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Tesi di laurea magistrale in giurisprudenza: riserva di legge e federalismo fiscale

Tesi di laurea magistrale in giurisprudenza su Federalismo fiscale e riserva di legge
Presentazione
CAPITOLO I :La teoria del governo decentralizzato
1.1.Introduzione
1.2.Soggetti, modelli e forme del decentramento
1.2.1.Soggetti
1.2.2.Modelli
1.2.3.Forme
1.3.Stato regionale e Stato federale

CAPITOLO II :Federalismo fiscale,legislativo e amministrativo... Vedi di più

Materia di Diritto Costituzionale relatore Prof. G. Di Genio

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strumentali alla difesa degli States rights e del diritto di nullification, cioè il diritto degli

Stati membri di invalidare le decisioni del livello federale.

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CAPITOLO II:Federalismo fiscale,legislativo e

amministrativo in Italia

2.1 Il sistema tributario italiano prima del federalismo

Interessante è effettuare un breve excursus storico di cui l'attuale

ordinamento italiano nel campo tributario è la risultante, e nel quale

troverà posto l'importante riforma degli anni ‘71 -’72.

2.1.1 Il sistema tributario all’atto dell’unificazione

Il sistema tributario al momento dell’unificazione era basato su due

tipologie di tasse: l’imposta diretta fondamentale e un sistema di

imposte indirette tra cui prevaleva l’imposta di registro. Tra le prime,

l’imposta per eccellenza era rappresentata da quella fondiaria

applicata inizialmente senza distinzione sia agli immobili rustici che a

quelli urbani, la cui base imponibile era stabilita con sistema catastale

per preservare la riservatezza dei fatti economici. Tale imposta andava

a colpire anche le attività produttive di beni e servizi, non in relazione

all’effettiva capacità contributiva realizzata, bensì alla potenzialità

astratta-concetto che ha avuto rilevanti conseguenze sull’evoluzione

del sistema con particolare riguardo alla teoria dei metodi di

accertamento.- Tra le imposizioni indirette la più importante era

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l’imposta di registro,attinente il servizio pubblico di attestazione della

data certa e della conservazione degli atti attraverso la registrazione

degli stessi. In una società ancora poco sviluppata economicamente,

nella quale le maggiori contribuzioni erano rappresentate soprattutto

dai trasferimenti di ricchezza immobiliare, apparve subito opportuno

ricollegare alla registrazione un tributo commisurato alla ricchezza

trasferita e rendere obbligatoria la registrazione, per evitare che

l’interesse a non pagare il tributo prevalesse su quello ad utilizzare il

servizio. Un’altra imposta introdotta negli stati preunitari è l’imposta

di bollo che prevedeva l’uso della carta e dei valori bollati, di cui la

produzione e la vendita erano riservati allo Stato.

2.1.2 Il sistema tributario nell’Italia post unitaria

Il sistema tributario vigente nell’Italia preunitaria però è destinato a

cambiare poiché nell’Italia postunitaria si assiste a cambiamenti

radicali che non vedono più come fonte prevalente di ricchezza e di

capacità contributiva quella relativa al possesso fondiario. Si impose

così a livello parlamentare un approfondito dibattito sulla necessità di

rinnovare il sistema fiscale. Si preferì mantenere l’originaria imposta

fondiaria, accompagnata da una nuova imposta complementare e

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residuale rispetto alla prima. E’ dunque in questo momento che nasce

l’imposta sui redditi mobiliari (imposta di ricchezza mobile) . Da qui

derivò la definizione di reddito-prodotto inteso come frutto: una nuova

ricchezza staccata dalla fonte, con possibilità di riprodursi senza

menomare la fonte stessa. Nel tempo si arrivò alla scissione tra

imposta sulla proprietà immobiliare rustica e imposta sulla proprietà

urbana, acquistando quest’ultima sempre più importanza. Inoltre si

differenza il reddito derivante dall’esercizio di impresa agricola su

fondi propri e altrui, assoggettando questi ultimi ad imposta di

ricchezza mobile mentre per colpire i primi viene istituita una nuova

imposta sul reddito agrario. La rilevazione del reddito agrario a titolo

di proprietà o altro diritto reale avviene su base catastale anziché

effettiva mentre sono verificati su base effettiva redditi come quelli

dell’impresa agricola esercitata su fondi altrui, quelli d’impresa

commerciale e industriale, i redditi di capitale e di lavoro sia

autonomo che subordinato.

2.1.3 La perequazione tributaria negli anni 50: la riforma

Vanoni-Tremelloni 35

Il sistema tributario nazionale delineatosi non subisce sostanziali

mutamenti fino alla II guerra mondiale, ma quando l’Italia deve fare i

conti con le conseguenze del secondo conflitto mondiale, si trova

davanti un’economia scossa dai traumi bellici ed è necessario

introdurre numerose imposte straordinarie sul patrimonio, sui profitti

di contingenza ecc. Bisogna pensare a una riforma sostanziale

soprattutto nell’ambito dell’imposizione sul reddito. Gli interventi

normativi di revisione dell’ordinamento fiscale tendono al

raggiungimento di una ridotta evasione fiscale e ad una maggiore

perequazione nella distribuzione dei carichi tributari. Nel contempo si

cerca di determinare nuove fondamenta per regolare i rapporti tra

l’Amministrazione fiscale e i contribuenti, il tutto con una

sorprendente modestia di mezzi normativi. Riteneva infatti il Ministro

delle Finanze, Ezio Vanoni, che l’ordinamento giuridico tributario

contenesse al suo interno “ …ottime disposizioni che sarebbero

risultate veramente efficaci se per lunga consuetudine o per prassi

tollerata non fossero state di fatto abbandonate”… ; “…occorreva,

quindi, ridare efficacia pratica a tali norme, perfezionandole con dei

ritocchi, a volte di portata modesta, che costituiscono degli anelli

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importanti per migliorare l’efficacia dell’intero sistema”. Quella

