Legislazione del turismo (1° parte)

CONFIGURAZIONE DI UN DIRITTO AL TURISMO? IL TURISMO COME DIRITTO SOCIALE O COME LIBERTÀ INDIVIDUALE

La dottrina e gli studiosi hanno elaborato due teorie:

• turismo come diritto sociale: il turismo dovrebbe qualificarsi esso stesso come diritto sociale, implicando un

obbligo di prestazione e un servizio da parte dello Stato, che dovrebbe garantire turismo anche a chi non ha

disponibilità economica. Si tratta più di una pretesa verso lo Stato affinché eroghi e soddisfi attraverso i suoi servizi.

La problematica fondamentale è il bilancio statale --> è un problema delle risorse limitate dello Stato, quindi lo

Stato deve scegliere bene dove investire e deve stabilire una sorta di scala di priorità dei diritti del singolo;

• turismo come libertà dell’individuo: il turismo sarebbe una delle preferenze di vita del singolo e non

rappresenterebbe un’esigenza fondamentale per lo sviluppo dell’individuo. Lo Stato dovrebbe semplicemente

promuovere il turismo ma non dovrebbe erogare nessun servizio. In questo caso, il turismo rappresenterebbe una

libertà dell’individuo ma non un diritto che deve essere garantito e non potrebbe esservi alcuna pretesa nei

confronti delle pubbliche istituzioni --> in questo caso, però, è come se si sminuisse l’importanza del turismo.

Il turismo diventa strumento attraverso il quale contribuire a dare spessore e consistenza ai classici diritti sociali, quali il

diritto alla salute o il diritto all’istruzione. Il turismo contribuisce al benessere psico-fisico della persona, alla sua elevazione

culturale e anche alla sua integrazione sociale.

Nel Codice del Turismo troviamo anche il:

• turismo culturale (art. 24, art. 25, art. 26);

• turismo sociale (art. 27);

• turismo termale e del benessere (art. 28).

LE FONTI DEL DIRITTO IN MATERIA DI TURISMO

In materia di turismo, abbiamo diverse fonti del diritto come:

• Fonti statali:

o Fonti costituzionali:

Costituzione e Statuti delle Regioni speciali;

o Fonti primarie:

Legge n. 217 del 1983 (Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la

qualificazione dell’offerta turistica;

Legge n. 135 del 2001 (Riforma della legislazione nazionale del turismo – Legge quadro);

Decreto legislativo n. 23 del 2011, art. 4 (Imposta di soggiorno);

Decreto legislativo n. 79 del 2011 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e

mercato del turismo – c.d. “Codice del turismo”);

Legge n. 106 del 2014 (Conversione decreto legge n. 83 del 2014, tutela del patrimonio culturale,

sviluppo della cultura e rilancio del turismo);

Legge n. 182 del 2015 (Conversione decreto legge n. 146 del 2015, fruizione del patrimonio storico

e artistico della Nazione);

Decreto legislativo n. 62 del 2018 (Attuazione della direttiva (UE) 2015/2302 relativa ai pacchetti

turistici e ai servizi turistici collegati);

Legge n. 55 del 2021 (Conversione del d.l. n. 22/2021 in materia di riordino delle attribuzioni dei

Ministeri);

o Fonti secondarie:

Regolamento D.p.c.m. 13 settembre 2002 (Recepimento accordo Stato-Regioni 2002 per

armonizzazione, valorizzazione, sviluppo del sistema turistico);

Regolamento D.p.c.m. 8 settembre 2005 (Istituzione del Comitato nazionale per il turismo);

Regolamento D.p.c.m. 26 luglio 2006 (Istituzione del comitato delle politiche turistiche);

Regolamento D.p.c.m. 20 maggio 2021 n. 102 (Regolamento di organizzazione del Ministero del

turismo, degli uffici di diretta collaborazione e dell’Organizzazione indipendente di valutazione

della performance);

Regolamento D.m. Turismo 23 giugno 2021 (Istituzione del Comitato permanente di promozione

del turismo in Italia);

Regolamento D.m. 15 luglio 2021 (Individuazione e attribuzioni degli uffici di livello dirigenziale

non generale del Ministero del turismo);

Regolamento D.p.c.m. 20 gennaio 2022 (Approvazione del nuovo Statuto ENIT – Agenzia nazionale

del turismo);

• Fonti regionali: Campania: l.r. n. 18 del 2014 (Organizzazione del sistema turistico in Campania)

Lombardia: l.r. n. 27 del 2015 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio

lombardo)

Liguria: l.r. n. 16 del 2014 (Testo unico in materia di strutture ricettive e norme in materia di

imprese turistiche)

Toscana: l.r. n. 86 del 2016 (Testo unico del sistema turistico regionale)

Umbria: l.r. n. 13 del 2013 (Testo unico in materia di turismo e relative modifiche)

Veneto: l.r. n. 11 del 2013 (Sviluppo e sostenibilità del turismo veneto)

• Fonti degli enti locali: i regolamenti dei Comuni;

• Fonti internazionali:

Convenzione internazionale relativa ai contratti di viaggio del 1962, resa esecutiva in Italia con

legge n. 1084 del 1977

Statuto dell’Organizzazione mondiale del turismo (OMT), reso esecutivo in Italia con legge n. 1018

del 1977

Convenzione europea sulla responsabilità degli albergatori per le cose portate dai clienti in

albergo del 1962, resa esecutiva in Italia con legge n. 316 del 1978

Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (Risoluzione ONU del 2015)

• Fonti dell’Unione europea:

o Regolamenti (direttamente applicabili):

