato sulla Costituzione repubblicana, effettua una distinzione nell’organizzazione dell’apparato amministrativo facendo riferimento alternativamente:

• allo Stato persona giuridica e ai suoi organi (amministrazione statale);

• ai soggetti in possesso di personalità giuridica pubblica diversi dallo Stato (amministrazione nazionale non statale).

La funzione amministrativa è svolta direttamente dallo Stato che utilizza una complessa organizzazione, articolata su un insieme di organi posti su due distinti livelli: quello centrale e quello decentrato.

L’amministrazione statale centrale è affidata a uffici aventi normalmente sede a Roma e dotati di competenza nazione. Gli organi dell’amministrazione statale centrale sono:

• il Presidente del Consiglio dei Ministri che ha il compito di orientare la politica generale del Governo e di promuovere e coordinare l’attività dei singoli Ministri al fine di garantire l’unità di indirizzo politico-amministrativo all’azione del Governo;

• il Consiglio dei Ministri che ha il compito di deliberare gli orientamenti amministrativi complessivi, a cui devono attenersi gli altri organi dell’amministrazione dello Stato;

• i Ministri, organi a capo dei ministeri, responsabili collegialmente dell’attività del Consiglio dei Ministri e singolarmente degli atti del ministero assegnato.

Ministero del Turismo e dello Spettacolo

Nel settore turistico la legge 617/1959, aveva istituito il Ministero del Turismo e dello Spettacolo come riconoscimento del fenomeno turistico e della necessità di avere una struttura specializzata nella politica amministrativa del settore. Un referendum popolare nel 1993 ha, però, abrogato il Ministero del Turismo e dello Spettacolo. Dopo un ampio dibattito, il decreto della Repubblica del 2009 ha fatto rinascere il Ministero senza portafoglio del Turismo.

Organi centrali ausiliari

La Costituzione disciplina anche altri organi centrali ausiliari che sono:

• il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro  organi di consulenza tecnico amministrativa ed economica del Governo e del Parlamento;

• il Consiglio di Stato  organo di giustizia amministrativa di secondo grado, che ha la funzione di redimere i conflitti in secondo grado e organo di consulenza giuridico-amministrativa, che può dare pareri obbligatori o facoltativi;

• la Corte dei conti  organo di controllo contabile e finanziario degli atti dello Stato, in particolare del Governo, che dà esecuzione agli stanziamenti assicurandosi che abbiano una giusta copertura finanziaria.

L’amministrazione non statale

Amministrazione non statale

L’amministrazione non statale è costituita da enti pubblici autonomi diversi dallo Stato, fra i quali vi sono:

• gli enti pubblici autonomi territoriali  quali Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni; tali enti sono caratterizzati da tre elementi costitutivi (popolazione, territorio, autonomia);

• gli enti pubblici autonomi non territoriali  come le Università e le Camere di Commercio.

Evoluzione del settore turistico

I primi interventi nel settore turistico di natura pubblica si ebbero nel periodo fascista (anni 20) ed ebbero lo scopo di promuovere nuove strutture alberghiere e di valorizzare alcune aree territoriali.

Con il regio decreto del 1919 venne istituito l’ENIT (ente nazionale per l’industria turistica).

Dopo fasi alterne, alla fine della seconda guerra mondiale, con l’entrata in vigore della Costituzione, si mantenne in ambito turistico un modello stato centrico.

Nel 1959 venne istituito il Ministero del Turismo e dello Spettacolo; il ruolo dello stato doveva limitarsi alla determinazione delle norme di principio generale ponendosi, però, al vertice dell’amministrazione diretta centrale.

Nel 1972 vennero, di fatto, istituite le regioni a statuto ordinario: si iniziò così a trasferire funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni; questa opera di trasferimento si realizzò in modo coesistente con l’introduzione della legge quadro 217/1983 che cercò di razionalizzare e ricomporre il rapporto “centro-periferia”.

Nel 1992 dieci regioni fecero richiesta di referendum abrogativo del Ministero del Turismo e dello Spettacolo in base all’articolo 75 della Costituzione. Il ministero venne soppresso.

Prima della riforma, a livello amministrativo, era in vigore il principio “l’amministrazione segue la legislazione”, cioè le regioni volevano svolgere funzioni amministrative solo ed esclusivamente sulle materie di cui avevano competenza legislativa (ART 117/118).

Principio di sussidiarietà e riforme

Con la modifica dell’articolo 118 ad opera della legge costituzionale 3/2001, il principio di sussidiarietà (già previsto dalla legge Bassanini 59/1997), è diventato il principio giuridico costituzionale e, attraverso esso, le competenze amministrative spettano agli enti territoriali più vicini al cittadino.

