Struttura e funzionamento del governo italiano: organi, crisi e atti normativi

Struttura del governo

Il governo è un organo complesso ineguale, vale a dire è costituito da più organi di diversa natura e posizione; essi sono 3: il presidente del Consiglio, i ministri e il “Consiglio dei ministri”, i primi 2 sono organi individuali mentre il terzo è un organo collegiale formato dagli organi individuali contemporaneamente riuniti.

Crisi di governo

Nella forma di governo parlamentare il Governo deve avere la fiducia delle Camere, questa situazione caratterizza la sua esistenza e la sua formazione. Per poter ordinare i passaggi di formazione del governo bisogna partire dalla crisi del governo precedente.

L’espressione “crisi di governo” significa che il ministero in carica è caduto, ciò avviene con le dimissioni, presentate oralmente al Capo dello Stato.

Le dimissioni possono essere dipendere da varie situazioni: l’entrata in carica di un nuovo presidente della Repubblica o la fine della legislatura, le ipotesi fondamentali sono 2:

1) obbligatorie quando una delle Camere ha votato una formale mozione di sfiducia;

2) volontarie quando si determina una disgregazione della maggioranza a causa di conflitti tra i partiti oppure a causa di dissensi interni, per cui il Governo si dimette senza bisogno di un voto parlamentare; nel primo caso si parla “crisi parlamentare”, nel secondo di “crisi extraparlamentare”.

Ruolo del presidente della Repubblica

Dopo aver ricevuto le dimissioni del Governo, il Presidente della Repubblica ha 2 possibilità: solo in caso di crisi extraparlamentare invitare il Governo a presentarsi alle Camere, per verificare la possibilità di superare la crisi ricomponendo i conflitti politici; oppure prendere atto delle dimissioni, in questa seconda ipotesi il Presidente si riserva di accettare le dimissioni (non dà nessuna risposta al momento) e “invita il Governo a restare in carica per il disbrigo degli affari correnti”.

Formazione del nuovo governo

Il Presidente cerca poi di risolvere la crisi con la formazione di un nuovo Governo, capace di ottenere la fiducia alla Camere. E' proprio in ragione di questo criterio che si determina la prassi delle consultazioni, con le quali il Capo dello Stato incontra una serie di soggetti capaci di dargli indicazioni al riguardo.

In base alle indicazioni ricevute il Presidente individua una persona capace di raccogliere un consenso maggioritario, non procede alla sua nomina ma gli conferisce l’incarico di formare il nuovo Governo.

L’incaricato a sua volta si riserva di accettare: darà una risposta solo quando avrà verificato la fattibilità dell’accordo; se questa trattativa ha successo, l’incaricato accetta. A questo punto il Presidente della Repubblica accetta le dimissioni del Governo uscente, che cessa dalla carica, e nomina il nuovo presidente del Consiglio e su sua proposta i ministri.

Per concludere questo procedimento il Presidente del Consiglio e i ministri debbono prestare giuramento di fedeltà nelle mani del Presidente della Repubblica, da questo momento il nuovo Governo assume le sue funzioni.

Obblighi del nuovo governo

Il Governo appena nominato ha l’obbligo di presentarsi alle Camere entro 10 giorni per ottenere la cosiddetta fiducia iniziale di entrambe, essa va votata su mozione motivata e per appello nominale.
I ministri sono organi dotati di un aspetto amministrativo e un aspetto politico.

Il ministro è l’organo di vertice di un apparato amministrativo (ministero o dicastero) che riunisce in una organizzazione gerarchica piramidale tutti gli uffici statali che svolgono compiti amministrativi in un dato settore dell’azione pubblica, sono anche organi politici, dotati di responsabilità e di potere politico: individualmente per gli atti del loro dicastero e collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri.

Ruolo del presidente del Consiglio

Il Presidente del Consiglio non si configura, come accadeva durante il fascismo, come “capo del Governo” e superiore gerarchico dei ministri, ma come “primo tra pari”.

Il presidente ha il potere di stabilire il calendario delle attività del Consiglio, di convocarne le riunioni e di fissare l’ordine del giorno, le questione da trattare e relative priorità.

Verso l’esterno il presidente rappresenta il Governo nei rapporti con gli altri organi costituzionali, a cominciare dalle Camere, spetta a lui presentare il programma di governo all’inizio del mandato, porre la questione di fiducia, presentare i disegni di legge (ddl) governativi, chiedere il richiamo in aula dei progetti di legge (pdl) assegnati alle Commissioni in sede deliberante. Intrattiene i rapporti con il Capo dello Stato e interviene nei giudizi davanti alla Corte Costituzionale.

Altri organi governativi

Presidente del Consiglio, ministri e Consiglio dei ministri sono gli organi necessari; a questi si aggiungono altri organi possono comporre la struttura governativa e sono: sottosegretari, vicepresidenti del Consiglio e comitati interministeriali.

I sottosegretari non sono previsti dalla costituzione ma dalla legge 400/88 sono una sorta di “viceministri” sono nominati con Decreto del Presidente della Repubblica (DPR) su proposta del presidente del Consiglio di concerto con il ministro interessato; non hanno funzioni proprie ma svolgono funzioni delegate dai ministri.