realizzata negli anni 50 dai ministri Vanoni-Tremelloni è la riforma

più ampia e prende il nome dalla perequazione tributaria, ed ha come

maggior fine quello di assestare e ammodernare il sistema vigente,

generalizzando l’obbligo della dichiarazione dei redditi ed estendendo

l’obbligo di tenuta delle scritture contabili così da determinare la

consistenza del reddito effettivo. Il tessuto normativo tributario

dell’epoca riservava grande spazio all’imposizione indiretta. Ruolo di

primo piano fu affidato all’imposta di registro, e ne ricalcarono i

caratteri fondamentali numerose imposte come l’imposta di

successione.L’imposizione di registro perderà importanza solo con

l’introduzione dell’IVA. Con l’espandersi delle attività industriali nel

secondo dopoguerra si svilupparono altre due forme di imposizione

indiretta: le imposte di fabbricazione e le imposte sui consumi. La

prima, che riguarda produzioni di beni localizzati in installazioni fisse

è dovuta dal produttore il quale poi la trasferisce al consumatore nel

prezzo. Accanto a questa vi è l’ imposta sui consumi che

originariamente si configura come un’imposta di bollo poi sostituita

con l’imposta generale sulle entrate (IGE). Il sistema adottato

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dall’IGE consisteva in un’imposta che colpiva tutte le concessioni di

beni e prestazioni di servizio effettuate da imprenditori e professionisti

e che si trasferiva sul consumatore attraverso un meccanismo di

traslazione economica mediante il quale veniva trasferito nel prezzo,

l’intero carico fiscale formatosi nei passaggi precedenti. Anche per

quanto riguarda i tributi locali nel periodo che va dall’unificazione alla

riforma tributaria degli anni 1971-73, si distinguono i tributi diretti e

indiretti. Fra le imposte dirette locali la più significativa è quella di

famiglia; fino al testo unico per la finanza locale dal 1931 tributo

comunale a carattere personale applicato al capofamiglia sulla base

della convivenza (non legami di sangue), mirante a colpire il reddito

complessivo o nucleo familiare o fuoco (da cui la denominazione di

“focatico”). Successivamente tale imposta si è accompagnata

all’imposta complementare sul reddito del nucleo familiare sia pure

diversamente determinato. Altro tributo comunale è quello su

industrie, commerci arti e professioni (ICAP) che si commisurava

sugli altri stessi redditi già soggetti all’imposta di ricchezza mobile.

Oltre alle imposte erariali e tributi locali vi erano delle sovrimposte

erariali e addizionali comunali che permettevano agli enti locali di

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ricavare la maggior parte dei finanziamenti dei loro fabbisogni. Nel

settore dell’imposizione indiretta la principale fonte tributaria era

rappresentata dall’imposta sui consumi.Tale imposta però richiede una

organizzazione sul territorio capillare e costosa quindi si rivela

inadeguata. Altra entrata per i consumi erano i tributi speciali di

miglioria, applicati a chi ricavava un vantaggio da realizzazione di

opere pubbliche. Negli anni 50 si assiste ad un’intensa urbanizzazione,

ma poiché i tributi di miglioria non riescono a tenere conto di questo

fenomeno si rivelano un gettito inadeguato e quindi negli anni 60 si

pensa ad un’imposta svincolata dal concetto del vantaggio recato

dall’opera. Si introduce così l’imposta sugli incrementi di valore delle

aree edificabili. Accanto a questa imposta sopravvive però anche il

contributo di miglioria specifica, in seguito l’INVIM sostituirà

entrambe le imposte.

2.1.4 La riforma tributaria degli anni 70: il centralismo fiscale

Il sistema tributario attuato fino agli anni 60 si rivela inadeguato sia

nei riguardi dell’imposizione diretta che in quella indiretta. Rispetto

alla prima le imposte reali creavano discriminazione tra i diversi

contribuenti e tra i diversi tipi di reddito individuato come già

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abbiamo visto in modo ora catastale ora effettivo. Ad aggravare poi

c’erano le sovrimposte e addizionali locali ed il fatto che le imposte

complementari personali non assicuravano una progressività

nell’imposizione. Rispetto all’imposizione indiretta le mutate

condizioni di una società economicamente più evoluta davano più

importanza alle vicende dell’azienda, delle partecipazioni sociali e

delle attività economiche piuttosto che ai trasferimenti delle proprietà

e dei diritti reali immobiliari come era stato fino a quel momento,

quindi l’ imposizione indiretta sui trasferimenti, l’imposta di registro e

i vari tributi scaturiti, ora si rivelano inadeguati. L’IGE fra le

imposizioni indirette assume maggiore importanza, anche se non

mancano problemi di coordinamento con le altre imposte indirette

poiché vi erano atti che rilevavano sia ai fini delle imposte di

trasferimento che ai fini dell’IGE e del bollo (appalti). Ma

l’applicazione dell’IGE causava problemi soprattutto nei crescenti

traffici internazionali. Inoltre il sistema tributario era gestito da

un’amministrazione finanziaria che non era riuscita a tenere il passo

con i mutamenti economico-sociali, anche se bisogna sottolineare che

già l’entrata in funzione della Corte Costituzionale aveva iniziato a

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spingere verso la riforma di un sistema rivelatosi inadeguato. Una

