Scienze delle finanze

Scienza delle finanze: il settore pubblico in un'economia mista

I sistemi a economia mista

Il nostro sistema è un’economia mista. In esso, cioè, molte attività economiche sono svolte da imprese private, altre dal settore pubblico. Lo Stato, inoltre, influenza il comportamento del settore privato, attraverso una serie di regolamentazioni, tributi e sussidi. Come termine di confronto, nell’Unione Sovietica prima della fine del regime comunista la maggior parte delle attività economiche era intrapresa direttamente dallo Stato. Attualmente, soltanto in Corea del Nord e a Cuba lo Stato riveste un ruolo così preminente.

In molti paesi dell’Europa occidentale, i governi nazionali hanno svolto un ruolo molto ampio nell’attività economica. A partire dagli anni '80, tuttavia, si è affermata in Europa una tendenza verso la privatizzazione (la trasformazione di imprese pubbliche in società private), anche se il ruolo economico dello Stato rimane generalmente più ampio che negli Stati Uniti.

Le fondamenta del ruolo economico dello Stato negli Stati Uniti

Le fondamenta del ruolo economico dello Stato negli Stati Uniti risiedono nelle origini stesse della nazione. La sua Costituzione ha, infatti, assegnato al governo federale determinate responsabilità, come la gestione del servizio postale e il potere di stampare moneta. Essa ha inoltre fornito le basi per quelli che vengono solitamente indicati come “diritti di proprietà intellettuali”, attribuendo allo Stato il diritto di assegnare licenze e copyright, allo scopo di incentivare l’innovazione e la creatività.

La Costituzione ha attribuito al governo federale determinati poteri in materia di imposizione fiscale, con l’esclusione, tuttavia, delle imposte sulle esportazioni, sul reddito e sulla ricchezza. Ancora più importante ai fini della futura evoluzione del paese è la disposizione che affida al governo federale la regolazione del commercio interstatale. Naturalmente, nell’arco della storia americana, il ruolo economico dello Stato ha subito importanti cambiamenti. Un discorso analogo vale per gli altri sistemi ad economia mista.

La Costituzione italiana e il ruolo economico dello Stato

La Costituzione italiana, formulata in un’epoca storica diversa, si occupa del ruolo economico dello Stato molto più diffusamente di quanto non faccia quella statunitense. L’art. 42 fissa in modo esplicito il carattere misto del nostro sistema economico, quando afferma che “la proprietà è pubblica o privata” e che “i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati”. L’art. 41 definisce, in modo ampio, l’ambito dell’intervento pubblico nella regolamentazione dell’economia. L’art. 43 stabilisce la possibilità di un ruolo pubblico diretto nella produzione. L’art. 23 delimita il potere impositivo e l’art. 53 definisce le caratteristiche generali del sistema tributario. Una serie di articoli rappresenta poi la base per vari programmi di spesa, da quelli di tipo redistributivo (art. 3) a quelli in settori come l’istruzione (art. 33) e la sanità (art. 32).

Anche nella storia italiana, il ruolo economico dello Stato è ampiamente mutato nel tempo. Per fare un esempio, fino all’inizio degli anni '60 gran parte dell’energia elettrica era prodotta da imprese private; nel 1962 il settore fu nazionalizzato e venne istituita un’impresa pubblica, ENEL; negli anni '90 ENEL è stata trasformata in società per azioni e si è avviata la sua privatizzazione.

Punti di vista diversi sul ruolo dello Stato

Per meglio comprendere il punto di vista moderno sul ruolo dello Stato, può essere utile considerare l’evoluzione nel passato del pensiero economico su questo tema. Nel XVIII secolo l’opinione dominante era che lo Stato avrebbe dovuto assumere un ruolo attivo nella promozione del commercio e dell’industria. I sostenitori di questa posizione erano noti come mercantilisti. Fu in parte in reazione al mercantilismo che Adam Smith scrisse "La ricchezza delle nazioni" (1776), prendendo posizione a favore di un ruolo limitato per lo Stato. Smith cercò di mostrare come la concorrenza e la motivazione del profitto potessero condurre i singoli individui, nel perseguire il proprio interesse privato, a servire l’interesse pubblico.

