Pubblica Amministrazione e autonomie locali

Definizione e struttura della P.A.

La Pubblica Amministrazione (P.A.) è l’insieme degli organi e degli uffici che svolgono l’attività amministrativa, cioè che realizzano in concreto i fini che il nostro Stato si propone di raggiungere.

• La P.A. ha al proprio vertice il Governo e i ministri, e si snoda attraverso una serie di organi centrali (quali i ministeri), che esercitano la loro funzione in tutto il territorio dello Stato e periferici (tale è il Sindaco, quando celebra matrimoni o si occupa della tenuta dei registri all’anagrafe).

• Quando i compiti amministrativi sono affidati ad organi dello Stato si parla di amministrazione diretta, l’amministrazione indiretta è invece affidata ad altri enti pubblici, quali le Province o le Regioni.

Evoluzione delle funzioni della P.A.

Le funzioni della P.A. si sono evolute rispetto al passato e sono in ulteriore espansione:

• Fino alla metà del secolo scorso l’attività amministrativa centrale si basava su pochi ministeri (Interni, giustizia, affari esteri, finanze).

• Alla fine del Novecento il numero dei ministeri era sensibilmente aumentato, con l’introduzione di apparati amministrativi relativi all’istruzione, alla sanità, alla cultura, ai trasporti).

• Oggi le funzioni amministrative si sono ampliate verso nuovi settori, molti dei quali di grande rilievo sociale, come la tutela dell’ambiente, le politiche giovanili, il welfare...

• Tale aumento ha comportato, come conseguenza, una notevole espansione dell’amministrazione in senso soggettivo (cioè di enti ed uffici), con un aumento della spesa pubblica.

Principi costituzionali della P.A.

• Principio del decentramento (art.5 Cost: “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo....”). In base a questo principio, l’attività amministrativa è gestita sia da organi centrali che da organi periferici, meglio in grado di comprendere e soddisfare le esigenze e i bisogni della popolazione locale. Pertanto, la scelta dei Costituenti ha determinato la nascita delle Regioni e, ad esse, è stata riconosciuta una sempre più ampia autonomia. Così come i singoli individui, anche la P.A. deve rispettare delle “regole di comportamento”, che hanno lo scopo di farle svolgere al meglio le sue funzioni.

• Principio di legalità (artt. 23,28,97 Cost.): la P.A. è soggetta alla legge e deve operare nel rispetto delle norme giuridiche in vigore nello Stato. Ciò significa che essa può compiere solo gli atti previsti dalla legge e nei modi e limiti da essa stabiliti. È evidente l’intento di evitare che gli organi dello Stato abusino del loro potere a danno dei singoli cittadini.

• Principio di riserva di legge (artt.95-97 Cost.): la P.A. può organizzare le attività degli uffici pubblici dopo l’intervento della legge.

• Principio di imparzialità (art. 97 Cost.): la P.A. deve svolgere la propria attività senza favoritismi o discriminazioni nei confronti dei cittadini. Il principio di imparzialità viene concretamente realizzato attraverso l’applicazione del principio di trasparenza (in base al quale tutti gli atti amministrativi possono essere consultati dai cittadini) e attraverso gli istituti della astensione ( i titolari di uffici publici non possono esercitare le proprie funzioni nelle situazioni in cui risultano portatori di interessi personali) e gli istituti della ricusazione (se in tali ipotesi essi non si astengono, i soggetti interessati possono richiedere la loro sostituzione).

• Principio del buon andamento (art. 97): la P.A. deve svolgere una attività amministrativa efficiente, cioè tale da soddisfare pienamente gli interessi della collettività, ed economica, cioè realizzata senza sprechi di denaro pubblico. (Principio di economicità). Il confronto tra i principi espressi dalla Costituzione e la realtà desta tuttavia qualche perplessità, poiché molti cittadini lamentano la lentezza e l’inadeguatezza dell’attività amministrativa italiana, spesso indicata, con tono decisamente negativo, con il termine burocrazia (dal francese bureaucratie, potere degli uffici). A questa espressione è associato il significato negativo di “formalismo eccessivo”, “lungaggine”, se non addirittura, “inefficienza e disorganizzazione”.

Amministrazione attiva e consultiva

• Amministrazione attiva: corrisponde all’attività volta a realizzare nel concreto gli interessi della collettività. Riguarda gli atti di natura politica che possono essere di natura deliberativa (decisione di potenziare le autostrade), o di natura esecutiva (effettiva costruzione di nuovi tratti autostradali).

