Ricerche sulla responsabilità disciplinare dei magistrati

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI CATANIA

Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza

Vincenza Maria Castro

Ricerche sulla responsabilità

disciplinare dei magistrati

TESI DI LAUREA

Relatore:

Chiar.mo Prof. Giuseppe Speciale

Anno Accademico 2021/2022

ai miei nonni, che mi hanno donato incondizionato amore

ai miei genitori, che ci hanno creduto prima ancora che ci credessi io

a mio fratello, per il suo silenzioso sostegno

ad Andrea, padre e marito amorevole e sempre di supporto

ai miei figli, fonte di vita 1

Ringraziamenti

Ai miei suoceri, ai miei cognati, ai miei amici e a tutti coloro che la

vita mi ha permesso di incrociare, traendone del buono.

A tutti voi, così diversi ma così importanti, esprimo la mia più

assoluta gratitudine.

Ringrazio il mio relatore, il Professore Giuseppe Speciale, per aver

creduto in me e nel mio lavoro, per i suoi sguardi rassicuranti ed i suoi

modi gentili, per la passione che trasmette.

Ringrazio la Professoressa Alessia Di Stefano, per la disponibilità, la

gentilezza e la minuziosità con cui svolge il suo lavoro.

2

Indice 4

Introduzione

CAPITOLO I

Origini della magistratura moderna

dell’Unità d’Italia 6

1. Premessa: la magistratura al tempo

L’evoluzione l’epoca 12

2. degli anni successivi e giolittiana

L’epoca 20

3. fascista 25

4. La Costituzione Repubblicana

Capitolo II

La responsabilità disciplinare dei magistrati 28

1. Cenni storici: la responsabilità disciplinare durante il

fascismo e le modifiche concettuali introdotte dalla

Costituzione repubblicana

L’illecito 31

2. disciplinare nel sistema precedente alla riforma del

2006 3 34

3. La tipizzazione degli illeciti e la legge Mastella 45

4. La legge n.18/2015 49

5. Casi specifici nel passato

Capitolo III

Tipologie di responsabilità disciplinari e procedimento 58

1. Il fondamento sostanziale della responsabilità disciplinare 67

2. Tipi di responsabilità: classificazione 68

3. La responsabilità dei magistrati ordinari 71

4. La responsabilità dei magistrati amministrativi e contabili 74

5. La responsabilità dei magistrati onorari 81

6. La responsabilità dei giudici tributari 85

7. Rapporti tra responsabilità disciplinare, esigenza processuale

di riservatezza e utilizzo dei social network: casi pratici 89

8. Il procedimento disciplinare 108

9. Misure cautelari e sanzioni 4 123

Conclusioni 127

Bibliografia 5

Introduzione

Questa ricerca analizza le diverse fasi evolutive della magistratura

italiana, con particolare riferimento al delicato settore della

responsabilità disciplinare, il quale, come si vedrà, presenta delle

caratteristiche peculiari, a metà strada tra la responsabilità civile e la

all’ordine

responsabilità penale degli appartenenti giudiziario.

In questa prospettiva, il primo capitolo della tesi prenderà le mosse

dall’analisi dell’assetto dell’Unità d’Italia,

della magistratura al tempo

menzionando le fonti di disciplina principali e analizzando le diverse

riforme che, a partire dallo Statuto Albertino, si sono susseguite sul

sull’evoluzione

tema. Dopo una rapida parentesi degli anni successivi

all’Unità sull’epoca

nazionale e giolittiana, verrà approfondita la

l’epoca

regolamentazione durante fascista, precisando le indubbie

ingerenze che il potere esecutivo, in questa fase storica, pose verso gli

organi giudiziari, snaturando quella impostazione di indipendenza che,

con fatica, era stata parzialmente raggiunta durante gli anni precedenti.

Nel secondo capitolo, dopo avere specificato le peculiarità della

responsabilità disciplinare dei magistrati durante il regime fascista,

verranno analizzate le profonde modifiche introdotte dalla Costituzione

del 1947. 6

Sulla base di queste premesse, quindi, si avrà modo di affrontare

l’evoluzione della responsabilità disciplinare, menzionando le

caratteristiche del sistema prima della riforma del 2006 e,

successivamente, le modifiche operative conseguenti alla tipizzazione

degli illeciti e alle specificazioni introdotte dalla Legge Mastella. Dopo

una breve disamina della legge n.18/2015, nella parte finale del

capitolo, verranno svolte alcune osservazioni su specifici casi del

passato, i quali hanno coinvolto sia gli organi interni alla magistratura,

ovvero il CSM, sia la Suprema Corte di Cassazione, la quale ha dato

pratica applicazione alle regole generali stabilite dai regolamenti e dagli

interventi legislativi.