La motivazione del profitto, secondo la teoria di Smith, indurrebbe gli imprenditori ad offrire i beni desiderati dai consumatori. La concorrenza tra gli imprenditori farebbe sì che solo chi produce beni per i quali esiste domanda e li offre al prezzo più basso possibile sia in grado di sopravvivere nel mercato. È come se l’economia fosse indotta da una mano invisibile a produrre nel miglior modo possibile ciò che i consumatori desiderano.

Le idee di Adam Smith ebbero grande influenza sia sui governi sia sugli economisti. Molti tra i più importanti economisti del XIX secolo diffusero la teoria nota come laissez-faire, secondo la quale lo Stato non dovrebbe interferire con il funzionamento del mercato, tentando di regolamentare o controllare l’impresa privata. La libera concorrenza servirebbe nel miglior modo possibile gli interessi della collettività.

Non tutti i pensatori sociali del XIX secolo furono persuasi dalle argomentazioni di Smith. Alcuni erano colpiti dalle profonde ineguaglianze distributive, dalle squallide condizioni in cui viveva gran parte della classe operaia e dalla disoccupazione che spesso i lavoratori dovevano affrontare. Per molti, i mali della società erano attribuibili alla proprietà privata del capitale; ciò che Adam Smith considerava una virtù, per essi costituiva un difetto.

Marx fu certamente il più autorevole tra coloro che propugnavano un ruolo maggiore per lo Stato nel controllo dei mezzi di produzione. Per Owen, la soluzione non era né lo Stato né l’impresa privata, bensì l’associazione di piccoli gruppi di persone che si unissero al fine di cooperare per il proprio interesse comune.

Da un lato la proprietà privata del capitale e la libertà totale di impresa, dall’altro il controllo statale dei mezzi di produzione: questi opposti principi, incorporati nella Guerra Fredda, dovevano diventare la forza propulsiva dell’economia e della politica internazionale nel XX secolo. Oggi si riscontra un largo consenso sul fatto che il mercato e l’impresa privata costituiscano il centro di un’economia di successo, in cui, comunque, lo Stato svolge un importante ruolo complementare al mercato.

Un impulso all'intervento pubblico: i fallimenti del mercato

La Grande Crisi degli anni '30 è l’evento che modificò profondamente l’atteggiamento verso lo Stato. Si diffuse la giustificata opinione che il mercato avesse funzionato male e crebbe la pressione sullo Stato affinché intervenisse per correggere questo malfunzionamento. Keynes sostenne energicamente che lo Stato non solo potesse fare qualcosa per contrastare la crisi, ma anche che dovesse farlo. L’apparente incapacità del sistema economico di assicurare posti di lavoro non era il solo problema che attirasse l’attenzione. La depressione portò alla ribalta problemi che, in forma meno severa, erano presenti da lungo tempo.

Nel corso dei decenni successivi e specie nel secondo dopoguerra, la politica economica dei paesi occidentali fu contrassegnata da alcune caratteristiche comuni, che traevano origine proprio dalla riflessione sull’esperienza della Grande Crisi. Lo Stato assunse un ruolo più attivo nel tentativo di stabilizzare l’economia, utilizzando come strumenti non solo le politiche di bilancio e monetaria, ma anche le regolamentazioni tese a garantire un funzionamento ordinato dei mercati finanziari e l’intervento diretto in settori, come il credito, ritenuti di importanza strategica.

Allo stesso tempo, furono approvati (o potenziati) programmi volti ad affrontare molti dei problemi sociali evidenziati così drammaticamente dalla crisi degli anni '30. Lo sviluppo dei sistemi di sicurezza sociale per la tutela degli anziani, dei disoccupati e dei poveri, il finanziamento pubblico della spesa sanitaria, i programmi di sostegno dei prezzi agricoli sono gli esempi più importanti.

La combinazione di queste politiche ha garantito nel dopoguerra tassi di crescita e livelli di benessere senza precedenti, fino all’inizio degli anni '70. Negli anni '70 e '80, la capacità dell’intervento pubblico di correggere le insufficienze del mercato è stata rimessa in discussione. La fiducia nell’efficacia degli strumenti tradizionali di politica fiscale e monetaria è stata scossa dall’esperienza delle fasi di stagflazione seguite alle crisi petrolifere del 1974 e del 1979. In quel periodo, la disoccupazione ha raggiunto livelli forse paragonabili a quelli degli anni '30.

