Legislazione

Legislazione del turismo

Pre-appello

Manuale di diritto del turismo curato da Morandi Franceschelli (Giappichelli Torino 2013 = casa editrice)

Giovedì 14:30-16:30 via Santissima Trinità, 7 (ricevimento)

Diritto del turismo = branca del diritto pubblico

Diritto

• Oggettivo = complesso delle leggi e regole di comportamento che siamo tenuti a rispettare ma che sono tenuti a rispettare anche i pubblici poteri.
• Soggettivo = pretesa. Noi abbiamo delle pretese che sono diritti veri e propri (riconosciuti da leggi), pretese che possiamo rivolgere e che sono tutelate nei confronti degli altri cittadini e nei confronti dei pubblici poteri.

- Libertà negativa: pretesa che gli altri non turbino l’esercizio della nostra libertà.

Sono titolare di un diritto che ha all’oggetto una pretesa => tutti gli altri non devono interferire nella mia sfera di libertà.

Es: proprietà.

- Libertà positiva/sociale: quando noi pretendiamo che la pubblica amministrazione ci fornisca una prestazione.

Il diritto alla sanità, istruzione… diritti sono riconosciuti dalla legge fondamentale dell’ordinamento = Costituzione.

Legge diverso da Norma (> norma prevede una sanzione per chi la viola).

Fonti del diritto

Costituzione e leggi costituzionali

1) e Leggi costituzionali = legge suprema che riconosce i diritti a una parte dedicata alla tutela dei diritti (civili, sociali…). Riconosce, garantisce e li dovrebbe/deve far rispettare. È la legge fondamentale/fonte rigida => se viene violata come si difende?

Può essere cambiata: le leggi ordinarie vengono approvate dal Parlamento a maggioranza semplice (metà + 1 dei presenti votanti) MA per cambiare la Costituzione servirebbero i 2/3 dei membri delle camere => maggioranza forte. Tutti i componenti, anche l’opposizione e i non presenti => 2/3 degli aventi diritto di voto.

Viene rispettata tramite una Corte costituzionale = tribunale con 15 giudici che hanno il compito di annullare le leggi/norme che vanno VS la Costituzione o che la Costituzione affida a un altro ente => rispetta la distribuzione delle competenze (divisione tra le materie in cui possono intervenire le regioni e quelle in cui interviene solo lo Stato).

Nel 1948 viene approvata e vi era menzionato il turismo come materia di competenza concorrente => concorrono sia lo Stato che le regioni sulla materia turistica. La legge dello Stato fissa i principi fondamentali della materia. Regione regola il dettaglio della materia nel rispetto dei principi fissati dallo Stato. Se la regione fa una legge regionale che viola il principio fondamentale è considerata anticostituzionale. Le regioni non possono istituire figure professionali (es: Emilia Romagna > animatore turistico).

Diritti e principi/valori intoccabili => anche se si seguisse il procedimento previsto per cambiarla, se si interviene su questi è illegittimo. Sono i principi sotto menzionati (dei primi 12 articoli della Costituzione).

Le tre parti della Costituzione italiana

Quella italiana ha 3 parti:

1) Dedica a:

• Principi fondamentali della Repubblica: tra i principi fondamentali “Rep. Italiana fondata sul lavoro = valore che fonda il nostro ordinamento” (non viene applicata > disoccupazione).

ART. 3 – Principio di eguaglianza.

“Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali; È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana”.

Altro principio: “Eguaglianza” che è visto in 2 sensi:

• Formale: davanti alla legge: la legge non può discriminare in base al sesso, razza, lingua, religione.
• Sostanziale: trasformare la società esistente per renderla più equa. È il principio che fonda i diritti sociali => i diritti a ricevere una prestazione per venire incontro a uno stato di bisogno.

ART. 5 – “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce promuove le autonomie locali”.

ART. 6 – “La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche”.

Ciò che emancipa gli esseri umani dal bisogno, vuole dei soggetti attivi nella comunità.