Al fine di dimostrare il percorso evolutivo della responsabilità

disciplinare dei magistrati, nel terzo capitolo, si analizzeranno le

differenti tipologie di responsabilità disciplinare connesse alle

differenti tipologie di magistrature costituzionalmente previste, vale a

dire quella ordinaria, quella amministrativa, contabile, onoraria e

tributaria. 7

CAPITOLO I

Origini della magistratura moderna

dell’Unità d’Italia

1. Premessa: la magistratura prima

’unificazione

Al momento dell nazionale, l’assetto della magistratura del

Regno sabaudo era plasmato sul modello francese, così come derivato

1

dall’esperienza napoleonica e poi adattato durante la Restaurazione .

Come ha sottolineato la dottrina, in questo periodo era prevalente una

forte struttura gerarchica, con pieno controllo della vita professionale

del magistrato in mano al ministro della Giustizia e ai vertici delle Corti

2

di cassazione e di appello . Sennonché, grazie ad una serie di editti e

l’entrata

patenti emanati dal 1814 fino al 1848, con in vigore dello

Statuto Albertino, il sistema giudiziario si era posto in posizione

intermedia tra le forme francesi e quelle delle antiche costituzioni

piemontesi, in cui nessuna indipendenza era riconosciuta ai magistrati,

’alta 3

reclutati ancora tra la nobiltà e l borghesia .

1 Sul punto, in generale, si vedano le osservazioni di Meniconi, Storia della magistratura

italiana, Bologna, 2013, p. 12 ss.

2 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., pp. 13 - 18.

3 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., p. 19 ss.

8

Ebbene, questa organizzazione piuttosto rigida trovò poi disciplina

nell’ordinamento giudiziario compendiato dal Regio Decreto del 6

dicembre 1865, n. 2626, in forza del quale le funzioni giudiziarie furono

affidate a un corpo di magistrati di carriera nominati dall’esecutivo e

dotati di uno status che, almeno formalmente, ne garantiva

l’indipendenza, pur limitata a questi magistrati che esercitavano la

funzione giudicante e non a quelli del pubblico ministero, posti alle

4

dipendenze dirette del ministro della Giustizia .

Ciò premesso, analizzando più nel dettaglio il periodo storico

l’Unità d’Italia,

antecedente va precisato che dalla riforma napoleonica

del 20 aprile 1810 e dalle innovazioni della Restaurazione, le

Costituzioni italiane del 1848, di matrice liberale, ebbero modo di

riflettere le due contrapposte esigenze che erano venute in essere nel

corso della Restaurazione in Francia, ovvero la centralizzazione del

potere esecutivo da porre alla base di tutta la vita politica dello Stato e

la libertà del cittadino nominalmente garantita da un potere giudiziario

5

autonomo .

4 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., p. 20 ss.

5 Meniconi, La magistratura, in AA.VV., L’Unificazione nazionale, Roma, 2011, p. 313

ss. 9

In questa prospettiva, dunque, nello Statuto Albertino, le norme

l’amministrazione

riguardanti della giustizia, ovvero le disposizioni di

cui agli articoli 68-73, formulati sulla base della Charte francese del

1814, contenevano pochi e generici principi derogabili da parte del

6

legislatore a causa del carattere flessibile della costituzione . Più

precisamente, l’art. 68 stabiliva che la Giustizia è emanata dal Re ed è

amministrata in suo nome dai Giudici che Egli istituisce, strutturando

così una magistratura professionale composta da funzionari nominati

dall’esecutivo che rispondevano al re, non dotati di autonomia. Oltre a

“non

ciò, attenta dottrina ha sottolineato che casuale appariva poi che

nell’impianto

gli stessi articoli fossero posti statutario sotto il titolo

’ordine ’uso

Dell giudiziario, evitandosi dunque intenzionalmente l del

termine «potere», utilizzato invece per il «legislativo» e

’opinione

l’«esecutivo»”

7 . Il che avrebbe confermato, secondo un

diffusa, la visione del potere giudiziario come una branca di quello

’idea

esecutivo, conformemente all dominante durante la Restaurazione;

mentre, secondo una diversa e opposta concezione, rifacendosi l’intera

6 Meniconi, La magistratura, cit., pp. 313-314.

7 Meniconi, La magistratura, cit., p. 314 ss. Sul tema, inoltre, si vedano i rilievi di Lacchè,

Storia della scienza giuridica italiana e storia della magistratura: metodo, problemi e

intersezioni, in AA.VV., Storia della magistratura, Roma, 2022, p. 21 ss.

