Economia degli intermediari finanziari - Consob - Appunti

1. Premessa

La CONSOB (Commissione nazionale per le società e la borsa) è un organo

pubblico di vigilanza sul mercato dei capitali istituito con la legge n. 216 del 7 giugno 1974.

Nata come organo di controllo della borsa e delle società che in borsa collocano i propri

titoli, la Consob è divenuta progressivamente organo di controllo dell’intero mercato

mobiliare, dei soggetti che sullo stesso operano e di ogni operazione di sollecitazione del

pubblico risparmio attraverso l’emissione ed il collocamento di strumenti finanziari. Gli

obiettivi generali della sua attività sono la tutela degli investitori e l’efficienza, la trasparenza

e lo sviluppo del mercato e, a tal fine, sinteticamente si può dire che la Consob:

regolamenta la prestazione dei servizi di investimento da parte degli intermediari, gli

obblighi informativi delle società quotate nei mercati regolamentati e le operazioni di appello

al pubblico risparmio;

vigila sulle società di gestione dei mercati e sulla trasparenza e l'ordinato svolgimento delle

negoziazioni nonché sulla trasparenza e la correttezza dei comportamenti degli intermediari e

dei promotori finanziari;

sanziona i soggetti vigilati, direttamente o formulando una proposta al Ministero

dell’economia e delle finanze;

controlla le informazioni fornite al mercato dalle società quotate e da chi promuove offerte

al pubblico di strumenti finanziari nonché le informazioni contenute nei documenti contabili

delle società quotate;

accerta eventuali andamenti anomali delle contrattazioni su titoli quotati e compie ogni altro

atto di verifica di violazioni delle norme in materia di abuso di informazioni privilegiate

(insider trading) e di aggiotaggio su strumenti finanziari.

comunica con gli operatori ed il pubblico degli investitori per un più efficace svolgimento

dei suoi compiti e per lo sviluppo della cultura finanziaria dei risparmiatori.

La Consob ha dunque competenze estese su tutto il mercato finanziario, dalla

regolamentazione al controllo e alla vigilanza sui soggetti che in esso operano, sugli

strumenti finanziari che vengono negoziati e sulle operazioni che in esso si verificano. Tale

progressivo aumento di funzioni e competenze non ha visto, però, un corrispettivo aumento

dei poteri che la Consob può utilizzare nell’espletamento dei suoi compiti, venendosi così a

creare una situazione in cui tale Autorità di controllo non è stata in grado di svolgere

adeguatamente le proprie funzioni. In tal senso basta citare gli scandali finanziari Parmalat e

Cirio, e quindi constatare quante disastrose conseguenze si sarebbero potute evitare (e

quante invece non si sarebbero potute evitare) se la Consob avesse potuto fare di più di

avviare un circolo di segnalazioni e di trasmettere alla magistratura le conclusioni delle

proprie laboriose indagini che spesso scontavano l’impossibilità di avvalersi appunto di

concreti poteri ispettivi. Sicuramente in seguito agli scandali succitati è emersa una

responsabilità politica che ha voluto far finta di avere uno strumento che invece era

inadeguato.

L’evoluzione legislativa sia per far fronte a tali esigenze sia, contemporaneamente, per

adempiere agli obblighi di adeguamento alle direttive comunitarie, ha portato a un atteso

quanto importante cambiamento: la disciplina sul market abuse che il nostro ordinamento

ha recepito varando la cd. Comunitaria 2004 dopo un lungo e travagliato excursus

normativo.

La legge n. 62 del 18 aprile del 2005 “Disposizioni per l’adempimento di obblighi

derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004”,

pubblicata nella G.U. il 27/04/2005 ed entrata in vigore il 12 maggio 2005, prevede il

recepimento di numerose direttive comunitarie (v. art. 1, c. 4 l. 62/2005) su temi che

riguardano l’ambiente (danno ambientale, effetto serra, Valutazione ambientale strategica),

l’accesso ad alcune professioni (notaio e consulente di proprietà industriale), prodotti

alimentari, tassazione di energia e gas ed appunto le norme sul market abuse, che

individuando nell’abuso di informazioni privilegiate e nella manipolazione di mercato reati

punibili con sanzioni penali e amministrative, prevedono un ampliamento dei poteri della

Consob creandosi così le premesse per il rafforzamento dell’Autorità sia sul piano

normativo, attraverso il conferimento di poteri più efficaci e più incisivi, sia su quello, non

meno importante, dell’organico (la cui pianta passa da 450 a 600 unità). Prima di

addentrarsi nell’analisi di tali cambiamenti, per ragioni di completezza, sembra opportuno

dare alcuni cenni sulla Consob come istituzione e sulla sua organizzazione interna.