ART. 9 – “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica, e tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

• Repubblica tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione > Il valore del paesaggio prevale sulla libertà di impresa.
• La Corte costituzionale ha detto che questo articolo va letto in riferimento all’art. 32 sulla salute: la tutela del paesaggio è una sintesi di una serie di valori che riguardano interessi fondamentali della persona umana, come naturalistici/sanitari/culturali/ricreativi/educativi e di partecipazione, e ciò è un bene prevalente rispetto all’attività dell’impresa. Il paesaggio favorisce ma limita il turismo (perché limita l’impresa), è un territorio che esprime un’identità che deve essere il frutto di un’armonia tra fattori naturali e intervento umano.

ART. 11 – Apertura della Costituzione alla dimensione internazionale.

“L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa [...], consente un ordinamento che assicuri la pace e promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo” (articolo essenziale per l'adesione a ONU e UE).

Costituzione prevede che l’Italia consente a limitare la propria sovranità per dare vita a un diritto/ordinamento che sta sopra gli Stati nazionali e che assicuri la pace fra le nazioni => Ordinamento europeo = creato dagli Stati e consiste che gli Stati trasferiscono e cedono sovranità agli ordinamenti => le leggi europee prevalgono sul nostro diritto dello Stato. Se una legge dello Stato italiano viola una norma europea, prevale quella europea.

Principio di autonomia territoriale.

Principio di tutela delle autonomie linguistiche.

2) Parte I – Diritti e Doveri dei cittadini:

Dall'art. 13 in poi abbiamo i Diritti, i Doveri, i Rapporti Civili (la famiglia), i Rapporti Economici (libertà d'impresa, la proprietà, norme sull'economia, ecc.) e i Rapporti Politici (diritto di voto e partiti).

3) Parte II – Ordinamento della Repubblica:

Dall'art. 55 fino all’art. 139 (l'ultimo) abbiamo l'ordinamento della Repubblica, quindi i poteri dello Stato (Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica, Magistratura e Corte costituzionale) e i rapporti con le regioni, gli enti territoriali + come modificare la Costituzione.

Statuti delle regioni a autonomia speciale

1b) Stesso grado della fonte Costituzione sono gli Statuti delle Regioni dotate di autonomia speciale:

Le 5 regioni speciali (Trentino, Friuli, Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta) hanno fonti di autonomia molto più elevate rispetto alle regioni ordinarie e la loro autonomia è indicata dai loro statuti che sono le loro “costituzioni”. Hanno sempre avuto piena competenza in materia turistica. Statuti speciali vengono approvati nello stesso modo delle leggi costituzionali => sono fonti costituzionali anche gli statuti speciali.

Fonti del diritto europeo

Fonti del diritto europeo = leggi che sono prodotte dalle istituzioni.

2) Europee (art. 11).

I 28 Stati che hanno dato vita all’UE firmano un trattato con il quale cedono i poteri all’ordinamento europeo. Perché abbia effetto nel territorio dello Stato, il trattato deve essere approvato dal Parlamento. Trattato comprende le fonti del diritto europeo, ossia le leggi prodotte dalle istituzioni europee che poi hanno effetto per lo Stato e sono:

• Regolamenti europei: leggi con 3 caratteristiche importanti:
  • Hanno portata generale => colpiscono tutti gli Stati dell’U.E.
  • Sono obbligatori e vanno rispettati in tutti i loro elementi.
  • Direttamente applicabili > senza che es. l’Italia faccia una legge di esecuzione.
• Direttive europee:
  • Legge europea che obbliga gli Stati rispetto all’obiettivo da raggiungere.
  • Eseguite dagli Stati che approvano una legge di esecuzione della direttiva e decide la forma e i mezzi per raggiungere l’obiettivo fissato dalla direttiva.
  • Termine di recepimento.
  • Concede una libertà su come perseguire l’obiettivo.
  • Es: contratti di viaggio con pacchetto all-inclusive.

Direttiva Bolkenstein.

Sono fonti del diritto che prevalgono sulle leggi nazionali => non tengo conto della legge italiana e applico il regolamento europeo (per l’art. 11 della Costituzione).

NB. Se una qualsiasi legge italiana si scontra con una norma europea, prevale il diritto europeo anche sulla Costituzione (fatti salvi i princìpi intoccabili). L’art. 11 prevede che l’Italia limiti la propria sovranità a favore di organizzazioni internazionali.

