Tesi, I principi di diritto amministrativo europeo

CAPITOLO II: PRINCIPI GENERALI DEL DIRITTO

AMMINISTRATIVO.

Principi generali di diritto amministrativo europeo.

1.

La necessità di colmare le varie lacune tipiche di un ordinamento composto da

disposizioni specifiche riguardanti determinate materie, come è quello

dell’Unione europea, ha indotto la Corte di giustizia a sviluppare una serie di

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principi generali che svolgono diverse funzioni e, pertanto, assumono un

diverso grado di importanza. In ragione di ciò, i principi generali possono

distinguersi in: principi “costituzionali” del sistema giuridico dell’Unione;

principi generali tout court e principi generali di portata più circoscritta e

afferenti alle singole politiche o materie disciplinate dal diritto dell’Unione

europea. Tale classificazione permette di individuare, rispettivamente, gli

elementi strutturali dell'ordinamento europeo, desumibili principalmente dal

Trattato sull'Unione europea; i principi generali “non scritti”, ovvero elaborati

dalla riflessione della Corte di giustizia, sul complesso della normazione

europea; ed infine, quelli desumibili dalle specifiche disposizioni dettate per

disciplinare una determinata materia, la cui applicazione è, pertanto, limitata

ad essa .

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La distinzione esposta chiarisce il diverso rilievo che i principi generali

assumono nell’ambito del sistema giuridico dell’Unione europea. In

Si è esposta la catalogazione proposta da E. PICOZZA, Diritto amministrativo e diritto

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comunitario, cit., 14 ss. Ovviamente, le distinzioni dei principi generali possono essere,

come sono, molteplici, a secondo del criterio all’uopo utilizzato, sicché, non c’è autore che,

occupatosi dell’argomento, non abbia proposto la propria. Merita di essere ricordata la

bipartizione tra principi costituzionali e “principi generali di carattere più definito, o meno

qualificante il sistema complessivo”, e pertanto, vigenti per uno “specifico settore”, M.P.

CHITI, Diritto amministrativo europeo, cit., 215; quella tra principi strutturali, previsti,

espressamente o implicitamente, dal Trattato e principi generali del diritto, elaborati dalla

Corte di giustizia in quanto comuni al diritto degli Stati membri, P. PESCATORE, art. 164,

in V. CONSTANTINESCO, J.P. JACQUÈ, R. KOVAR, D. SIMON, Traité instituant la

CEE. Commentare article par article, Paris, 1992; nonché la classificazione tra principi

generali del diritto comunitario espliciti e principi generali impliciti (in quanto il Trattato

indica solo alcune delle specifiche regole da essi desumibili), principi “consacrati

silenziosamente” (sarebbero i c.d. principi impliciti, ovvero desunti, in via ermeneutica, dal

complesso normativo vigente) e principi di creazione pretoria, R.E. PAPADOPOULOU,

Principes generaux du droit communautaire. Origines et concretisation, Athénes-Bruxelles,

1996, 14 ss. e ricordata in F. TORIELLO, I Principi generali del diritto comunitario. Il

ruolo della comparazione, cit., 113 ss. 57

particolare, i principi costituzionali, in quanto “principi più generali di altri”,

sono entrati nell’ordinamento giuridico dell’Unione al punto tale da costituire

parametro per la validità degli atti, amministrativi e normativi, sia delle

istituzioni europee che degli Stati membri, oltre ad imporsi direttamente nei

confronti dei soggetti dell’ordinamento. Tra i principi costituzionali, oltre ai

c.d. diritti fondamentali, si fanno rientrare il riconoscimento dell’identità

nazionale degli Stati membri; il principio di sussidiarietà, il principio di

proporzionalità; il principio di attribuzione; il principio di leale

collaborazione; il principio di legalità; il diritto alla tutela giurisdizionale; il

principio di eguaglianza; il principio di certezza del diritto ecc. Essi sono tali

in quanto previsti nei Trattati o dedotti, dalla Corte di giustizia, mediante una

interpretazione teleologica delle sue disposizioni o, se del caso, dalle

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tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.

L’interpretazione teleologica è un metodo ermeneutico che si necessita, al fine di precisare

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il significato delle norme programmatiche, quali sono quelle contenute nei Trattati. Invero,

come precisato dalla Corte di giustizia, “ogni disposizione di diritto comunitario va

ricollocata nel proprio contesto ed interpretata alla luce dell’insieme delle disposizioni del

suddetto diritto, delle sue finalità, nonché del suo stadio di evoluzione al momento in cui va

data applicazione alla disposizione di cui trattasi”, Corte di giustizia, sentenza del 6 ottobre

1982, Cilfit, C-283/81. Nonostante, è indubbio che proprio l’interpretazione teleologica

abbia permesso un celere sviluppo del diritto comunitario (ora diritto dell’Unione europea)

e sia proprio della giurisprudenza della Corte di giustizia, che deve valutare lo scopo

perseguito dal legislatore europeo, piuttosto che il significato testuale ricavabile dalle varie

traduzioni delle disposizioni

europee, cfr. P. PESCATORE, Les objectifs de la Communauté européenne comme

principes d’interprétatizon dans la jurisprudence de la Cour de justice, in Melange W.J.