• Amministrazione consultiva: si basa sulla formulazione di pareri relativamente allo svolgimento degli atti amministrativi. I pareri forniti dagli organi consultivi possono essere facoltativi (sec non vi è obbligo di richiederli), obbligatori (se devono necessariamente essere richiesti) e vincolanti (se oltre ad essere richiesti devono anche essere rispettati)

• Amministrazione di controllo: si sostanzia nell’accertamento, da parte di specifici organi, della regolarità degli atti emanati nell’ambito dell’amministrazione attiva. Il controllo può essere di legittimità (se si limita a verificare la rispondenza di un atto amministrativo ala legge) o di merito (se prevede anche la valutazione dell’opportunità dell’atto)

Riforme e innovazioni legislative

Vari interventi legislativi, nel corso del tempo, hanno comunque tentato di innovare e migliorare il settore, attraverso un progressivo trasferimento di competenze dallo Stato agli Enti locali (Regioni e Comuni) ed una serie di riforme (es. 2009, riforma Brunetta, che ha introdotto un sistema di valutazione delle amministrazioni e dei dipendenti, volta a migliorare/riconoscere merito e trasparenza; 2014, creazione dell’Autorità anticorruzione; 2015, riforma Madia, per migliorare la qualità dei servizi, libero accesso a dati e semplificazione pratiche burocratiche per l’avvio di grandi opere pubbliche, riordino e riduzione di enti ed uffici....).

Organizzazione amministrativa centrale

• L’organizzazione amministrativa si basa sull’attività di organi statali.

• L’organo più importante è il governo composto da residente del consiglio, ministri e consiglio dei ministri.

• I ministeri costituiscono la struttura portante dell’amministrazione attiva centrale dello Stato.

• Il prefetto: rappresenta il Governo in ambito provinciale e ha importanti funzioni di coordinamento, di vigilanza e di pubblica sicurezza.

• Il sindaco: in veste di ufficiale governativo, svolge nel Comune importanti funzioni dell’amministrazione statale decentrata, sotto la direzione del Ministro dell’Interno e del Prefetto.

Organi consultivi e di controllo

Nell’ambito dell’amministrazione dello Stato operano organi consultivi, la cui funzione è quella di consigliare, tramite pareri sulla legittimità o sull’opportunità dei loro atti, gli organi dell’amministrazione attiva. I più importanti organi consultivi sono Il consiglio di Stato, il CNEL e l’Avvocatura dello Stato.

La funzione degli organi di controllo consiste nell’esaminare determinati atti amministrativi verificandone la conformità alla legge.

Classificazione degli atti amministrativi

Gli atti amministrativi corrispondono a manifestazioni di giudizi, di conoscenza o di volontà da parte degli organi della Pubblica amministrazione.

Gli atti amministrativi si caratterizzano per:

• La concretezza della destinazione

• La determinatezza dei destinatari

• Hanno rilevanza giuridica

Gli atti amministrativi si classificano in:

1. Meri atti amministrativi, o atti non autoritativi: se la loro funzione è semplicemente quella di attestare, certificare, giudicare una determinata situazione in essere.

2. Provvedimenti amministrativi: se corrispondono ad atti di volontà della pubblica amministrazione in grado di incidere sulla situazione giuridica degli interessati.

• Unilaterali: nascono dalla sola volontà dell’organo amministrativo

• Obbligatori: vincolano i soggetti cui sono destinatari

• Esecutori: se i destinatari non li rispettano, possono essere eseguiti in modo coattivo, senza una sentenza giudiziaria

• Revocabili: in considerazione del potere della P.A di modificare le proprie decisioni

• Inoppugnabili: una volta trascorsi i termini stabiliti dalla legge non possono più essere contestati

Storia e decentramento della P.A.

• Dopo l’unificazione dell’Italia nel 1861 e la nascita del Regno d’Italia e, successivamente, durante il fascismo, l’assetto della pubblica amministrazione era fortemente accentrato: la funzione amministrativa spettava al re ed ai suoi ministri, che vi provvedevano attraverso una gestione fortemente centralizzata e controllata dalla capitale.

• Con la nascita della Repubblica, la scelta dei costituenti fu quella di trasferire molte funzioni dallo Stato ad enti locali, pur affermando l’unità e indivisibilità dell’Italia (art. 5 Cost. e principio del decentramento).

• Pertanto, oltre a mantenere i già esistenti Comuni e Province, furono istituite le Regioni, con un potere ancora più ampio, tra cui quello legislativo. Più recentemente, sono state introdotte le Città metropolitane, enti comprendenti alcune grandi città e comuni limitrofi.

• Le prime regioni ad essere istituite in Italia, tra il 1945 e il 1948, sono le Regioni a Statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige) e, solo successivamente, il Friuli Venezia Giulia, per far fronte ad alcune spinte autonomistiche molto presenti in quegli anni.

• L’istituzione delle Regioni a Statuto ordinario avverrà circa 20 anni dopo (le prime elezioni regionali nel 1970), attuando così il già citato principio del decentramento e dell’autonomia. Il decentramento consiste nell’affidare una parte del potere decisionale agli organi locali, mentre l’autonomia consiste nella possibilità che Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane possano produrre norme giuridiche valide nel loro territorio, attraverso il principio della sussidiarietà, per rendere il servizio ai cittadini più efficiente ed efficace.