2. L’Istituzione

La Consob è un’«Autorità indipendente», dotata di una particolare autonomia nello

svolgimento delle sue funzioni. Istituita con la legge n. 216 del 7 giugno 1974, come

amministrazione dello Stato a cui venivano trasferite le funzioni in materia di borse valori

fino ad allora svolte dal Ministero del Tesoro e assegnati compiti di controllo sulle società

quotate, la Consob è diventata un’autorità indipendente circa dieci anni dopo, con la legge n.

281 del 4 giugno 1985, che le ha riconosciuto personalità giuridica di diritto pubblico ed

un’ampia autonomia organizzativa e funzionale. La Consob entro il 31 marzo di ciascun

anno, trasmette al Ministro dell’economia e delle finanze una relazione sull'attività svolta,

sulle questioni in corso e sugli indirizzi e le linee programmatiche. Tale relazione viene

presentata al mercato nel corso di un incontro annuale con gli operatori. Entro il 31 maggio

successivo il Ministro trasmette la relazione al Parlamento con le proprie eventuali

osservazioni.

L’autonomia organizzativa. La Consob disciplina con propri regolamenti la sua

organizzazione e il suo funzionamento, il trattamento giuridico ed economico del personale

e l’ordinamento delle carriere, nonché la gestione delle spese. Per questi regolamenti è

previsto il controllo di legittimità da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri. È

inoltre previsto il controllo della Corte dei Conti sul bilancio consuntivo.

L’autonomia funzionale. La Consob svolge i compiti che le sono affidati dalla

legge, sia emanando regolamenti, sia svolgendo attività amministrativa (autorizzazioni,

ispezioni, altri controlli), senza nessun controllo di merito o potere di direzione da parte del

Governo.

3. L’Organizzazione

La Consob consta di una sua organizzazione interna articolata nella Commissione,

nel Presidente e nei Commissari.

è

La Commissione l'organo di vertice della Consob, ha natura collegiale ed è

composto dal presidente e da quattro membri, nominati con decreto del Presidente della

Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri. I suoi componenti sono

scelti tra persone in possesso di specifiche competenze ed esperienze nonché di indiscussa

moralità e indipendenza. Essi durano in carica cinque anni e possono essere confermati una

sola volta. Le decisioni sono assunte a maggioranza dei componenti presenti. Per alcune

decisioni è richiesta dalla legge una maggioranza qualificata (non meno di quattro voti

favorevoli). Il Presidente rappresenta la Commissione, mantiene i rapporti con gli organi di

Governo, con il Parlamento e con le altre istituzioni nazionali ed internazionali; sovrintende

all'attività istruttoria; convoca le riunioni della Commissione, stabilendone l'ordine del

giorno e dirigendone i lavori; dà istruzioni sul funzionamento degli uffici e direttive per il

loro coordinamento. L’attuale Presidente è Lamberto Cardia.

I Commissari partecipano alla discussione e alle deliberazioni; presentano proposte

sull'attività della Commissione e sul funzionamento della struttura organizzativa, della quale

verificano collegialmente l'attività. La struttura si articola in Divisioni ed Uffici, il cui

coordinamento è affidato al Direttore Generale che assiste, inoltre, la Commissione

nell'esercizio delle sue funzioni ed assicura lo svolgimento delle attività strumentali

dell'Istituto. Il finanziamento avviene in parte mediante un fondo previsto nel bilancio

dello Stato e in parte attraverso contribuzioni versate direttamente dagli organismi e dagli

operatori del mercato. La CONSOB segnala al Ministro dell’economia e delle finanze, entro

il 31 luglio di ciascun anno, il proprio fabbisogno finanziario per l'anno successivo,

indicando la previsione delle entrate contributive per lo stesso anno. Su tale base, il

Ministro determina l'ammontare annuo del fondo a carico del bilancio dello Stato. La

Consob provvede autonomamente alla gestione delle spese per il proprio funzionamento,

sulla base del bilancio di previsione approvato annualmente dalla Commissione. Il bilancio

consuntivo, approvato entro il 30 aprile di ogni anno, è pubblicato dalla CONSOB nel

proprio Bollettino e diffuso attraverso gli altri mezzi di comunicazione.

La Consob ha sede a Roma – Via Martini, 3 – ed una secondaria sede operativa a

Milano – Via Broletto, 7 -.