10

Costituzione sabauda al sistema francese, era evidente che fosse

’indipendenza 8

pienamente riconosciuta l’autonomia e l giudiziaria» .

Gli articoli dal 70 al 74 stabilivano, poi, che l’organizzazione giudiziaria

potesse essere modificata soltanto per legge, che le udienze dei tribunali

’interpretazione

fossero pubbliche mentre, per quanto riguardava l delle

leggi, vincolante per tutti, si stabiliva che essa spettasse esclusivamente

9

al potere legislativo . dell’inamovibilità

Nonostante fosse poi prevista la garanzia dei giudici,

dell’Unità d’Italia

ma non quella dei pubblici ministeri, prima la

sull’opportunità

dottrina giuridica ebbe modo di discutere apertamente

o meno di proteggere il potere giudiziario dalle interferenze

dell’Esecutivo, considerando la preoccupazione forte in quegli anni che

un corpo giudiziario composto da uomini dell’antico regime non

avrebbe provveduto ad applicare le linee riformatrici del nuovo Statuto,

10

tradendone di fatto la novità fondamentale . Sul punto, è interessante

menzionare un caso specifico riguardante la legge elettorale del 1848

che aveva riservato l’eleggibilità solo ai magistrati inamovibili,

ponendo il problema di stabilire quali fossero i beneficiari della

8 Meniconi, La magistratura, cit., p. 315 ss.

9 Meniconi, La magistratura, cit., p. 315 ss.

10 Meniconi, La magistratura, cit., p. 315 ss.

11 11

disposizione prevista dall’art. 69 dello Statuto . Ebbene, la corrente di

’applicazione

Sinistra guidata da Urbano Rattazzi propose di limitare l

’entrata

della misura di garanzia a partire dall in vigore dello Statuto,

non considerando quindi il periodo precedente di esercizio delle

funzioni giudiziarie. Secondo Rattazzi, in particolare, era necessario

“che tutto il personale della magistratura fosse sottoposto a scrutinio, in

quanto la sola presunzione di capacità ed onestà non era sufficiente per

all’inamovibilità

attribuire quel prezioso diritto al magistrato: non

costituzionale”

12

bastava anche quando la nomina partiva dal re .

Tuttavia, la Camera approvò la posizione della maggioranza

conservatrice e del ministro Federico Sclopis a difesa della magistratura

piemontese, anche se tre anni più tardi, nel 1851, prevalse la posizione

della Sinistra e si procedette alla messa riposo di 9 alti magistrati sui

circa 1.250, la metà dei quali appena qualche giorno dopo avrebbe

’inamovibilità

13

conseguito l .

Con la legge Siccardi del 19 maggio 1851, n. 1186, la maggioranza di

Governo riuscì a fare approvare dal Parlamento un testo per riconoscere

l’inamovibilità piena dei magistrati, sia in relazione al grado sia alla

11 Meniconi, Storia della magistratura italiana, cit., pp. 21-30.

12 In questi termini, Rattazzi, Intervento in seno alla Camera dei Deputati del 1849.

L’indipendenza

13 Meniconi, La magistratura, cit., p., 317 ss. Inoltre, Marovelli, e

l’autonomia della magistratura italiana dal 1848 al 1923, Milano, 1967, p. 39 ss.

12

sede, secondo il principio innovativo per cui il consenso del giudice al

tramutamento diveniva il requisito indispensabile per ogni atto

riguardante la sua carriera. Pur con tali adattamenti, secondo la dottrina

’inamovibilità

si trattava di un solo di diritto, mentre di fatto il giudice

era esposto a pene disciplinari, avvertimenti, censure e sospensioni da

dell’Esecutivo,

parte anche se era normativamente attribuito alla Corte

14

di Cassazione il giudizio sull’operato del giudice .

Nel 1851, con la legge n. 1207 venne riformato il sistema degli stipendi,

il quale fissò in 15.000 lire il compenso del primo presidente della

Cassazione e in 1.600 lire quello del giudice di mandamento,

prendendo, in capo al Governo, una suddivisione in categorie utili ai

fini della determinazione delle somme. Nel 1859, fu emanato, infine,

l’ordinamento giudiziario del Regno di Sardegna (Regio Decreto 13

novembre 1859, n. 3781), in conseguenza del quale venne introdotta

una forte limitazione all’inamovibilità, relegandola al grado, ma

escludendola per la sede, cosicché il magistrato avrebbe potuto essere

15

liberamente trasferito dal ministro .