forte spinta per l’armonizzazione dell’imposta sugli scambi viene dato

dalla CEE. L’impegno comunitario assunto dall’Italia con

l’introduzione dell’IVA fu sicuramente determinane. L’imposizione

sugli scambi, ispirata al sistema francese, andava a colpire il valore

aggiunto apportato ad ogni scambio del ciclo produttivo-distributivo

di beni e servizi fino al commercio al dettaglio: il dettagliante

trasferiva poi economicamente al consumatore l’imposta nel

prezzo.Nacque una Commissione per lo studio della riforma

tributaria. Il compito di presiedere a tale commissione fu affidato a

Cesare Cosciani, il quale in breve ideò un sistema basato sull’idea di

un progetto unitario con i sistemi degli altri paesi industrializzati. La

struttura di tale nuovo sistema si basava, per quanto riguarda l’

imposizione diretta, su due imposte generali e personali su reddito

delle persone fisiche e delle persone giuridiche. L’imposta personale

sul reddito complessivo delle persone fisiche realizzava il principio di

globalità e progressività dell’imposizione poiché colpiva con aliquota

progressiva a scaglioni tutti i redditi del soggetto distinti in categorie.

Si successivamente alla proposta di introduzione di un’imposta

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ordinaria sul patrimonio. La Commissione propose l’introduzione di

un’imposta plurifase sul valore aggiunto secondo lo schema

Comunitario e l’adeguamento a questo tributo di tutto il sistema

dell’imposizione indiretta e previde anche una incisiva ristrutturazione

dell’amministrazione finanziaria. La poca sensibilità del governo

portò alle dimissioni di Cosciani.Successivamente la presidenza fu

assunta da Bruno Vicentini. Il primo intervento in questo secondo

periodo di lavoro della commissione riguarda la sostituzione

dell’imposta ordinaria sul patrimonio, osteggiata dal parlamento, con

un’imposta sui redditi patrimoniali. La commissione propone

un’imposta locale sui redditi fondati ai quali furono poi aggiunti, per

motivi antievasivi, i redditi di lavoro autonomo. Si arriva in questo

modo all’ILOR. Rispetto alle imposte di fabbricazione vi fu una

riduzione secondo le direttive CEE. Inoltre venne sostituita l’imposta

sulle aree fabbricabili e dei contributi di miglioria con un’imposta

locale sull’incremento di valore degli immobili (INVIM). Si giunge

alla ristrutturazione generale del sistema della finanza locale con

l’eliminazione di quasi tutti i tributi diretti e indiretti, e preferendo

l’adozione di un sistema transitorio di ispirazione centralistica. Il

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problema che si pone al termine dei lavori della Commissione di

studio è ora quello di trovare lo strumento normativo attraverso cui

realizzare la riforma. La scelta cade sulla delega legislativa (riforma

anni 51-56 e doganale ) che principalmente rimette al governo il

potere decisionale sui singoli tributi. La durata abnorme della delega

continuamente prorogata, ha portato ad una sovrapposizione di decreti

per cui ne è sorta la necessità , specialmente con riguardo ai Testi

Unici, di consentire integrazioni e correzioni della norme delegate

nonché di quelle apportate da leggi ordinarie per potersi ispirare al

principio del disegno unitario di attuazione. Concetto espresso

chiaramente dall’articolo 1 L. 29 dicembre 1987 n 550 che recita: “…

al fine di attuare il coordinamento sistematico secondo principi unitari,

di adeguare la normativa alle direttive comunitarie, di eliminare

lacune ed incertezze interpretative, di migliorarne la formulazione, di

assicurarne la corretta applicazione delle norme tributarie e di

prevenire l’inadempimento dell’obbligo tributario”.

2.1.5 La fiscalità di massa e la crisi della riforma

L’Italia giunge con questa riforma ad un sistema strutturalmente più

legato a quello degli altri paesi industrializzati. Ma pur se proiettato

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verso la modernità tale sistema evidenzia degli inconvenienti.La

riforma si presenta adeguata sul piano strutturale ma non in relazione

all’accertamento, alla riscossione e al contenzioso. Rispetto al primo

vengono messi in atto continui interventi legislativi miranti a

selezionare i contribuenti da accertare e a introdurre criteri di

accertamento specie per le imprese minori. Rispetto alla riscossione si

estende l’autoliquidazione alle imposte indirette così come il

versamento spontaneo del tributo e si introducono acconti sempre più

vicini al cento per cento dell’imposta. Rispetto al piano strutturale

esigenze di semplificazione e sentenze della Corte Costituzionale

spingono verso la progressiva cedolarizzazione dell’IRPEF. La crisi

petrolifera, la fuga dei capitali, l’attenzione dell’opinione pubblica per

le questioni fiscali, il dissesto di una finanza locale portarono

inevitabilmente a parlare di crisi e a interrogarsi sempre più

frequentemente sul futuro del sistema tributario.