Molti squilibri che le politiche pubbliche dovevano correggere sono ancora presenti. In Italia, il divario economico tra Nord e Sud non solo non è stato eliminato, ma negli ultimi anni sembra mostrare una tendenza ad allargarsi. All’inizio degli anni '80 è stato “riscoperto” il problema della povertà. E ciò a fronte di una spesa pubblica per la protezione sociale in rapida crescita e giunta a livelli da molti giudicati insostenibili dal punto di vista finanziario. Le buone intenzioni non bastano. Molti programmi, formulati per correggere quelle che sembravano le inadeguatezze dell’economia di mercato, hanno avuto, in realtà, effetti notevolmente diversi da quelli previsti (o sperati) da chi li aveva proposti.

I fallimenti pubblici

Sono quattro i principali motivi che spiegano i ricorrenti insuccessi del settore pubblico:

• La scarsa informazione di cui lo Stato dispone.
• Il limitato controllo che esso esercita sulle reazioni del settore privato ai suoi interventi: anche se fissa i prezzi di determinati servizi, non è in grado di controllare i tassi di utilizzazione di tali servizi.
• La sua limitata capacità di controllare l’apparato burocratico responsabile dell’attuazione dei programmi: le assemblee legislative nazionali, regionali e locali disegnano le norme, ma ne delegano l’attuazione ad un qualche ente pubblico. A quest’ultimo spetta, in genere, il compito di specificare con regolamentazioni più dettagliate gli aspetti tecnici del programma approvato dall’organo legislativo. Non è infrequente il sorgere di controversie sulla fedeltà delle regolamentazioni rispetto alle intenzioni del legislatore. In molti casi, tuttavia, le contraddizioni nascono dalle ambiguità spesso presenti nella formulazione delle leggi. In altri casi, i problemi nascono perché la burocrazia non ha incentivo a portare avanti la volontà del legislatore.
• Le limitazioni imposte dal processo politico: anche se lo Stato disponesse di perfetta informazione sulle conseguenze di tutti i possibili interventi, il processo politico attraverso cui le decisioni su tali interventi vengono prese darebbe comunque origine a difficoltà ulteriori.

I critici dell’intervento statale nell’economia, come Milton Friedman, ritengono che i quattro fattori appena illustrati siano sufficientemente importanti da consigliare l’abbandono dei tentativi di correggere inefficienze del mercato vere o presunte.

Verso l’equilibrio tra settore pubblico e settore privato

Spesso i mercati falliscono, ma altrettanto spesso i governi non riescono a sanare tali fallimenti. Il mercato è pienamente efficiente soltanto sotto una serie di ipotesi abbastanza restrittive. Tuttavia, l’identificazione dei limiti dell’intervento pubblico implica che lo Stato debba rivolgere le sue energie solo a quelle aree in cui le carenze del mercato sono più significative e dove c’è evidenza che un intervento pubblico possa fare la differenza. Attualmente, la posizione predominante è che un intervento pubblico possa attenuare (ma non risolvere) i problemi più gravi: lo Stato dovrebbe svolgere un ruolo attivo per mantenere la piena occupazione e alleviare gli aspetti peggiori della povertà, ma il ruolo centrale nell’economia dovrebbe restare prerogativa dell’impresa privata. L’opinione prevalente cerca di trovare strade affinché settore pubblico e mercato possano lavorare insieme, ciascuno rafforzando l’altro. Ma è ancora notevole la controversia su quanto limitato o esteso debba essere il ruolo dello Stato.

Il consenso emergente

L’attuale ripensamento del ruolo economico dello Stato si riflette in due fenomeni: la deregulation e la privatizzazione. La deregulation ha comportato la riduzione del ruolo dello Stato nella regolamentazione dell’economia. Tuttavia, la crisi economica dell’Asia orientale nel 1997 ha reso chiara l’importanza della regolamentazione dei mercati finanziari. Con la privatizzazione, si è cercato di cedere al settore privato attività precedentemente svolte dallo Stato. Il fenomeno delle privatizzazioni ha interessato maggiormente i paesi europei, dove telefonia, ferrovie, linee aeree e servizi di pubblica utilità sono stati privatizzati. Negli Stati Uniti, dove le aziende pubbliche erano poche, vi era molto meno spazio per privatizzare.

