Evoluzione della rappresentanza femminile nella politica tedesca

Sistema elettorale tedesco

GERMANIA

Nelle elezioni per il Bundestag, la Camera direttamente elettiva, vige un sistema elettorale misto: per la metà dei seggi proporzionale a liste concorrenti su base regionale con clausola di sbarramento al 5%; per la restante metà a collegio uninominale a turno unico. Per le elezioni al Parlamento europeo la rappresentanza è proporzionale, con lista bloccata. Anche in questo caso sono ammessi alla ripartizione dei seggi – che avviene sulla base del metodo Hare-Niemeyer – soltanto i partiti che hanno ottenuto almeno il 5% dei voti a livello federale.

Presenza femminile in politica

Basta riportare alcuni dati per comprendere come la presenza delle donne nella vita politica tedesca non sia affatto simbolica o insignificante. Le donne elette al Bundestag27dopo le elezioni del 22 settembre 2002 sono 194, pari al 32,17% del totale28; due donne e per pe- riodi considerevolmente lunghi sono state presidentesse del Bundestag(dal 1972 al 1976 Annemarie Renger e dal 1988 al 1998 Rita Süssmuth); nell’attuale governo i ministri sono 6 (pari al 43% del totale); Jutta Limbach presiede dal 1994 la Corte costituzionale federale;

Rappresentanza femminile nei partiti

inoltre la rappresentanza femminile negli organi direttivi dei partiti è cospicua, e addirittura in alcuni casi maggioritaria. Nel 1998-1999, ad esempio, nel partito liberale (FDP) si arriva al 60%, nei Verdi al 50%, nel partito socialdemocratico (SPD) al 52,4% per il 1998 e al 38,5% per il 1999; nell’unione cristiano democratica (CDU), dove le percentuali sono più basse (il 22,9% per il 1998 e il 17,6% per il 1999) è però attualmente una donna, Angela Merkel, la segretaria del partito.

Nel Bundesrat, la Camera di rappresentanza dei Länder, le donne sono 17 su 69, pari al

24,64% del totale, ma occorre considerare che i membri non sono eletti a suffragio univer- sale, ma sono designati dai governi dei Länder.

Anche nel Parlamento europeo29 la Germania è fra i primi posti quanto a rappresentanza femminile: attualmente le europarlamentari sono 38 (il 38,4%), e sono cresciute del 3% rispetto al 1994, quando erano 35.

Questi lusinghieri risultati sono stati conseguiti senza che in ambito federale o nei Ländersiano state intraprese specifiche iniziative di tipo legislativo anche indirettamente dirette ad aumentare la presenza delle donne negli organi di rappresentanza politica. Il dato si deve

dunque essenzialmente a fattori culturali, ma anche all’adozione di molteplici provvedimenti diretti a rimuovere le situazioni di discriminazione sociale della donna nei più diversi ambiti di vita e alla presenza, negli statuti dei partiti più importanti, di misure idonee a promuovere la rappresentanza femminile negli organi direttivi del partito e nelle liste elettorali.

Quadro costituzionale tedesco

L’assenza di azioni positive di tipo legislativo in materia di elezioni peraltro, può essere spiegata se si ha riguardo al quadro costituzionale di riferimento.

L’art. 3 della Legge fondamentale tedesca enuncia il principio di eguaglianza sia nel suo versante formale, come principio di eguaglianza davanti alla legge e come imperativo di generalità della legge, sia nella sua accezione sostanziale. In forza dei commi 2 e 3 del me- desimo articolo 3, infatti, il legislatore può adottare normative di favore per alcuni gruppi, al fine di evitare che altri gruppi assumano una posizione dominante. Il comma 3 dell’art. 3 prevede inoltre espressamente un divieto di discriminazione fra i sessi. Da quanto detto potrebbe apparire che la Costituzione autorizzi discipline in favore delle donne, in deroga al principio di eguaglianza formale per le finalità di eguaglianza sostanziale indicate nel comma 2: il “gruppo dominante” da moderare sarebbe, insomma, quello degli uomini.

Leggi e riforme per l'uguaglianza

Si pensi, solo per limitarci agli ultimi anni, alla revisione, nel dicembre 2000, dell’art. 12a

della Legge fondamentale, che ha riconosciuto alle donne il diritto di prestare il servizio mi-

litare in armi; all’intesa per il perseguimento della eguaglianza di chance nell’economia pri-

vata, raggiunta nel luglio del 2001 con le associazioni di vertice dell’economia tedesca; alla

legge del dicembre 2001 sulla parificazione uomo donna nell’amministrazione federale e nei

tribunali del Bund; alla legge del gennaio 2002 sul miglioramento della protezione giuridica

delle donne vittime di violenza e sul rilascio della casa familiare in caso di separazione.

Principi costituzionali e elezioni

Tuttavia è pacifico, in dottrina e nella giurisprudenza costituzionale che l’art. 3 non si applica in materia elettorale, la quale è disciplinata invece dagli articoli 2831 e 3832 del Grundgesetz.