2.1.6 Il dissesto e il risanamento della finanza pubblica

Negli anni 80, l’Italia che da una parte comincia ad aprirsi ai fenomeni

di internazionalizzazione, dall’altra però, risente della crisi finanziaria

mondiale e ne subisce gravi conseguenze in termini di inflazione. Vi è

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una notevole crescita del PIL ma una corrispondente crescita del

debito pubblico, e ad aggravare questa situazione vi sono le esigenze

di gettito che condizionano di molto la politica fiscale. Si assiste ad

una vera e propria crisi della finanza pubblica: il sistema tributario

cede sul piano strutturale e formale. Sul piano strutturale è il tramonto

del mito dell’imposizione personale progressiva. Da un lato bisogna

sostenere i mercati e i risparmiatori, dall’altro contrastare l’elusione e

la programmazione fiscale internazionale.Il fisco è sottoposto ad un

notevole fenomeno di evasione e la cedolarizzazione progressiva

dell’IRPEF incide sul verificarsi di tale fenomeno. Concorrono alla

crisi del sistema anche l’elevata inflazione, il debito pubblico

crescente, l’inefficienza del sistema stesso che si basa su accertamenti

forfetari e su ricorrenti condoni. Si riconosce che in presenza di

aliquote nominali assai elevate occorre ampliare la base imponibile.

Rispetto a questa manovra, per evitare fenomeni elusivi, sia per

l’IRPEF che per l’IRPEG si ricorre all’aumento del carico fiscale sulle

persone fisiche e sulle società, e per quanto riguarda le imprese viene

introdotta un’imposta sul patrimonio netto. Ma tutti questi interventi e

l’inasprimento delle sanzioni penali, non scoraggiano gli evasori

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fiscali e cresce il divario tra ricchi e poveri. Il disagio, però , non è

soltanto sostanziale, bensì anche formale poiché i numerosi e reiterati

decreti legge non fanno chiarezza ed anzi confermano l’inaffidabilità

del sistema. La situazione peggiora con le vicende socio-politiche

degli anni 90. La coeva decisione politica di ricorrere alla moneta

unica alimentava nell’immaginario dell’opinione pubblica e della

stessa classe politica, l’idea di un possibile percorso che avviasse al

risanamento della finanza pubblica attraverso l’unione delle economie

dei vari pesi europei in un comune destino di mercato. Così come

entrare nel Mercato Comune aveva indotto l’Italia alla riforma degli

anni settanta e all’introduzione dell’IVA, con i parametri di Maastricht

la finanza pubblica italiana e il sistema fiscale si avviano verso un

processo di risanamento. Ciò in gran parte fu possibile con il ricorso

alla leva fiscale (tributo straordinario per l’Europa, poi rimborsato per

il 60%) e in parte con il sostegno dei mercati internazionali per i nostri

titoli di Stato, (compensato con coinvolgimento delle banche d’affari

internazionali nelle successive privatizzazioni degli enti di Stato

italiani). Le onerose misure fiscali adottate aumentarono

temporaneamente la pressione fiscale ma permisero anche una drastica

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riduzione degli interessi del debito pubblico. Gli anni 1995-96 sono

decisivi per il sistema fiscale, poiché si ricorre a tre misure

fondamentali che concorreranno a creare le premesse per la revisione

realizzata poi negli anni 1997-2000: il condono, che fruttò ben 11.500

miliardi di lire; un’imposta straordinaria per l’Europa nel 1996 e

l’entrata in funzione dei parametri e degli studi di settore per

l’accertamento. Con la revisione del sistema, l’IRAP prende il posto

dell’ILOR; vengono introdotte poi l’ICIAP, la tassa sulle concessioni

governative per la partita IVA, l’imposta sul patrimonio netto delle

imprese e soprattutto il contributo al servizio sanitario nazionale. Il

sistema prevede inoltre un’addizionale regionale all’IRPEF tra lo 0,5 e

l’1% , e concede a comuni e province una forma di autonomia nel

potere decisionale del reperimento delle loro fonti. Tale riforma era

diretta a favorire la capitalizzazione attraverso l’attribuzione agli utili

corrispondenti alla remunerazione ordinaria del capitale investito di

un’aliquota ridotta rispetto a quella ordinaria compresa tra il 12,5 il

27% . Inoltre per facilitare la competitività internazionale delle nostre

imprese, la riforma prevedeva l’applicazione di un’imposta sostitutiva

agevolata per tutte le operazioni di ristrutturazione societaria. Rispetto

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ai redditi di capitale l’intervento della riforma completava quanto già

introdotto precedentmente disciplinando così un regime unitario

basato sull’uguaglianza dell’ aliquota del 12,5% per tutti i tipi di

redditi di capitale e sulla canalizzazione degli investimenti nelle forme

del risparmio amministrato o del risparmio gestito. Sul piano

dell’evasività, la riforma, accanto a una serie di misure dirette a

contrastare l’elusione interna e quella internazionale, prevedeva la

disciplina a regime della partecipazione del privato all’accertamento,

la revisione complessiva del regime sanzionatorio ed infine la

disciplina degli enti non commerciali e degli enti non lucrativi di

utilità sociale ONLUS). Questi i passaggi innovativi della riforma

realizzata negli anni 1997-2000, ma accanto ad essi va ricordata una

serie di interventi relativi alla riscossione e alla disciplina dei

concessionari, così come all’amministrazione finanziaria strutturata in

agenzie indipendenti; inoltre, e soprattutto da ricordare, l’ampio

progetto di informatizzazione che ha permesso di acquisire ed

elaborare in tempo reale le dichiarazioni dei contribuenti ed una serie

di effetti positivi da tale procedura, relativi alla tempestività delle

varie operazioni effettuate. Si assiste, vediamo, a tutto un sistema di

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semplificazione che investe le esigenze del sistema, sia sul piano