Regolamento n. 261 del 2004 che pone regole comuni su compensazione e assistenza ai

passeggeri in caso di negato imbarco, cancellazione dei voli o ritardo prolungato

Regolamento n. 450 del 2008 istitutivo del codice doganale comunitario

Regolamento n. 692 del 2011 relativo alle statistiche europee sul turismo.

o Direttive (da recepire da parte dello Stato con atti interni):

Direttiva in materia di servizi di albergo e simili e terreni per campeggio n. 368 del 1968

Direttiva sulle attività di accompagnatore turistico e di interprete turistico n. 368 del 1975 attuata

con d.lgs. n. 391/1991

Direttiva sui viaggi, le vacanze e i circuiti “tutto compreso” n. 314 del 1990, (attuata dal Codice del

turismo)

Direttiva sui contratti di multiproprietà n. 122 del 2008

Direttiva relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici collegati n. 2302 del 2015

o Misure di soft law: documenti e agende che non sono vere e proprie fonti del diritto in senso tecnico ma

vengono comunque adottate dagli Stati e indicano degli obiettivi da perseguire.

TURISMO: RIPARTO DELLE COMPETENZE TRA STATO E REGIONI

REGIONI A STATUTO SPECIALE

Il turismo è sempre stato materia di competenza primaria ed esclusiva delle Regioni speciali.

Per quanto riguarda le regioni a statuto ordinario, prima della riforma il turismo era materie concorrente (lo Stato doveva

porre la Legge quadro e i principi fondamentali, e le Regioni dovevano declinare in base alle specifiche esigenze politiche).

La 1° Legge quadro n°217 risale al 1983 ed è la Legge quadro per il turismo e gli interventi per il potenziamento e la

qualificazione dell’offerta turistica.

A questa prima legge quadro, subentra una 2° Legge quadro n° 135 del 2001 che abrogava quella precedente e fa

riferimento alla Riforma della legislazione nazionale del turismo.

La 2° Legge quadro viene approvata nel marzo del 2001 --> anno in cui accade la riforma e, con riferimento al turismo e

alle competenze Stato-Regioni, la fa diventare materia esclusiva e residuale delle Regioni, quindi le Regioni

autonomamente decidono come legiferare sul turismo, anche sui principi fondamentali. A ottobre 2001, di fatti, entra in

vigore la revisione costituzionale --> ciò è anomalo perché si va ad approvare una legge generale che pone i principi

fondamentali in una materia del turismo, dove da lì a poco i principi fondamentali statali non doveva più esserci.

Dopo la riforma del 2001, l’art. 117 non elenca più il turismo, ma ad oggi il turismo è diventato competenza esclusiva

residuale delle Regioni, quindi una competenza totale che include principi e dettagli.

Art. 117, co. 4, Cost. --> Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento a ogni materia non espressamente riservata alla

--> tutto ciò che non è presente negli elenchi è della Regione. La Regione non è più soggetta alla

legislazione dello Stato

legislazione statale di principio dello Stato.

LA VICENDA DEI PRINCIPI FONDAMENTALI IN MATERIA DI TURISMO

Prima della riforma del 2001 avevamo la cosiddetta 1° Legge quadro n°217 del 1983 che poneva i principi fondamentali

della materia. Successivamente per coinvolgere di più le Regioni viene approvato il decreto legislativo n°112 del 1998, il

quale prevedeva al suo interno che le linee guida relative ai principi e agli obiettivi per la valorizzazione del turismo

venissero fissati con un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) adottato d’intesa con la conferenza Stato-

Regionali --> il DPCM è un regolamento sub-secondario perché è un regolamento ministeriale.

La 2° Legge Quadro n°135 del 2001, approvata a marzo prima della riforma del 2001, ribadisce e prevede ancora che i

principi e gli obiettivi in materia di turismo venissero fissati in un DPCM d’intesa con la conferenza Stato-Regioni.

➔ In sostanza, prima della riforma, sia il decreto legislativo del 1998 sia la seconda legge quadro del 2001 affidano

ad un regolamento ministeriale il compito di fissare i principi fondamentali della materia concorrente del turismo.

La 2° Legge quadro disponeva l’abrogazione della 1° legge quadro a seguito dell’entrata in vigore del DPCM --> si tratta di

un regolamento ministeriale di delegificazione.

PROBLEMATICHE --> l’art. 117 prevedeva e prevede tuttora che i principi fondamentali fossero posti dalla legge statale.

Poneva quindi una riserva di legge, cioè la legge statale ha il compito di porre i principi fondamentali. Qui invece prevede

che siano i regolamenti di delegificazione, che non possono esserci se c’è una riserva di legge. Quindi, l’art. 117,

prevedendo la riserva di legge, esclude di per sé i regolamenti del Governo --> possiamo già dubitare della legittimità di

questa Legge quadro perché va contro la riserva di legge.

L’altro profilo problematico è l’imminente riforma del 2001. Dopo il 2001, né la Legge né una fonte secondaria ha la

competenza di porre principi fondamentali in materia di turismo ma è tutto in mano alla Regione.

Oggi l’approvazione di un regolamento statale in materia di turismo risulta non ammissibile per due motivi:

• perché il turismo è diventato competenza residuale, dove non sono previsti i principi fondamentali dello Stato;

• perché l’art. 117 (comma 6) non prevede che lo Stato approvi regolamenti nelle materie di competenza delle

Regioni, salvo il discorso della chiamata in sussidiarietà.

Quindi, a questo punto, la Legge statale del marzo 2001 prevedeva che il regolamento di delegificazione ponesse i principi

fondamentali ma la riforma costituzione dell’ottobre 2001 elimina i princi