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I beni culturali e la loro disciplina


1. Il valore della cultura in Italia
Il patrimonio culturale italiano
Il patrimonio culturale e ambientale dell’Italia, composto dai beni archeologici, architettonici, paesaggistici, artistici e biblioteche, costituisce una straordinaria ricchezza per il Paese. Un patrimonio così ampio richiede notevoli sforzi per la sua gestione, tutela e conservazione, evidenziando una serie di criticità nel settore derivanti da elementi quali:
• La necessità di garantire a tutti l’accessibilità;
• L’attribuzione delle responsabilità;
• Il patrimonio è in continua crescita;
• La diminuzione dei fondi destinati alla cultura.

Le fonti normative in materia culturale


L’Italia possiede, da sola, circa il 75% del patrimonio artistico mondiale, e questo rende necessario provvedere alla tutela e alla valorizzazione di questi beni per renderli fruibili all’intera umanità. Il concetto di salvaguardia culturale è presente nel nostro ordinamento sin dal Medioevo, ma è all’inizio del XX secolo che prende il via un sistema coordinato di tutela, prima con la legge Nasi del 1902 che istituiva un Catalogo pubblico di beni culturali, poi con la legge Rosadi-Rava che introduceva l’inalienabilità dei beni culturali e l’imposizione di appositi vincoli.
La tutela del patrimonio culturale trova il massimo riconoscimento all’interno dell’articolo 9 della Costituzione, che recita: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica”, ovvero la Repubblica si impegna a promuovere lo sviluppo della cultura e la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della nazione.
La prima disciplina organica in tale ambito è costituita dal Testo unico in materia di beni culturali e ambientali del 1999, sostituito dopo pochi anni dal Codice dei beni culturali e del paesaggio , conosciuto come “Codice Urbani”, emanato nel gennaio del 2004. Il Codice si compone di 184 articoli e un allegato. È suddiviso in cinque parti:
• Parte I: Disposizioni generali;
• Parte II: Beni culturali;
• Parte III: Beni paesaggistici;
• Parte IV: Sanzioni;
• Parte V: Disposizioni transitorie e finali.
Nell’allegato invece è contenuto l’elenco dei beni a specifiche disposizioni in merito alla loro circolazione.
L’articolo 2 contiene le definizione di patrimonio culturale, che risulta costituito da:
• Beni culturali: cioè le cose che presentano interesse artistico, storico, archeologico, archivistico e bibliografico;
• Beni paesaggistici: cioè gli immobili e le aree che rappresentano valori storici, culturali, naturali e gli altri beni individuati dalla legge.

Il patrimonio culturale, di proprietà pubblica, è destinato alla fruizione collettiva, nel senso che tutti possono vederli, visitarli e goderne la bellezza, nel rispetto però delle esigenze pubbliche, e se non vi siano motivi di particolare tutela che ne impediscano la fruizione.
2. I beni culturali
Le tipologie di beni culturali
La seconda parte del Codice si occupa in particolare dei beni culturali, facendo riferimenti agli obblighi di:
• Tutela: intesa come vigilanza e ispezione, protezione e conservazione, circolazione, sia in ambito nazionale che internazionale, ritrovamenti, scoperte ed espropriazione;
• Fruizione e valorizzazione: intese come uso dei beni culturali, principi di valorizzazione e consultabilità degli archivi.
Le competenze in materia di patrimonio culturale sono suddivide tra Stato e Regioni: allo Stato compete in via esclusiva la funzione di tutela, mentre quella di valorizzazione è materia concorrente tra Staro e Regioni. La tutela dei beni culturali è affidata, in particolare, al ministero per i Beni e le Attività culturali e il Turismo, che la esercita direttamente o può conferirne l’esercizio alle Regioni.
I beni culturali possono essere distinti in tre gruppi:
• Le cose immobili e mobili appartenenti a un soggetto pubblico che presentino un interesse artistico, storico o archeologico; tali beni sono riconosciuti beni culturali solo dopo una verifica delle loro caratteristiche;
• Beni come le raccolte di musei, pinacoteche gallerie, archivi, raccolte librarie appartenenti a soggetti pubblici, che sono riconosciuti automaticamente come beni di interesse culturale;

• Beni appartenenti a privati che abbiano un interesse culturale particolarmente importante, che possono essere riconosciuti tali solo dopo un procedimento di dichiarazione d’interesse.