Leggi statali e regionali

3) Costrette a rispettare la Costituzione e il diritto europeo.

2 fonti molto importanti del diritto statale in ambito turistico sono:

Decreti legislativi

Decreti legislativi = DLGS = fonte del diritto statale che viene adottato dal governo nel rispetto di una legge fatta dal Parlamento chiamata legge di delega o delegazione che si limita a autorizzare il governo ad adottare un decreto => regolare una determinata materia nel rispetto di principi e dei criteri direttivi posti dal Parlamento.

È lo strumento con cui in Italia si legifera maggiormente > usato per regolare materie tecniche.

Il Codice del turismo è stato adottato con un DLGS nel 2011 e regolava aspetti come la classificazione delle strutture ricettive, disciplina strutture extra alberghiere => ambito turistico.

Corte costituzionale nel 2012: il Codice del turismo deve limitarsi a quelle materie di competenza dello Stato come il diritto privato/civile => questa legge costituzionale ha eliminato il 90% di questo codice perché violava il patto di competenza.

Nel 2001 non si parla più di turismo perché teoricamente il turismo è materia di competenza esclusiva regionale dal 2001 perché tra le materie di competenza esclusiva di competenza dello Stato non appare il turismo => tutte le materie che non sono date alla competenza esclusiva dello Stato, sono affidate alle leggi regionali.

Decreti legge

Decreti legge = fonte del diritto che ha un meccanismo inverso rispetto ai decreti delegati.

Quando in casi straordinari di necessità e urgenza il governo adotta un provvedimento provvisorio che è una legge vera e propria. Il decreto entra subito in vigore e pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale. Devono essere approvati dal Parlamento entro 60 gg. Se il Parlamento non lo approva entro 60 gg il decreto decade.

Leggi di delegazione.

Leggi di conversione dei decreti legge.

Regolamenti del governo

4) Regolamenti del governo.

Fonti secondarie che stanno sotto la legge => atti normativi adottati dal governo.

Diversi tipi.

Regioni e rapporto Stato-Regione

Autonomie territoriali

Costituzione prevede un sistema di enti territoriali che sono:

• Regioni.
• Città metropolitane = enti territoriali che riguardano alcune città e la circoscrizione territoriale provinciale delle città più grosse.
• Province.
• Comuni.

Regioni a statuto ordinario e speciale.

Potere di fare leggi spetta a livello territoriale alle regioni (no alle province eccetto Trento e Bolzano che hanno potere legislativo nelle materie di competenza assegnate dallo statuto).

Funzione amministrativa = funzioni attraverso le quali le pubbliche amministrazioni applicano le leggi nei rapporti con i cittadini:

• Erogare un servizio ai cittadini che ne fanno richiesta.
• Curare l’interesse pubblico nel concreto.
• Spettano ai Comuni => erogazione dei servizi salvo che siano conferite a Province, Città metro, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

Sussidiarietà = le funzioni amministrative spettano all’ente più vicino ai cittadini che è il comune, a meno che per ragioni di malorganizzazione del comune o perché non garantisce il livello richiesto => intervengono gli enti superiori perché più efficaci, efficienti, + budget.

Principio di sussidiarietà verticale perché riguarda i poteri pubblici => ente più vicino ai cittadini che godono del servizio, svolgono la funzione. Gerarchia tra enti pubblici.

Principio di sussidiarietà orizzontale: art. 118 comma 4 > i privati possono svolgere funzioni di interesse generale/pubblico. Es: Italo, scuole private, sanità nelle cliniche. Enti privati nel turismo svolgono la funzione di promozione dell’offerta turistica come il CAI.

Competenze fra Stato-Regione

Art. 117 Costituzione fa una ripartizione delle materie: competenza legge dello Stato Centrale e quelle che sono le materie dove interviene la legge regionale.

Stato fa leggi:

• Politica estera.
• Ordinamento civile.
• Diritto privato: disciplina del contratto d’albergo, del contratto di viaggio.
• Il diritto penale: norme contro il turismo sessuale in danno dei minori.
• Le norme giurisdizionali: art. 117 comma 2 lett. l Cost. che riservano alla legge statale l’ordinamento civile e penale, la giurisdizione e le norme sui processi. Tribunali ai quali mi rivolgo di fronte ai miei diritti violati per risarcimento danno (anche se danno durante il viaggio).