sostanziale che su quello formale. Rispetto al primo veniva a

scomparire l’INVIM in vista di una riorganizzazione dell’imposizione

immobiliare, e lo stesso accadeva con l’imposta sulle successioni e

donazioni. Rispetto al piano formale avveniva una semplificazione per

i contribuenti su tutta una serie di adempimenti. In conclusione, è

questo il quadro dell’Italia al terzo millennio: da una parte, una

finanza ora sicuramente più sotto controllo ed un sistema fiscale in

linea con i parametri di Maastricht; dall’altra un ordinamento

tributario ancora imperfetto, poco trasparente e confuso, un

contenzioso ormai quasi efficiente, un sistema di accertamento

distinto a seconda della grandezza delle imprese, un sistema

sanzionatorio riordinato anche se perfettibile. Sicuramente possiamo

affermare, un fisco in condizioni ora civili per le quali, però, bisogna

trovare riscontro anche nel campo dell’amministrazione, che ancora

non si è adeguata alla ristrutturazione attuata all’interno del sistema

tributario, e che deve imparare ad utilizzare al meglio gli strumenti

legislativi di cui dispone. 49

2.2. Verso il federalismo

E’ utile comprendere i motivi, le esigenze e soprattutto la tipologia di

decentramento legislativo-amministrativo attuato nell’ultimo

decennio. Il federalismo fiscale nasce soprattutto come conseguenza

del decentramento di funzioni amministrative e organizzative, in

quanto è lo strumento più idoneo per finanziare e porre in essere una

simile riforma strutturale di tipo federale. Una delle più evidenti ed

importanti conseguenze della globalizzazione è l’indebolimento del

potere dei governi centrali inteso come perdita del ruolo

d’interlocutore principale nel processo di multinazionalizzazione e

internazionalizzazione dell’economia, causa il fallimento delle

politiche keynesiane e le rigidità dei governi. Esigenze di flessibilità

spingono le imprese transazionali a preferire un’intermediazione con

le istituzioni locali, le quali sono più consapevoli delle proprie

dinamiche e delle proprie potenzialità. Tale interazione ha quindi

generato “vuoto politico-amministrativo”, connesso alla perdita di

potere dello stato e contestualmente ha indirettamente fatto confluire

più importanza, funzioni e responsabilità nei governi degli enti

territoriali ( regioni, province e comuni ), quindi si è reso obbligatorio

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affinché il nostro Stato potesse contare di un’organizzazione politico-

strutturale moderna e compatibile con le nuove dinamiche mondiali,

un forte e deciso trasferimento di funzioni legislative-amministrative,

dal governo centrale verso i livelli istituzionali sottostanti. Per meglio

comprendere la ricostruzione della vicenda parlamentare che ha

portato all’approvazione della legge costituzionale n. 3/2001 bisogna

considerare sia l’iter temporale che questa ha avuto sia l’intera attività

svolta dalle camere nella XIII legislatura sul tema del “Federalismo”.

La XIII legislatura si può collocare nel periodo che va dal maggio

1996 al maggio 2001 e vi si possono individuare tre fasi: una prima,

che ha termine nel maggio 1998, contrassegnata dal tentativo di

“grande riforma” costituzionale, avviato con la commissione

bicamerale, e dalla parallela approvazione della legge Bassanini (n.

59/1997) con la quale si è dato l’avvio al cosiddetto “Federalismo

amministrativo”; la seconda che attraversa tutto il 1999, stagione delle

“riforme parziali”; l’ultima fase che comprende l’anno 2000 e gli

ultimi mesi della legislatura, nel corso della quale si arriva alla

formazione del testo poi divenuto legge costituzionale n. 3/2001. Le

proposte di riforma vengono affrontate sulla base di procedure speciali

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come la legge ad hoc n. 1/1997 che consentiva di costituire una

commissione di 40 deputati e 40 senatori (la bicamerale) col compito

di redigere uno o più disegni di legge di revisione della parte seconda

della Costituzione da sottoporre successivamente alla deliberazione

del parlamento. La peculiarità di tale intervento va ricercata nel fatto

che a favore di tale legge istitutiva della bicamerale votarono tutte le

principali forze politiche ad eccezione della Lega Nord e di

Rifondazione Comunista. Nel 1997 dopo soli nove mesi si arriva ad

un testo di revisione complessiva della seconda parte della

Costituzione. Il primo punto preso in esame alla Camera dei Deputati

nel 1998, è quello delle norme riguardanti i rapporti tra stato e

autonomie. Tuttavia dopo l’approvazione di una serie importante di

emendamenti, la complessa macchina avviata con l’istituzione della

bicamerale si arresta di colpo per il ritiro dell’appoggio del principale

partito di opposizione, Forza Italia. Viene meno così, uno degli assi

portanti che avevano strutturato i rapporti tra le forze politiche nella

prima parte della XII legislatura. Si giunge in questo clima alla caduta

nell’ottobre 1998, del governo Prodi e alla formazione di un nuovo

governo guidato proprio da colui che aveva diretto i lavori della

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bicamerale, l’onorevole Massimo D’Alema.Tuttavia non si può

parlare di completo fallimento sul piano delle riforme, va ricordata

infatti l’approvazione nel 1997 della c. d. “ legge Bassanini” che

avviava un complesso trasferimento di funzioni amministrative alle

regioni, anche in settori riservati alla competenza legislativa dello

Stato. Nel 1998 si apre una nuova fase delle riforme: si abbandona

l’idea della grande riforma per intraprendere la strada delle riforme

parziali. Si perviene a due importanti riforme concernenti l’elezione

diretta dei presidenti delle regioni e il “giusto processo” (legge cost. n.