Sono inoltre riconosciuti come beni culturali meritevoli di specifiche disposizioni di tutela: gli affreschi, gli stemmi, i graffiti e in generale gli elementi decorativi degli edifici, gli studi d’artista, le opere d’autori viventi di non oltre 50 anni, le opere dell’architettura contemporanea le fotografie, le opere cinematografiche e audiovisive di oltre 25 anni, i mezzi di trasporto con più di 75 anni, i beni di interesse per la scienza e la tecnica con più di 50 anni.
Rientrano tra i beni culturali, anche se sottoposti a disciplina particolare, i beni di interesse religioso, i cosiddetti beni ecclesiastici che appartengono ai vari culti (es. Chiesa cattolica). Per questi beni le autorità pubbliche devono agire in concerto con le rispettive autorità religiose. Per garantirne la tutela e la valorizzazione, la Chiesa cattolica ha istituito nel 1995, un apposito Ufficio nazionale per i beni culturali ecclesiastici.

La tutela dei beni culturali


Il Codice definisce la tutela del patrimonio culturale come quell’attività volta a garantire l’individuazione, la conoscenza, la protezione e la conservazione del patrimonio culturale.
Le misure di protezione disciplinano gli interventi sui beni culturali, che possono essere:
• vietati, come la distruzione, il danneggiamento, l’uso non compatibile e lo smembramento degli archivi, nonché il trasferimento di archivi ad altre persone;
• soggetti ad autorizzazione, come lo spostamento, lo smembramento di collezioni, lo scarto di archivi e biblioteche pubblici, l’esecuzione di lavori su beni culturali.
Le misure di conservazione prevedono, secondo l’articolo 29, la conservazione del patrimonio culturale mediante attività di: studio del patrimonio culturale, prevenzione, manutenzione e restauro dei beni culturali.
L’articolo 30 dispone che gli altri enti pubblici territoriali, nonché ogni altro ente e istituto pubblico, hanno l’obbligo di garantire la sicurezza e la conservazione dei beni culturali, così come i privati proprietari, possessori o detentori di beni culturali attraverso la realizzazione eventuale di interventi conservativi.

Gli interventi conservativi possono essere:
• Volontari: se decisi in modo autonomo dai soggetti proprietari dei beni, che devono essere comunque autorizzati dal ministero e possono essere finanziati, a domanda, per un ammontare non superiore alla metà della spesa sostenuta;
• Imposti: quando è il ministero, attraverso i propri soprintendenti, a dichiarare la necessità di eseguire interventi di conservazione;

Alcuni interventi specifici di conservazione sono previsti negli articoli 43 e 44:
• l’articolo 43 dispone che il ministero ha la facoltà di far trasportare e temporaneamente custodire in pubblici istituti al fine di garantirne la sicurezza;
• l’articolo 44 consente ai privati di affidare in comodato a istituti pubblici, per un periodo minimo di 5 anni e con il consenso del ministero, raccolte, collezioni o altri beni mobili di particolare importanza.

Altre forme di interventi per la protezione dei beni culturali, quali:
• le misure di tutela indiretta;
• la richiesta di autorizzazione per il prestito;
• il divieto di collocare cartelli o manifesti pubblicitari;
• il divieto di distacco di affreschi;
• la tutela degli studi d’autore;
• l’adeguamento della disciplina del commercio nelle aree aventi valore archeologico, storico e artistico (aree pubbliche).

Il Codice definisce anche alcune norme relative alla possibilità di circolazione dei beni culturali. I beni culturali appartenenti allo Stato, alle Regioni e agli altri enti pubblici territoriali costituiscono il cosiddetto demanio culturale. Sono considerati inalienabili i seguenti beni:

• gli immobili e le aree di interesse archeologico;
• gli immobili riconosciuti monumenti nazionali;
• le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e biblioteche;
• gli archivi
• le cose che siano opera di autore non più vivente la cui esecuzione risalga a oltre 50aani, se mobili, o a oltre 70 anni, se immobili;
• le cose mobili che siano opera di autori vivente o la cui esecuzione non risalga a oltre 50anni.