I vicepresidenti del Consiglio è una figura solo eventuale, viene nominato dal Consiglio dei ministri su proposta del presidente, ha valore essenzialmente politico.

I Comitati interministeriali, hanno il compito di semplificare e coordinare l’attività governativa; i principali sono 3: il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE); quello per le informazioni e la sicurezza (CIIS) e quello per il credito e il risparmio (CICR).

Atti normativi del Governo

Atti normativi del governo

Il governo può emanare sia atti subordinati (o secondari) alla legge che sono i regolamenti e può emanare anche atti con forza di legge come decreti legislativi e decreti legge.
Il decreto legislativo (DLGS) è fondato su una previa decisione e su una formale delega del Parlamento.

L’art. 76 della Costituzione pone quattro condizioni che il Parlamento deve rispettare affinché la delega sia valida:

1) concedere la delega con una legge;

2) riferire la delega non a una materia ma a uno specifico oggetto;

3) fissare un tempo limitato, entro cui il Governo deve esercitare la delega a pena di decadenza;

4) definire i principi che dovranno ispirare la disciplina dell’oggetto delegato e i criteri direttivi che il Governo dovrà seguire nell’elaborare tale disciplina.

Il governo dovrà rispettare questi limiti; in caso contrario dovrà ritenersi che il decreto legislativo, violando la legge di delega, abbia violato anche la Costituzione che ne impone l’osservanza. Il procedimento di formazione: essi vanno predisposti dai ministri competenti per materia, adottati dal Consiglio dei ministri, emanati dal Presidente della Repubblica e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.

Decreti legge e urgenza

Il decreto legge (DL) è disciplinato dall’art. 77 della Costituzione che impone:

1) può essere adottato solo in casi straordinari di necessità e urgenza;

2) deve essere presentato il giorno stesso alle Camere, per metterle in condizione di reagire immediatamente agli eventuali abusi;

3) va convertito in legge nel termine di 60 giorni;

4) in caso di mancata conversione decade fin dall’inizio.

La procedura di formazione è la seguente: il testo è predisposto dal ministero competente; è discusso, rielaborato e adottato dal Consiglio dei ministri, emanato dal Presidente della Repubblica e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale; il provvedimento essendo adottato “d’urgenza” entra in vigore immediatamente.

Dalla pubblicazione inizia a decorrere il termine di 60 giorni per la conversione in legge, lo stesso giorno il Governo deve presentare alle Camere l’iniziativa della legge di conversione che si riuniscono entro 5 giorni.

In caso di mancata conversione il decreto decade anche per il passato, gli atti da esso prodotti restano privi di fondamento giuridico, però l’art. 77 autorizza le Camere a sistemare tali situazioni con un’apposita legge.

Abuso dei decreti legge

Nella prassi si è verificato un abuso dei decreti legge, spesso il governo li ha adottati in mancanza dei requisiti di necessità e urgenza solo per avvantaggiarsi dei privilegi della procedura della legge di conversione. Inoltre il Governo ha spesso fatto ricorso alla c.d. reiterazione, per cui, alla vigilia della decadenza di un decreto il governo ne adotta un secondo che tiene in piedi gli effetti del primo. Queste prassi sono state considerate illegittime dalla Corte Costituzionale.

Sia il decreto legge che il decreto legislativo non possono essere impiegati nei casi in cui la costituzione richiede l’intervento di una legge approvata dalla Camere, non sostituibile da un atto con forza di legge del Governo (c.d. riserva di legge formale).

Si tratta di casi in cui il Parlamento esercita un controllo sul Governo o dispone misure ad esso rivolte, per cui è essenziale la distinzione istituzionale tra Parlamento (a cui spetta esclusivamente di compiere l’atto) e il Governo (che è il destinatario dell’atto). Per esempio conferimento di deleghe legislative, sanatorie dei decreti decaduti; approvazione dei bilanci e concessione dell’esercizio provvisorio del bilancio e legge elettorali.

Regolamenti governativi

Terza categoria di atti normativi sono i regolamenti che rispondono all’esigenza di predisporre normative specifiche di attuazione o integrazione della legge, specie di carattere tecnico o organizzativo, il regolamento è una fonte secondaria e subordinata alla legge.

I regolamenti sono adottati dal Consiglio dei ministri su parere del Consiglio di Stato; sono emanati con la forma del decreto del Presidente della Repubblica (DPR) e sono soggetti al visto della Corte dei Conti e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale.

In base alle loro funzioni possiamo distinguere 4 tipi di regolamenti:

1) di esecuzione delle leggi, aggiungono alle previsioni legislative una normativa particolareggiata;

2) di attuazione e di integrazione, completano e rendono applicabile una legge recante solo normative di principio;

3) indipendenti disciplinano materie non regolate dalla legge;

4) di organizzazione, regolano l’organizzazione e il funzionamento degli uffici amministrativi in base ai principi fissati dalle legge.