Nell’escludere l’applicabilità dell’art. 3 alla materia elettorale è stato decisivo e influente un insegnamento tradizionale e assai risalente della teoria dello Stato tedesca (che ha ispirato la cosiddetta Impermeabilitätslehredi Laband) secondo il quale la sfera sociale e quella statale sono rigidamente separate e istituiscono un collegamento solo grazie ai partiti, organi del popolo33e al contempo dello Stato, e al Parlamento, che Hegel definiva “istituzione porticato”.

Rappresentanza funzionale e politica

Quanto si è osservato spiega perché nelle elezioni degli organi di rappresentanza non politici, e specificamente nelle elezioni degli organi rappresentativi di enti autonomi quali le università, le assicurazioni sociali, le rappresentanze sindacali del personale all’interno degli uffici pubblici, la giurisprudenza costituzionale abbia ammesso che qualità personali dei membri (ad esempio la loro qualifica, ma anche il sesso) possa giustificare un diverso loro peso nella formazione delle decisioni collettive. Sviluppando il principio secondo il quale l’eguaglianza del voto si impone con minor rigore negli organi di rappresentanza funzionale rispetto agli organi di rappresentanza politica, il Tribunale costituzionale dell’Assia, con la sentenza del 13 ottobre 1993, ha ritenuto costituzionalmente legittima una legge di modifica dell’ordinamento elettorale sulla rappresentanza del personale nel pubblico impiego che riservava a ciascun sesso una quota fissa di rappresentanti nel Consiglio del personale. Si è aperta la breccia al riconoscimento di quote di riserva nella rappresentanza di autonomie funzionali. L’art. 28, primo comma, seconda frase prevede che “Nei Länder, nei Distretti e nei Comuni il popolo deve avere una rappresentanza che risulti da elezioni generali, dirette, libere, uguali e segrete”.

L’art. 38, primo comma, prima frase dispone: “I deputati del Bundestagsono eletti con elezioni generali, dirette, libere, uguali e segrete”.

Come emerge dall’art. 21, comma 1, frase 1, del Grundgesetz, a tenore del quale “I partiti partecipano alla formazione della volontà politica del popolo”.

Revisione costituzionale e parità

La revisione dell’art. 3, secondo comma, del Grundgesetz. Il 15 novembre 1994 è entrata in vigore la legge costituzionale di riforma dell’art. 3, secondo comma, al quale è stata aggiunta la seguente frase: “Lo Stato promuove la realizzazione della parità tra uomo e donna e rimuove le situazioni di svantaggio di fatto”. Nonostante tale revisione costituzionale, è rimasta largamente maggioritaria l’opinione che la Costituzione non possa legittimare azioni positive in materia elettorale; la nuova formulazione dell’art. 3 ha però favorito una rilettura dell’art. 33, comma 2, GG, che prevede l’accesso ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza e pertanto ha reso maggiormente giustificabili, sul piano della legittimità costituzionale, le leggi che contengono la previsione di quote di riserva in favore del

sesso femminile. Si pensi alla seconda legge sulla parificazione (Zweites Gleichberechtigungsgesetz), la quale dispone che, nell’impiego pubblico “a parità di qualifica personale, capacità e competenze tecniche” vengano favorite le donne ai fini dell’assunzione. La legge ha previsto pure che in tutti gli uffici pubblici nei quali le donne sono sottorappresentate siano intraprese delle iniziative e delle misure concrete dirette a ristabilire una sostanziale parità nel collocamento (ad esempio attraverso quote di riserva per le donne).

Nell’intento di dare attuazione alla seconda legge sulla parificazione, il governo Schröder, nel novembre del 2001, ha approvato la legge sulla realizzazione della parificazione, cui ha fatto seguito il regolamento delegato sulla “Elezione dell’incaricato per la parificazione e del suo rappresentante negli uffici della Federazione”. Oltre a questi provvedimenti normativi, sono degni di menzione la risoluzione del 23 giugno 1999, con la quale il governo federale ha posto il gender mainstreamingcome criterio direttivo delle proprie politiche, stabilendo, nel successivo regolamento interministeriale del 26 luglio 2000, che i principi del gender mainstreamingsiano rispettati in tutti i processi normativi ed esecutivi del governo federale.

Se si esamina la realtà tedesca in prospettiva storica, si può affermare che l’incremento nella presenza delle donne in Parlamento è legato soprattutto alla mobilitazione dei numerosi e attivi movimenti femministi, che hanno agito come un gruppo di pressione trasversale ed estremamente compatto. Fino agli anni ‘80, la presenza delle donne era decisamente bassa, ed era spiegabile con il fatto che i partiti confinavano le candidate nei posti più bassi delle liste elettorali. Inoltre la maggioranza delle donne elette entrava in carica solo in sostituzione di un collega maschio: nella ottava legislatura del Bundestag, ad esempio, su 40 donne parlamentari soltanto 7 era state elette in prima battuta.