14 Meniconi, La magistratura, cit., pp. 318-320.

15 Meniconi, La magistratura, cit., p. 320 ss.

13

L’evoluzione l’epoca

2. degli anni successivi e giolittiana

l’evoluzione

Procedendo ora ad analizzare che coinvolse la

all’Unità d’Italia,

magistratura negli anni successivi al 1859 fino va

osservato che il citato ordinamento giudiziario Rattazzi fu esteso senza

modifiche agli altri Stati preunitari, attraverso decreti dittatoriali in

Emilia e in Romagna e decreti luogotenenziali nelle province

16

napoletane e siciliane (1860-61) .

l’ordinamento

In Lombardia, invece, venne applicato solo nel 1862,

posto che precedentemente si era preferito aderire ad un regime misto

’ordinamento l’ordinamento

mutuato dall austriaco; in Toscana entrò in

vigore nel 1865, allorquando venne superato quello granducale, mentre

17

in Veneto e a Roma nel solo 1871 .

l’Unità d’Italia,

Subito dopo tra il 1861 e il 1862 furono adottati 65

provvedimenti riguardanti la magistratura, il suo ordinamento, i

concorsi per gli uditori e i tribunali e ciò, come precisato dalla dottrina,

“in un nuovo Stato che si presentava ancora in forma magmatica e

–

provvisoria, ma la cui unica preoccupazione era costituita secondo le

nell’età

16 Musci, Storia della magistratura e storie di magistrati giolittiana, in Analisi

storica, 1988, 11, pp. 217-230.

17 Meniconi, La magistratura, cit., p. 321 ss.

14 – dall’unità

parole di Cavour alla Camera il 27 aprile del 1860

politica”

18 .

Dal 1863 al 1865, inoltre, entrò in vigore il cosiddetto corpus delle leggi

unitarie, ovvero il codice civile, il codice di procedura civile e

l’ordinamento giudiziario, mentre per il codice penale si sarebbe dovuto

attendere il 1889, con la riforma Zanardelli. Data assolutamente

l’evoluzione

centrale per della magistratura è rappresentata dal 1865,

allorquando, con delega al governo, l’applicazione del decreto Rattazzi

del 1859 venne estesa al resto d’Italia, attraverso il Regio Decreto 6

dicembre 1865, n. 2626, il quale ne modificò alcuni punti fondamentali,

prevedendo che:

- i giudici di mandamento venissero trasformati in pretori;

- l’avvocatura dei poveri fosse sostituita con il gratuito patrocinio;

- lo strumento di accesso alla carriera giudiziaria, con esami e poi un

tirocinio, fosse rappresentato dal concorso pubblico;

- fossero fissati limiti d’età per il collocamento a riposo, in particolare

a settantacinque anni;

18 Meniconi, La magistratura, cit., p. 321 ss.

15

- la dispensa dal servizio, facoltativa tra il 1859 e il 1865, divenisse

19

obbligatoria .

Nel medesimo intervento normativo, inoltre, fu stabilita la separazione

tra le carriere di giudice di tribunale e di pretore e, come si è visto, per

la prima volta si fece riferimento al concorso pubblico per l’accesso alla

carriera giudiziaria. Nello specifico, il concorso, il quale costituì la

prima possibilità per il reclutamento dei magistrati, prevedeva, dopo un

anno di uditorato, la possibilità di superare un esame pratico per la

nomina a pretore, o dopo tre anni quella di sostenere l’esame di aggiunto

giudiziario e da lì iniziare la carriera di giudice di tribunale (dopo altri

20

due anni), fino a giungere ai vertici del sistema .

Tuttavia, se questi erano gli intenti della norma, nella pratica, come

“i

affermato dalla dottrina, contorni delle vicende della prima leva di

magistrati, entrati giovani, appena laureati (ancora peraltro in assenza

di un sistema universitario nazionale che conferisse titoli di studio

nell’amministrazione

uniformi), unitaria, appaiono quanto mai sfumati,

normativo”

21

poco riconducibili al netto quadro .

19 Meniconi, La magistratura, cit., pp. 322 - 323.

20 Meniconi, La magistratura, cit., p. 323 ss.

21 Meniconi, La magistratura, cit., p. 323 ss.

16

L’esecutivo e, in particolare, il Ministro della Giustizia avrebbe infatti

conservato una grande influenza sul secondo tipo di reclutamento, il più

’inserimento

frequente tra il 1859 e il 1890, rappresentato dall diretto nel

ruolo come pretore, uditore, o giudice soprannum