Ganshof van der Meersch, vol. II, Bruxelles, 1972, 326 ss.; nonché ex multis, Corte di

giustizia, sentenze, Stauder, 12 novembre 1969, C-29/69, e EMU Tabac, 2 aprile 1998, C-

296/95; non è mancato chi, in dottrina, ha paventato il rischio che tale metodo interpretativo

possa condurre ad interpretazioni del tutto svincolate dal testo scritto, M. CAPPELLETTI,

Is the European Court of justice “running wild”?, in Eur. Law review, 1985, 1 ss. 58

Per quanto concerne i principi generali “non scritti”, la catalogazione seguita,

li scompone in tre sottocategorie: principi generali del diritto comunitario

(oggi, dell’Unione), principi del diritto amministrativo europeo e principi

generali dell’azione comunitaria, posta in essere mediante la forma

procedimentale.

Tra i principi della prima categoria si sono individuati: il principio di

prevalenza del diritto dell’Unione e quello della sua diretta applicazione; il

principio di legittimo affidamento, il principio di proporzionalità, il diritto alla

riservatezza, il principio di eguaglianza, il principio della certezza giuridica, il

diritto di difesa e di contraddittorio ecc. Tra i principi del diritto

amministrativo europeo, la Corte di giustizia ha individuato: il principio del

giusto procedimento, il principio di legittimo affidamento, il principio di

proporzionalità, il principio di non retroattività degli atti amministrativi.

Infine, sono principi del procedimento amministrativo europeo il principio di

legalità dell’organizzazione e dell’azione comunitaria, il principio di

eguaglianza, il principio di buona amministrazione, il principio della certezza

dei rapporti giuridici, il principio di proporzionalità, il principio del giusto

procedimento, il principio di logicità dell’azione amministrativa.

Le distinzioni sopra riportate, evidenziano le difficoltà dell’interprete (giudice,

pubblica amministrazione o cittadino) nell’individuare i diversi principi, per lo

più non scritti, da tenere in considerazione nella soluzione del particolare caso

pratico oggetto della sua riflessione. Se i principi costituzionali tendono ad

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essere acquisiti nei Trattati nonché nella Carta europea dei diritti

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fondamentali , per quanto concerne i principi generali afferenti al diritto

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amministrativo, vi sono ragioni di opportunità affinché questi siano codificati.

Ciò permetterebbe di ordinare quantomeno i principi già consolidati

rendendoli, pertanto, di immediato utilizzo per l’operatore giuridico (ed in

primis, per l’amministrazione nazionale) e al contempo, lasciando alla Corte

di giustizia il ruolo elaborarli .

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In realtà, la domanda in ordine alla possibile codificazione dei principi

generali del diritto amministrativo europeo, pone un ulteriore quesito di

Solo a titolo esemplificativo, si ricordano: il principio di leale collaborazione (art. 4 TUE),

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i principi di attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità (art. 5 TUE); il principio di

uguaglianza dei cittadini (art. 9 TUE); il principio di non respingimento, in materia di

immigrazione (art. 78 TFUE); il principio di solidarietà ed equa ripartizione delle

responsabilità tra gli Stati membri (art. 80 TFUE), il principio del riconoscimento reciproco

delle decisioni in materia civile (art. 81) e penale (art. 82); il principio dell’economia di

mercato aperta e in libera concorrenza (art. 119); il principio della parità di retribuzione tra

uomo e donna (art. 157); il principio di pari opportunità e della parità di trattamento tra

uomo e donna, in materia di occupazione e impiego (art. 157 TFUE); il principio “chi

inquina paga” (art. 191 TFUE); il principio di sana gestione finanziaria (art. 310 TFUE).

E’ il caso del c.d. diritto ad una buona amministrazione, previsto all’art. 41 della Carta dei

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diritti fondamentali dell’Unione europea, e del diritto di accesso ai documenti,

rispettivamente previsti all’art. 41 e 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione

europea, in GUUE, 30 marzo 2010, C 83/389 ss.

E’ questa la posizione di M.P. CHITI, The role of the european Court of justice in the

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developmente of general principles and their possibile codification, in Riv. it. dir. pubbl.

comunit., 1995, 667 ss.; ID., Italian Report, cit., 266; ID., Diritto amministrativo europeo,

cit., 218 ss., nonché di J. SCHWARZE, The principle of proportionality and the principle of

impartiality in european administrative law, in Riv. trim. dir. pubbl., 2003, 75; entrambi

questi Autori, nel dibattito in ordine ad una possibile codificazione dei principi generali del

diritto amministrativo, hanno assunto una posizione mediana rispetto alle contrastanti

opinioni registratesi in dottrina. Invero, a fronte di chi auspica una catalogazione dei

principi generali del diritto amministrativo, con il consequenziale depotenziamento della

giurisprudenza europea, non sono mancate voci discordanti che hanno sottolineato la

sostanziale inutilità di tale codificazione e il rischio che essa contribuisca a realizzare un

sistema giuridico meno duttile. L’orientamento qui citato è, invece, favorevole ad una

codificazione che comunque lasci spazi aperti all’opera creativa della giurisprudenza della

Corte di giustizia. 60

politica del diritto, ovverosia l’opportunità che il diritto amministrativo

europeo si debba sviluppare per via legislativa o mediante principi lasciati

all’opera della giurisp