Misure interne dei partiti

E’ soprattutto il partito dei Verdi a convogliare la protesta e la pressione delle donne, dapprima attraverso iniziative dirette a migliorare la situazione femminile (ad esempio l’istituzione della Commissione sull’eguaglianza del 1982), poi, nel 1986, con l’inserimento nello sta- tuto del sistema delle quote elettorali. I Verdi sono stati subito seguiti dalla SPD e l’anno successivo dalla FDP e dalla CDU, e da allora la presenza delle donne negli organi elettivi è cresciuta in maniera sensibile. Attualmente le misure “interne” ai partiti dirette a promuovere la presenza femminile negli organi direttivi e nelle liste elettorali possono essere così riassunte. Lo Statuto dei Verdi, che già nel § 14, comma 2, prevede la perfetta parità nel Consiglio direttivo federale e nella stessa presidenza del partito, è integrato da uno “Statuto delle donne” (Frauenstatut), che ne costituisce parte integrante, ai sensi del § 26. Esso stabilisce che le liste elettorali siano formate alternando una donna e un uomo e riservando alle donne i numeri dispari, quindi anche il capo lista; prescrive la composizione paritaria in tutti gli organi direttivi del partito, a livello federale e locale e l’alternanza dei sessi anche nella presidenza dell’Assemblea federale del partito. Inoltre, all’interno della predetta Assemblea (Bundesversammlung) il Comitato delle donne gode di un diritto di veto sospensivo, che può essere opposto solo una volta e determina il differimento della decisione nella successiva assemblea federale o il trasferimento della questione, a maggioranza, al Consiglio dei Länder. Anche quando agisce come datore di lavoro, il partito dei Verdi si impegna ad assicurare la parità. Il § 5 del Frauenstatutriserva infatti alle donne, in tutte le qualifiche funzionali, la metà dei posti disponibili. Negli ambiti nei quali sono sottorappresentante, inoltre, deve essere incentivata l’assunzione delle donne, finché non sia raggiunta la soglia della parità. Sull’osservanza e l’attuazione dello Statuto sorveglia un apposito “Consiglio delle donne”

(Frauenrat), istituito nel § 8, che elabora le linee guida della politica femminile. Fuori di questa ipotesi radicale, che per certi versi appare discriminatoria in senso contrario (di dubbia legittimità costituzionale è ad esempio la riserva della posizione di capolista a una donna), anche gli altri Statuti dei partiti favoriscono la presenza delle donne nella politica. Lo Statuto del Partito del socialismo democratico (PDS), al § 4, garantisce alle donne una rappresentanza almeno del 50% nelle elezioni interne e negli organi del partito. Alla regola è tuttavia possibile derogare fornendo una giustificazione ad hoce comunque con deliberazione della corrispondente assemblea. Quanto alla nomina di candidati per le elezioni agli organi rappresentativi parlamentari e comunali, lo Statuto impegna il partito a tendere a una rappresentanza perfettamente paritaria. Per i primi due posti nella lista vale la regola della parità (anche se ciò non comporta, come nello Statuto dei Verdi che il capolista sia una donna), per le posizioni successive alla seconda si stabilisce che i numeri dispari siano riservati alle donne. Lo Statuto della SPD, riformato nel 2002, prevede che, nelle elezioni al Parlamento europeo, al Bundestag, ai Parlamenti dei Länders nei comuni, nonché negli organi del partito nessun sesso possa essere rappresentato in misura inferiore al 40% dei posti e definisce poi specifiche modalità di formazione della lista (cfr. il § 11 dello Organisationsstatute il § 4 dell’ordinamento elettorale). Infine lo Statuto della CDU prevede nel § 15, comma 2, che le donne debbano occupare almeno un terzo delle cariche negli organi di partito e che, nelle elezioni politiche, debba essere assicurata una adeguata partecipazione femminile: in particolare le liste elettorali devono contenere almeno il 25% di candidate.Merita infine essere ricordato che il partito verde di Amburgo nelle elezioni del 1986 presentò una lista esclusivamente femminile. Non si trattava di una “azione positiva debole”, giacché la lista non era stata proposta da associazioni politiche femministe con la finalità specifica di aumentare la presenza delle donne nella rappresentanza politica, ma da gruppi di donne, provenienti per lo più da associazioni ecologiste e pacifiste, che intendevano costituire una formazione politica alternativa a quelle tradizionali, con l’intento di offrire una diversa prospettiva (quella delle donne, appunto) e mostrare una diversa sensibilità sui principali temi dell’agenda politica.

Conclusioni sulla rappresentanza femminile

Ad una osservazione riassuntiva è possibile dire che i risultati che la Germania ha conseguito sul piano della rappresentanza femminile sono da imputare all’azione congiunta dei partiti, che attraverso l’autoregolamentazione hanno promosso la presenza delle donne, e di una molteplicità di fattori normativi e sociali che hanno creato un clima culturale complessivamente favorevole l’impegno politico delle donne.