1/1999 e n. 2/1999). Riprendono quindi vigore le proposte di revisione

costituzionale concernenti il rapporto tra Stato ed Autonomie. Il nuovo

progetto di revisione del titolo V della parte seconda della

Costituzione, dall’impegnativa definizione “Ordinamento federale

della Repubblica”, viene concepito dal governo D’Alema e firmato dal

ministro Giuliano Amato. Questo nuovo progetto rispetto al testo della

bicamerale presenta alcune significative differenze come quelle

riguardanti, ad esempio, il già ricordato ripristino della dizione

“Ordinamento federale della Repubblica” in capo al nuovo titolo V ;

l’assoggettamento della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni

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ai vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali, l’aumento delle materie riservate alla potestà esclusiva

dello Stato e alla legislatura concorrente, una diversa definizione dei

principi del “federalismo Fiscale”, la limitazione alle sole Regioni

delle possibilità di impugnazione diretta delle leggi statali di fronte

alla corte costituzionale. Il progetto inizia il proprio iter presso la

commissione della camera e viene “abbinato” a numerosi altri

progetti; il compito di redigere un”testo unificato” di tutti i progetti

viene affidato ad un comitato ristretto della commissione. Si ritenta

così il ricorso ad un metodo collaborativo tra le varie forze politiche

che sarebbe stato più difficile nel caso di scelta a maggioranza di uno

dei progetti presentati come testo base. Il primo testo unificato

perviene il 13 ottobre 1999 mentre la versione definitiva giunge al

plenum della commissione il 27 ottobre. La proposta contiene rilevanti

novità rispetto sia al progetto della bicamerale sia a quello del

governo, soprattutto riguardo al riparto delle competenze legislative

tra Stato e regioni. Ma la discussione della proposta non è

caratterizzata dallo stesso clima di intesa che aveva contrassegnato le

riforme costituzionali nel 1999. La discussione sulle linee generali

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svolgerà in quattro sedute terminando il 26 novembre 1999. A questo

punto l’iter della proposta legge conosce una lunga pausa determinata

da vari avvenimenti tra cui le elezioni regionali nell’aprile del 2000

che vedevano il varo ufficiale della nuova alleanza tra la Lega Nord e

il Polo di Centro-Destra. In questo momento il successo elettorale

della nuova coalizione provoca le dimissioni del secondo governo

D’Amato. Gli schieramenti che si sarebbero affrontati nelle politiche

del 2001 rivelano differenze profonde nel campo delle riforme

istituzionali. A questo punto la questione del “federalismo” diviene

uno degli elementi centrali del confronto politico ed assume toni

sempre più polemici. Alcuni dei Presidenti neoeletti delle Regioni del

nord chiamano gli elettori a pronunciarsi sulla opportunità per le

Regioni di farsi promotrici di nuove iniziative di revisione

costituzionale. Si rivela così il carattere di contrapposizione con il

progetto in discussione in parlamento, ritenuto inadeguato rispetto alle

esigenze delle autonomie. E’ questo il clima in cui nel settembre 2000

riprende l’esame del progetto di revisione costituzionale presso

l’assemblea della camera. La maggioranza di centro sinistra vuole che

si giunga all’approvazione di un progetto “stralcio” o “minimo” che

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affrontasse subito prima delle elezioni politiche i problemi più urgenti

di adeguamento dell’assetto delle autonomie. In un vero e proprio tour

de force di quattro sedute si votano oltre 350 emendamenti, dei quali

gran parte approvati. Il lavoro istruttorio svolto da un organo ristretto,

il comitato dei nove, è contrassegnato da una forte contrapposizione

tra i gruppi di centro sinistra e i gruppi di centro destra. Questi in

particolare sono promotori di una serie di emendamenti alternativi,

alcuni dei quali considerati irrinunciabili per conferire alla riforma

effettivo carattere di trasformazione in senso federale della

Repubblica. Nella fase di discussione un aspetto interessante assume il

confronto con i rappresentanti delle autonomie, poiché Regioni ed

Enti locali tentavano con successo di inserirsi nella discussione

facendo pervenire in parlamento le proprie proposte di modifica al

progetto in esame. Tali proposte vengono considerate molto

diversamente dagli esponenti di centro-sinistra e da quelli di centro-

destra. I primi, infatti, ravvisano in queste la rispondenza del progetto

alle istanze provenienti dal mondo delle autonomie; i secondi invece

pongono l’accento sull’inadeguatezza del progetto rispetto alle

proposte più qualificanti avanzate dalle Regioni. Si assiste comunque

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ad una effettiva interlocuzione tra Parlamento e mondo delle

autonomie. Tra gli emendamenti presentati dal comitato figurano

quelli “soppressivi”, presentati con la finalità di semplificazione del

progetto. Di particolare significato politico quello che elimina il titolo

di “ordinamento federale della Repubblica” in capo al titolo V. Inoltre

la reintroduzione della qualificazione di Roma come capitale della

Repubblica, l’ampliamento delle materie oggetto delle forme

particolari di autonomia, attribuibili alle Regioni a statuto ordinario,

l’allungamento dell’elenco delle materie di competenza esclusiva

dello Stato, così come quello delle materie a legislazione concorrente.

Il voto finale registra 269 voti favorevoli, 11 contrari e 2 astenuti.