Dispone delle materie trasversali: ha una materia di competenza esclusiva (es: concorrenza, tutela ambiente) => usando questa materia lo Stato può interferire con quelle assegnate alle regioni => si limita gli ambiti assegnati alle regioni.

Competenza concorrente: legge dello Stato fissa i principi e la Regione i dettagli.

Regioni fanno leggi:

• Tutto ciò che non è attribuito allo Stato e alla competenza concorrente.
• Diritto amministrativo: funzioni delle pubbliche amministrazioni locali in materia di promozione turistica, controllo sulla qualità delle imprese turistiche e sulla capacità professionale degli operatori turistici.
• Turismo: dal 2001 diventa materia di competenza esclusiva. Prima l’art. 117 della Costituzione del 1948 “turismo e industria alberghiera” definiva il turismo come materia di competenza concorrente > legge statale pone i principi fondamentali della materia.
• Legge regionale disciplina il dettaglio della materia.

Vi erano 2 leggi statali di principio:

• Legge del 1983 = legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica: prima legge dello Stato in materia turistica.
  • Procedimenti per aprire le agenzie di viaggio.
  • Norme igieniche delle strutture ricettive.
• Marzo 2001 nuova legge statale sul turismo, la legge 135: riforma della legislazione nazionale del turismo.

Riforma costituzionale del titolo V del 2001 > scompare l’espressione turismo e industria alberghiera => turismo non è materia di competenza legislativa esclusiva statale né concorrente. È materia residuale = materia di competenza legislativa regionale piena o esclusiva.

Parti del turismo che spettano alla regione:

• Funzioni di promozione e accoglienza turistica.
• Attività di ricezione turistica (alberghiera, extralberghiera).
• Professioni turistiche nel rispetto dei principi fissati dallo Stato.
• Imprese di produzione, organizzazione e intermediazione di viaggi (tour operator).
• Associazioni senza scopo di lucro a fini turistici (ostelli).

Dopo la riforma costituzionale del 2001 la Corte costituzionale ha affermato che le Regioni possono fare leggi in materia di turismo, leggi che possono sostituire le leggi statali di principio (sentenza n. 197 del 2003).

La Corte costituzionale parla di potestà legislativa regionale piena ed esclusiva delle Regioni ordinarie.

La stessa cosa avviene per le Regioni a Statuto speciale in cui il turismo è materia di competenza legislativa piena ed esclusiva.

Tuttavia bisogna ricordare che sia la potestà legislativa regionale piena ed esclusiva delle Regioni ordinarie sia la potestà legislativa regionale primaria delle Regioni speciali incontrano dei limiti che hanno fondamento nella Costituzione.

Limiti = leggi statali di principio (legge cornice n. 217 del 1983 = funzione di indirizzo e di coordinamento perché gli interessi che vengono in gioco sono ultraregionali).

Corte costituzionale (sentenza n. 195 del 1986) = la legge statale n. 217 del 1983 può andare a limitare persino la competenza legislativa piena delle Regioni speciali = funzione statale di indirizzo e coordinamento.

Bisogna vedere se ogni settore del turismo, un tempo di competenza concorrente Stato-Regioni, sia andato a finire nella competenza piena o esclusiva regionale (non sottoposta a legge statale di principio) oppure vi siano settori che si siano staccati dalla materia turismo per entrare a fare parte di altre materie o esclusive dello Stato o concorrenti Stato-Regione.

Conflitti in alcune materie turistiche: professioni, porti turistici, sport.

Disciplina delle professioni

Professioni per la nostra Costituzione è una materia di competenza concorrente => lo Stato fissa i principi fondamentali e la regione regola il dettaglio.

ART. 117.

L’attribuzione della materia delle professioni turistiche alla competenza dello Stato prescinde dal settore nel quale l’attività professionale si esplica e corrisponde all’esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia coerente con i principi dell’ordinamento europeo (sentenze della Corte costituzionale: n. 222 del 2008 e n. 271 del 2009 che hanno dichiarato l’incostituzionalità di una legge regionale dell’Emilia Romagna che aveva istituito una nuova pro