Chi o che cosa è il settore pubblico?

I confini tra il settore pubblico e il resto dell’economia sono spesso poco chiari. Vi sono due differenze importanti che distinguono le organizzazioni classificate come “pubbliche” da quelle private:

• La prima è che in un sistema democratico, i responsabili della gestione di enti pubblici sono eletti o sono nominati da qualcuno che è stato eletto. La “legittimazione” della persona che ricopre la carica deriva direttamente o indirettamente dal processo democratico.
• La seconda differenza consiste nel fatto che lo Stato è dotato di un potere di imperio che le organizzazioni private non hanno. Lo Stato ha il diritto di obbligare i cittadini a pagare le imposte. Lo Stato ha il diritto di prendere possesso della proprietà privata per destinarla ad usi pubblici.

Pensare come un economista pubblico

Gli economisti studiano la scarsità (come la società sceglie di impiegare le limitate risorse di cui dispone) e si interrogano in relazione a quattro domande fondamentali.

1. Cosa produrre?

Quale quota delle risorse complessive del paese dovrebbe essere destinata alla produzione di beni pubblici e quale alla produzione di beni privati? Questo problema di scelta viene spesso illustrato mediante la curva delle possibilità di produzione, che indica le diverse quantità di due beni che è possibile produrre in modo efficiente, data la tecnologia e le risorse disponibili.

Curva delle possibilità di produzione della collettività. La curva descrive la quantità massima di beni privati che la collettività può decidere di produrre, data la quantità di beni pubblici. Se la collettività vuole aumentare la produzione di beni pubblici, deve rinunciare ad una parte dei beni privati. È possibile destinare più risorse alla produzione di beni pubblici, ma solo riducendo contemporaneamente quelle utilizzabili per produrre beni privati.

Punti come NG e I, situati al di sotto della curva delle possibilità di produzione, sono inefficienti: la collettività potrebbe ottenere una maggiore quantità di entrambi i beni.

Punti come N e I, situati al di sopra della curva, sono potenziale non attuabile: non è possibile, date le risorse e la tecnologia disponibili, avere contemporaneamente quelle quantità di beni pubblici e di beni privati.

2. Come produrre?

Le politiche pubbliche influenzano anche il modo in cui le imprese private producono. Le norme per la tutela dell’ambiente limitano l’inquinamento provocato dalle attività industriali; i contributi sociali che le imprese pagano per i loro dipendenti rendono più costoso il lavoro e disincentivano l’impiego di tecniche di produzione ad alta intensità di lavoro.

3. Per chi produrre? Il problema della distribuzione

Le decisioni pubbliche in materia di prelievo o di spesa determinano l’ammontare di reddito di cui gli appartenenti alle diverse classi sociali possono disporre per il consumo o il risparmio. Inoltre, il settore pubblico deve decidere quali beni produrre, sapendo che non tutti i gruppi sociali traggono lo stesso beneficio dalla produzione di un particolare bene pubblico.

4. In che modo vengono prese le decisioni collettive?

Nel settore pubblico le decisioni vengono prese collettivamente. Le scelte collettive sono quelle che deve fare la società nel suo insieme. I singoli membri della collettività spesso sono in disaccordo su cosa fare. Uno degli obiettivi dell’economia del settore pubblico è lo studio della formazione delle scelte collettive (altrimenti dette scelte sociali) nei sistemi democratici. Politiche diverse possono essere vantaggiose per persone diverse. Occorrerebbe specificare con cura chi trarrà beneficio e chi sarà danneggiato da una data politica pubblica.

Analizzare il settore pubblico

Nell’affrontare ciascuna delle fondamentali questioni economiche, si possono distinguere quattro fasi generali dell’analisi:

• Descrivere cosa fa il settore pubblico, ovvero conoscere le attività in cui è impegnato il settore pubblico e il modo in cui sono organizzate.
• Comprendere e, per quanto possibile, prevedere le conseguenze delle attività pubbliche.
• Valutare politiche alternative. Per fare ciò, occorre non solo individuare le conseguenze di politiche alternative, ma anche sviluppare criteri di valutazione.
• Interpretare il processo politico. Decisioni collettive vengono prese attraverso processi politici. Gli economisti identificano i vari gruppi che si avvantaggiano, o vengono danneggiati da un programma politico e analizzano