Anche al Senato l’iter non è molto diverso da quello già effettuato alla

camera. La maggioranza vuole giungere all’approvazione senza

modifiche al testo uscito dalla Camera affinché si arrivi

all’approvazione definitiva prima dello scioglimento delle camere per

la scadenza della legislatura. Il testo viene trasmesso dalla

commissione affari costituzionali senza che sia stato completato

l’esame degli emendamenti e viene pertanto esaminato così come

approvato dalla Camera. Si ripete uno scenario già visto di

57

opposizioni e contrapposizioni. Nessuno dei numerosi emendamenti

presentati dalle minoranze risulta approvato, e a Palazzo Madama

stavolta non partecipano alla votazione le opposizioni. In sede di

seconda deliberazione sul progetto di revisione costituzionale da parte

delle due assemblee delle due camere a distanza di tre mesi, come

prevede la Costituzione, non è consentita l’introduzione di modifiche

al progetto già approvato, si tratta di “prendere o lasciare” un

provvedimento che ha la finalità di verificare la conferma solenne del

consenso politico da parte della maggioranza dei componenti dei due

rami del parlamento sul complesso dell’intervento di revisione

costituzionale.La radicale differenza di vedute tra i due maggiori

blocchi parlamentari, manifestata con il massimo grado di

pubblicità,rappresenta l’occasione per la richiesta di entrambi gli

schieramenti, di ricorrere alla possibilità prevista dallo stesso art. 138:

richiedere il referendum popolare sulla legge costituzionale in corso di

approvazione. Il 28 febbraio si registrano 316 voti favorevoli, 12

contrari e 6 astenuti. L’esito è favorevole per un margine ridottissimo:

appena 4 voti superire al quorum costituzionale di 312 deputati. Più

ampia la maggioranza che si registra al Senato dove l’assemblea l’8

58

marzo approva il provvedimento con 171 voti favorevoli, 3 contrari e

3 astenuti. In entrambe le deliberazioni è venuta a mancare la

partecipazione dei parlamentari di centro-destra. Il 13 marzo 2001

vengono depositate presso la Corte di Cassazione due distinte richieste

di referendum sul testo della legge costituzionale, la prima da parte dei

senatori La Loggia, Mantica e Castelli, la seconda da parte dei

senatori Angius, Napoli e Pieroni, sottoscritte rispettivamente da 102 e

da 77 senatori. Ma l’indizione del referendum slitterà alla XIV

legislatura, essendosi conclusa la XIII con lo scioglimento delle

camere da parte del Presidente della Repubblica l’8 marzo, subito

dopo il voto del Senato sulla riforma del titolo V. Dopo

l’insediamento del secondo governo Berlusconi, il referendum viene

indetto per il 7 ottobre 2001. Si registra un tasso di partecipazione al

voto che pur non essendo elevato, è però superiore alle previsioni: il

33,9 %. 59

2.2.1 Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V: cenni sui

principi costituzionali

La legge Cost. 3 del 18 ottobre 2001 ha totalmente riformato

il titolo V della Costituzione e specificamente gli articoli da

114 a 133; questa legge, pur non facendo cenno

esplicitamente al federalismo, ha trasferito rilevanti poteri

dallo Stato agli enti territoriali. Le modifiche di maggior

rilievo riguardano i nuovi artt. 114, 117, 118 e 119 della

Costituzione. La riforma costituzionale ci consegna un

quadro nel quale lo Stato appare costituito da soggetti tutti

egualmente autonomi, anche se con differenze di funzioni. Ci

si riferisce ai Comuni, alle Province,alle Città metropolitane,

alle Regioni e allo Stato posti tutti sullo stesso piano dall’ art

114, venendo così superato il modello centralista

dell’organizzazione statuale verso un modello decentrato. La

norma ha uno straordinario rilievo di principio per l’aspetto

della cosiddetta “equiordinazione” (pari dignità) tra i vari

60

livelli istituzionali, cioè il negare che vi siano livelli sovra

ordinati. Si deve sottolineare come tutte le articolazioni

istituzionali vengano poste sullo stesso piano, e anzi si

cominci da quella più vicina ai cittadini, cioè il Comune. In

questo modo, si è data copertura costituzionale anche al

sistema amministrativo delineato dalle riforme Bassanini

incentrato sul principio di sussidiarietà verticale in

sostituzione del c.d. parallelismo delle funzioni14: il nuovo

assetto amministrativo di cui all’art. 118 Cost., ruota intorno

al comune, il quale rappresenta l’ente territoriale più vicino al

cittadino ed al quale il cittadino si rivolge per soddisfare i

bisogni più immediati. Sulla base del nuovo principio di cui

all’art. 114, non si devono più raffigurare le istituzioni come

una piramide, al cui vertice è posto lo Stato e alla cui base,

quindi sono posti gli Enti Locali; ma il modello istituzionale

attuale può essere meglio rappresentato da una figura

geometrica come il cerchio in cui tutti i livelli istituzionali

61

sono posti sullo stesso piano e si differenziano tra di loro

unicamente in base alla diversità delle competenze esercitate.