Sono previste norme specifiche per lo svolgimento dell’attività di commercio di beni culturali:
• l’obbligo di notifica alla soprintendenza dell’esercizio di commercio;
• l’obbligo, per coloro che esercitano attività di vendita al pubblico o esposizione di opere di pittura, scultura, grafica, ovvero oggetto di antichità, di consegnare agli acquirenti la documentazione attestante l’autenticità o almeno la probabile attribuzione e la provenienza;
• il divieto di uscita definitiva dal territorio dei beni culturali, a meno che il proprietario non ottenga un attestato di libera circolazione;
• la possibilità, in seguito a specifica autorizzazione, di uscita temporanea fuori dal territorio di beni culturali per mostre o esposizioni.

L’attività di ricerca archeologica è affidata al ministero, che la può assegnare in concessione anche a soggetti pubblici o provati. La scoperta fortuita effettuata da privati va denunciata entro 24 ore al sopraintendente o al sindaco ovvero l’autorità di pubblica sicurezza. I beni culturali mobili e immobili possono essere espropriati dal ministero per ragioni di pubblica attività.


La fruizione e la valorizzazione dei beni culturali


Il Codice dei beni culturali e del paesaggio si occupa della fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura, definendo tali i musei, biblioteche, archivi, aree e parchi archeologici e i complessi monumentali. Tali luoghi sono destinati alla collettività e rappresentano un servizio pubblico, se di proprietà pubblica, o un servizio di utilità sociale, se appartenenti a soggetti privati. L’accesso ai luoghi pubblici della cultura può essere gratuito o a pagamento, e in questo caso la Pubblica amministrazione deve determinare le modalità di fruizione.
I beni culturali pubblici possono inoltre essere concessi in uso a singoli richiedenti, per finalità compatibili con la loro destinazione, e di essi è di regola vietata la riproduzione.
La valorizzazione dei beni culturali, invece, è definita attività volta a promuovere la conoscenza e la fruizione, al fine di contribuire allo sviluppo della cultura. Le attività di valorizzazione consistono nella messa a disposizione di risorse, strutture, reti, competenze tecniche e risorse finanziarie. Per poter usufruire di un bene culturale è necessario predisporre un piano strategico di valorizzazione e sviluppo culturale, cioè un programma che consenta di effettuare una programmazione di interventi sui beni individuati al fine di raggiungere gli obiettivi prefissati. Le attività di valorizzazione dei beni pubblici possono essere gestite in forma diretta o indiretta, cioè mediante l’affidamento a terzi: in questo caso la scelta dl soggetto deve avvenire attraverso procedure di evidenza pubblica, e, con il soggetto individuato, deve essere sottoscritto un contratto di servizio (gara di appalto) contenente il progetto di valorizzazione, i tempi di attuazione e i livelli dei servizi richiesti.
Il Codice disciplina alcune attività specifiche che possono concorrere alla valorizzazione dei beni culturali, come:
• servizio editoriale;
• prestito bibliotecario;
• la gestione di raccolte;
• la gestione di punti vendita;
• servizi di accoglienza;
informazione;
• guida;
• caffetteria e ristorazione;
• l’organizzazione di mostre e manifestazioni.
Tali servizi possono contribuire a migliorare la redditività del settore dei beni culturali. Sono inoltre disciplinati la possibilità di promuovere attività di studi e di ricerca, la diffusione della conoscenza del patrimonio culturale nelle scuole, la sponsorizzazione da parte dei privati, le intese con le fondazioni bancarie, la possibilità di consultazione degli archivi.
La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale rappresentano una delle funzioni fondamentali assegnate allo Stato, per la quale esso spende cifre considerevoli. Anche i comuni hanno un forte ruolo nel sostegno dei beni culturali, mentre l’apporto ottenuto dalle sponsorizzazioni è al momento ancora ridotto. Ne emerge una situazione di generale difficoltà del settore, anche se contemporaneamente si sottolinea da più parti come la cultura possa costituire invece il vero volano per la crescita dell’economia italiana. Anche l’Unione Europea contribuisce al sostegno del settore attraverso i fondi strutturali, come il fondo Europa Creativa della programmazione 2014-2020.