Organizzazione delle Regioni

L’organizzazione delle Regioni è determinata mediante uno Statuto.

In base all’art.121 della Costituzione, in ogni regione operano 3 organi distinti: il Consiglio regionale, la Giunta regionale e il Presidente della Giunta:

1. Il Consiglio regionale è l’organo legislativo e deliberativo (può essere paragonato al Parlamento), approva le leggi regionali, può fare proposte di legge alle Camere e indirizza l’attività politica e amministrativa della regione. E’ composto da un numero di consiglieri che varia a seconda della popolazione (da 30 a 80), è eletto ogni 5 anni e può controllare la Giunta anche attraverso la mozione di sfiducia.

2. La Giunta Regionale è l’organo esecutivo (il Governo), cioè si occupa di eseguire le deliberazioni del Consiglio regionale. E’ formata dagli assessori, nominati dal Presidente della Giunta, responsabili dei vari settori (sanità, cultura, urbanistica, ecc.)

3. Il Presidente della Giunta, detto anche Governatore, (è un po’ sintesi tra capo dello Stato e Presidente del Consiglio); è eletto a suffragio universale e diretto, ha la funzione di rappresentare la regione e dirigere la politica della giunta. Ha il compito di promulgare le leggi regionali, di coordinare l’attività degli assessori e di dirigere le funzioni amministrative delegate alle regioni.

• Competenza legislativa: la Costituzione riconosce alle Regioni nell’art.117 potere legislativo. Questo articolo elenca le materie sulle quali è chiamato a legiferare lo Stato (es. politica estera, ordine pubblico, cittadinanza, giustizia, sicurezza, ambiente, ecc.), di competenza esclusiva dello Stato, mentre alle Regioni spetta la competenza ugualmente esclusiva per altre materie. Vi sono poi altre materie in cui la Regione e lo Stato esercitano una competenza legislativa concorrente (es. istruzione, sicurezza sul lavoro, commercio con l’estero, trasporto pubblico, protezione civile), in cui la Regione può emanare proprie leggi, attenendosi però a principi generali stabiliti dallo Stato (Leggi quadro).

• Funzioni amministrative e autonomia finanziaria: le Regioni svolgono attività amministrative e percepiscono entrate finanziarie adeguate allo svolgimento delle funzioni loro assegnate. Così come i Comuni, le province, ecc. hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, dunque dispongono di risorse proprie. Pertanto possono essere imposti tributi ed altre forme di finanziamento della propria attività. Vi è inoltre la possibilità di ricorrere all’indebitamento per spese di investimento, attraverso l’emissione di titoli.

Funzioni e autonomia dei Comuni

• I Comuni hanno origini storiche antichissime, svolgendo da sempre un ruolo fondamentale nello sviluppo e l’evoluzione delle società, dell’economia e dei diritti.

• Ai nostri giorni, i Comuni rappresentano l’ente più vicino al cittadino, sono dotati di una propria autonomia e svolgono importanti funzioni in relazione ai servizi di carattere territoriale e sociale. L’autonomia dei Comuni si esprime nella possibilità di dotarsi di un proprio Statuto.

Molteplici sono le funzioni dei Comuni:

• erogazione servizi pubblici essenziali (gas, acqua, strade, trasporti, rifiuti, assistenza scolastica e sanitaria, servizi sociali, biblioteche, musei, ecc.);

• assetto urbanistico ed utilizzo del territorio (Piano regolatore generale), edilizia, ecc.; attività economiche (piani commerciali);

• funzioni delegate dallo Stato (anagrafe e stato civile, servizio elettorale, celebrazione di matrimoni, ecc).

Per sostenere il peso economico dei servizi resi alla cittadinanza, i Comuni, oltre a ricevere trasferimenti di denaro da parte dello Stato, hanno autonomia finanziaria, istituendo tributi propri (es. IMU, TARI, TASI, addizionale comunale IRPEF).

Struttura e organi comunali

• Il Comune è l’ente territoriale più piccolo, alla cui guida vi è un sindaco, eletto dai cittadini per 5 anni. Egli rappresenta il Comune, è l’organo responsabile dell’amministrazione comunale ed è a capo della giunta comunale, l’organo esecutivo formato dagli assessori.

• Ogni assessore è a capo di un ramo dell’amministrazione comunale: sanità, lavori pubblici, urbanistica.

• Il consiglio comunale è formato da un numero variabili di consiglieri eletti dai cittadini, secondo la grandezza del Comuna. Esso controlla sull’operato del Sindaco e della Giunta e delibera su atti fondamentali quali l’approvazione dello Statuto comunale, il bilancio e il piano urbanistico.

• La struttura di questi organi è simile a quella dello Stato. La Giunta equivale al Governo, il Consiglio Comunale ricorda il Parlamento.