La legge ordinaria 135/2001 confermò il ruolo dello stato nei confronti della legislazione e dell’amministrazione regionale.

Dipartimento per gli affari regionali

Si ebbe un susseguirsi di continue modifiche fino ad arrivare alla determinazione, con il DPCM del 2012, del Dipartimento per gli affari regionali, il turismo e lo sport. Questo Dipartimento ha la funzione di valorizzare e sostenere lo sviluppo dell’offerta turistica, promuovere gli investimenti e gestire il Fondo nazionale di garanzia per il turismo. La creazione di questo Dipartimento sembrò essere un riappropriarsi di funzioni statali, cioè un ritorno al centralismo, così il Decreto del Presidente della Repubblica (8 maggio 2005) fece riconoscere il Ministero Senza Portafoglio del Turismo con lo scopo di favorire il rilancio del marchio Italia, coordinare la politica razionale e la promozione dell’Italia all’estero.

Con il DPCM 13/2011 si costituisce il Ministero dei beni e attività culturali con delega al turismo.

Conferenze per la cooperazione

Per cercare di coordinare le posizioni amministrative nell’ambito turistico per evitare sovrapposizioni vennero istituite le Conferenze. Queste Conferenze avevano lo scopo di creare una leale collaborazione fra lo Stato e le Regioni attraverso una reciproca cooperazione.

Le Conferenze istituite furono:

• la Conferenza Permanente Stato-Regioni, che potrebbe essere oggetto di modifica costituzionale con la legge Boschi;

• la Conferenza Stato-Città e autonomie locali;

• la Conferenza unificata delle due precedenti, che ha il compito di cooperare tra le attività dello Stato, delle Regioni e degli enti locali;

• la Conferenza nazionale del turismo, non soggetta a cambiamenti, che ha lo scopo di mettere a confronto tutti i diversi operatori nell’ambito turistico; istituita con la legge 135/2001, si deve riunire almeno una volta ogni 2 anni e vi partecipano ANCI (associazione nazionale dei comuni italiani), UPI (unione province italiane), UNCEM (unione nazionale comuni e comunità montane), tutte le associazione di categoria private nell’ambito turistico e alberghiero.

Ruolo del Prefetto

La PA è organizzata secondo il principio di decentramento burocratico, in base al quale una parte della funzione esecutiva è affidata a organi di governo periferici che agiscono in un ambito territoriale limitato.

Il Prefetto è il principale organo dell’amministrazione periferia con competenza generale nell’ambito della Provincia, che svolge un compito di coordinamento fra gli organi istituzionali statali e quelli delle autonomie locali assicurando unità d’indirizzo e attuando le direttive del governo. È nominato con d.p.r. su deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il Prefetto:

• rappresenta il Governo a livello provinciale;

• esercita tutte le funzioni dell’amministrazione periferica dello Stato;

• sovrintende alle residue funzioni amministrazione esercitate dallo Stato;

• vigila sulle autorità amministrative operanti nella Provincia e vi si sostituisce in caso di urgente necessità.

L’amministrazione statale periferica ha un rilievo molto limitato nel settore turistico: i Prefetti controllano l’operato dei Comuni riguardo ai rapporti con le strutture alberghiere e gli esercizi pubblici, ma possono bloccare le licenze solo se è necessario per prevenire reati o per mantenere l’ordine pubblico.

Funzioni del Sindaco

Il Sindaco è a capo dell’amministrazione comunale. Esso ha la rappresentanza politica giuridica dell’ente ed è il responsabile ultimo dell’azione amministrativa del Comune.

Il Sindaco, però, non è soltanto Capo del Comune ma è anche organo periferico dello Stato che opera nel Comune. Il Sindaco è ufficiale di Governo in quanto svolge le funzioni assegnateli dallo Stato sotto la direzione del Prefetto e del Ministero dell’Interno.

In quanto ufficiale di Governo, sovraintende:

• alla tenuta dei registri di stato civile e popolazione e agli adempimenti in materia elettorale, statistica e di leva militare;

• all’emanazione di atti in materia di ordine e sicurezza pubblica;

• alla vigilanza per quanto riguarda la sicurezza e l’ordine pubblico;

Ha anche il cosiddetto potere di ordinanza e, in ambito turistico, oltre a garantire interventi che eliminino i pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini ha anche il compito di vigilare sul rispetto, da parte delle strutture ricettive, delle norme sanitarie.