4. L’intervento della legge comunitaria 2004

4.1 I poteri della Consob

Con l’entrata in vigore della legge n. 62 del 18 aprile 2005, per la Consob comincia

una nuova stagione. A 32 anni dalla sua nascita, l’Authority dei mercati mobiliari italiani

acquisirà dalla nuova disciplina sul market abuse quei poteri penetranti di gestire istruttorie

e comminare sanzioni che aveva richiesto da anni. L’introduzione delle nuove regole sugli

abusi di mercato è avvenuta in via principale mediante la sostituzione del Titolo I-bis al

Capo IV del d. lgs. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione

finanziaria.

Il Titolo I-bis è intitolato “Abuso di informazioni privilegiate e manipolazioni di

mercato”: sono questi gli abusi di mercato cui la legge fa riferimento. E trovando i nuovi

poteri ispettivi e sanzionatori della Consob fondamento proprio in questi reati, è opportuno

individuarne la fattispecie. L’art. 181 del d. lgs. 58/1998 definisce la nozione di

“informazione privilegiata”, intendendo con tale locuzione «un’informazione a carattere

preciso, che non è stata resa pubblica, concernente, direttamente o indirettamente, uno o più

emittenti strumenti finanziari o uno o più strumenti finanziari, che, se resa pubblica,

potrebbe influire in modo sensibile sui prezzi di tali strumenti finanziari». L’abuso di

informazioni privilegiate costituisce una specifica fattispecie penale sanzionata con la

reclusione da uno a sei anni e con la multa da 20mila a 3 milioni di euro. Tale reato si

configura in capo a chi essendo in possesso di informazioni privilegiate in ragione della sua

qualità di membro di organi di amministrazione, direzione o controllo dell’emettente, della

partecipazione al capitale dell’emittente, ovvero dell’esercizio di un’attività lavorativa, di una

professione o di una funzione, anche pubblica, o di un ufficio «a) acquista, vende o compie

altre operazioni, direttamente o indirettamente, per conto proprio o per conto di terzi, su

strumenti finanziari utilizzando le informazioni medesime; b) comunica tali informazioni ad

altri, al di fuori del normale esercizio del lavoro, della professione, della funzione o

dell’ufficio; c) raccomanda o induce altri, sulla base delle stesse, al compimento di taluna

delle operazioni indicate nella lettera a)».

L’altra ipotesi di reato cui fa riferimento la disciplina del market abuse è prevista

dalla legge avendo riguardo alla manipolazione di mercato, che si configura qualora un

soggetto diffonda (tramite mezzi di informazioni, compreso Internet o ogni altro mezzo)

notizie false o ponga in essere operazioni simulate o altri artifizi concretamente idonei a

provocare una sensibile alterazione del prezzo di strumenti finanziari; in tal caso la pena è la

reclusione da uno a sei anni congiunta alla multa da 20mila a 5 milioni di euro.

Vigilando sull’osservanza delle disposizioni del nuovo Titolo I-bis del d. lgs.

58/1998, la Consob «compie tutti gli atti necessari all’accertamento» dei reati previsti dallo

stesso titolo (abuso di informazioni privilegiate e manipolazione di mercato), utilizzando i

poteri attribuitigli dall’art. 187-octies del Tuf: potrà richiedere «nei confronti di chiunque

possa essere informato dei fatti» notizie, dati, documenti (fissando i relativi termini di

comunicazione), registrazioni telefoniche, procedere ad audizioni, ispezioni e addirittura al

sequestro del prodotto o del profitto dell’illecito o dei beni utilizzati per commetterlo,

potendosi avvalere della piena collaborazione della pubblica amministrazione e accedere al

sistema informativo dell’anagrafe tributaria e dell’anagrafe dei conti e dei depositi. Nei casi

più gravi (sequestro, perquisizioni o acquisizione di tabulati telefonici) è prevista comunque

la preventiva autorizzazione di un Procuratore della Repubblica. Qualora le indagini

includano soggetti non vigilati per legge, gli obblighi di autorizzazione preventiva della

magistratura saranno maggiori.

Elemento di grande novità è che nelle sue istruttorie la Consob potrà anche accedere

direttamente alla Centrale dei Rischi – la banca dati che censisce gli affidamenti bancari –

finora gestita unicamente dalla Banca d’Italia. Tuttavia, a causa delle perplessità espresse da

molti parlamentari sulla norma, il Governo ha accolto al Senato un ordine del giorno

affinché un atto di indirizzo disponga che gli accessi alla Centrale dovranno essere richiesti

caso per caso dal presidente della Consob al governatore della Banca d’Italia.

Il nuovo art. 187-octies oltre a prevedere, tra i poteri attribuiti alla Consob per

accertare i reati di abuso di informazioni privilegiate e manipolazione del mercato,

perquisizioni, ispezioni, acquisizione dei tabulati delle registrazioni telefoniche, sequestro