La legislazione internazionale relativa ai beni culturali


Le convenzioni internazionali in tema di cultura


Il dovere di difendere il proprio patrimonio culturale deriva, oltre che da norme interne, anche dall’adesione dell’Italia a una serie di convenzioni internazionali. Tra queste possiamo citare:
• La convenzione dell’Aja del 1954 per la salvaguardia dei patrimoni in occasione di eventi bellici, riconoscendo che gli attentati ai beni culturali costituiscono una violenza al patrimonio dell’intera comunità internazionale;
• La convenzione UNESCO del 1970 sulla illecita importazione, esportazione e trasferimento dei beni culturali. Il sistema di circolazione internazionale si basa sull’emanazione di uno specifico certificato di esportazione. Il paese esportatore deve attuare una catalogazione dei propri beni e scoraggiare il traffico illecito, mentre quello importatore deve attivarsi per impedire l’acquisto di beni illecitamente usciti da un altro Stato che ha aderito alla Convenzione e restituire il bene su richiesta dello Stato di origine;
• La convenzione UNIDROIT del 1995 relativa alla restituzione di beni illecitamente esportati o rubati. I privati possono rivendicare la restituzione dei beni esportati o rubati rivolgendosi direttamente ai tribunali dei Paesi in cui si trova il bene;
• La convenzione UNESCO del 1972 relativa alla tutela del patrimonio culturale e naturale mondiale. Inoltre, si affianca una Lista del patrimonio mondiale in pericolo che include i beni minacciati da pericoli di distruzione e per i quali è richiesto l’intervento nazionale e internazionale;
• La convenzione UNESCO del 2001 riferita alla protezione del patrimonio culturale sommerso. I beni subacquei sono considerati patrimonio dell’umanità e ciascuno Stato è responsabile della loro conservazione;
• La convenzione di Parigi del 2003 per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale. Si tratta di beni come le tradizioni orali, i dialetti, i riti, gli eventi festivi;
La legislazione europea
Il trattato di Maastricht ha consentito all’Unione europea di promuovere azioni per lo sviluppo della cultura in Europa. L’azione dell’Unione è rivolta a incoraggiare la cooperazione tra gli Stati membri e ad appoggiare ed integrare l’azione di questi ultimi nei seguenti settori:
• Miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei;
• Conservazione e salvaguardia del patrimonio culturale di importanza europea;
• Scambi culturali e non commerciali;
• Creazione artistica e letteraria
L’Unione Europea ha assunto una posizione di neutralità del diritto comunitario nei confronti dei beni culturali, per i quali la sovranità rimane attribuita agli stati membri, prevedendo la possibilità da parte di questi di limitare la circolazione dei beni culturali, che non possono essere assimilati alle merci ordinarie. La posizione dell’Unione europea è cosi riassumibile:
• si spinge all’individuazione di un patrimonio culturale europeo
• si tende alla realizzazione di un’area di libera circolazione dei beni culturali
• è previsto l’obbligo per gli Stati di non introdurre imposte su questo tipo di circolazione
Sono stati emanati alcuni provvedimenti in materia di circolazione dei beni culturali:
• Il regolamento che prevede un controllo preventivo sull’uscita dei beni culturali dal territorio comunitario attraverso il rilascio di un’apposita licenza di esportazione. L’autorizzazione all’esportazione non costituisce un obbligo per gli stati membri, che possono anche rifiutarne l’emissione, in quanto lo stesso regolamento dispone che l’autorizzazione possa essere negata “qualora i beni culturali siano contemplati da una legislazione che tutela il patrimonio nazionale avente valore storico, archeologico”.
• La direttiva, che si occupa della restituzione dei beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato. Ogni stato membro può proporre contro il possessore davanti al giudice competente dello Stato membro richiesto, l’azione di restituzione del bene culturale uscio illegittimamente dal suo territorio.
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