Nell’ambito di questo nuovo ordine costituzionale è

incisivamente modificata la funzione legislativa: è il lungo

art. 117 Cost. a disciplinarla. Il potere legislativo viene

attribuito allo Stato e alle Regioni e la spartizione presenta

un’inversione di ambito: mentre prima erano indicate solo le

materie di competenza legislativa regionale ora sono indicate:

• le materie di competenza esclusiva dello Stato (art

117.2);

• le materie di competenza legislativa regionale definita

concorrente in cui lo Stato si riduce a dettare norme di

principio mentre alle Regioni è lasciata tutta la

rimanente disciplina (art 117. 3);

• le altre materie non indicate, c.d. residue, sono di

competenza regionale (art.117. 4)

62

Si ricava da questa impostazione, radicalmente innovativa,

che la potestà legislativa regionale non è sottoposta a nessun

limite, a parte quelli espressamente indicati, nei quali si

esprime, esaustivamente, il valore dell’unità dell’ordinamento

(art. 5). L’art. 117 Cost., tuttavia, non ha soltanto fortemente

inciso sul riparto della competenza legislativa tra Stato e

Regioni, ma anche sul riparto delle competenze

regolamentari. Al riguardo, l’art. 117,comma 6, ha limitato

l’ambito di esercizio del potere regolamentare governativo,

relativamente alle solo materie di competenza esclusiva

statale, mentre nelle materie soggette alla competenza

concorrente o residuale delle regioni tale potestà è

esercitabile solo dalle regioni. Sì è in questo modo inteso dare

effettività al decentramento affermato in via di principio,

ponendo fine a quei fenomeni ante riforma in forza dei quali

lo Stato attraverso fonti secondarie o anche atti

amministrativi finiva per erodere i margini di autonomia

63

legislativa regionale, che pur astrattamente era già

riconosciuta dalla Costituzione a tali enti territoriali. Ebbene,

uno dei più delicati temi legati alla riforma costituzionale,

direttamente connesso alle modifiche apportate all’art. 117

Cost. (potestà legislativa), è quello dell’autonomia finanziaria

e impositiva delle Regioni e degli enti locali (di cui si

rimanda al successivo paragrafo) alla luce di quanto previsto

nei nuovi art 117 e 119 Cost. Dalla lettura sistematica delle

menzionate norme costituzionali, il legislatore sembra aver

dischiuso definitivamente alle regioni l’opportunità di

disciplinare autonomamente l’istituzione dei propri tributi,

dal momento che tale materia non rientra nell’elenco del

comma 3 dell’art. 117; ragion per cui l’istituzione di propri

tributi, ai sensi del successivo comma 4, dell’art. 117 ricade,

a fortiori, nella potestà legislativa residuale delle regioni

stesse. «Se è pacifico che il nuovo art. 119 sembri assegnare

agli enti locali autonomia di entrata e spesa nonché il potere

64

di istituire e applicare tributi propri, nella realtà, la previsione

indistinta – Comuni, Province,Città metropolitane, Regioni-

contenuta nell’art. 119 presta il fianco ad incertezze; ci si

riferisce alla circostanza che la potestà legislativa è affidata

allo Stato e alle Regioni, sostenendo in questo modo la

riserva di legge contenuta nell’art. 23 Cost., e non invece agli

enti locali che godono di mera potestà regolamentare». Le

Regioni, quindi, sono da considerarsi legittimate ad esercitare

una loro capacità impositiva autonoma, gli enti locali invece,

pur essendo ad esse assimilate non possono istituire propri

tributi in difetto di una apposita legge che ne determini i

principi fondamentali. La riserva di legge prevista dal

menzionato art. 23 Cost. impedisce, il riconoscimento, in

capo alle Città metropolitane, alle Province e ai Comuni, di

una potestà impositiva diretta, non potendo tali enti adottare

provvedimenti di natura legislativa. Sembra allora che le

innovazioni sugli ambiti finanziari e tributari propri

65

dell’autonomia vadano letti in termini diversi, a seconda che

ci si riferisca alle Regioni o agli Enti locali.

Principi costituzionali in materia di federalismo fiscale

ART. 23 Riserva di legge in materia di

potestà

legislativa

ART 114 Definizione dei livelli istituzionali

ART 117 Definizione delle competenze

legislative

ART 118 Attribuzioni delle funzioni

amministrative

ART 119 Attribuzione dell’ Autonomia

finanziaria

66

2.2.2.Le funzioni amministrative:art.118 Cost.

Per quanto riguarda le funzioni amministrative, il disegno regionalista

della Costituzione presentava un assetto delle competenze

amministrative demandato in via esclusiva all’ente regionale; il

vecchio articolo 118.1 cc sanciva che tali competenze esclusive erano

del tutto sottratte all’attività dello Stato. Tuttavia tale esclusività aveva

valenza solo nei confronti dello Stato, in quanto a livello locale la

Regione non era l’unico ente legittimato ad adottare atti

amministrativi, ma tale funzione era delegabile dallo Stato e dalle

Regioni a Province e Comuni; si parlava quindi di amministrazione

regionale indiretta. Tali competenze amministrative regionali erano

individuate mediante il principio del parallelismo; il suddetto articolo

118. 1 cc disponeva che “spettano alla Regione le funzioni

amministrative elencate nel precedente articolo il 117, il quale

elencava le materie di competenza legislativa”. La crisi del modello

costituzionale, dettato dai nuovi scenari ambientali, ha favorito forti

spinte riformistiche, le quali hanno condotto a presentare e propugnare

un nuovo assetto fondato sulle autonomie regionali, ispirato dunque ad

un principio federalistico. Una svolta decisiva si è avuta nella seconda

67

metà degli anni ‘90 , con le leggi Bassanini le quali hanno introdotto

un corposo decentramento amministrativo (conferimento di funzioni e

compiti amministrativi dallo stato alle regioni e agli enti locali),

finalizzato al raggiungimento del Federalismo amministrativo, ovvero

il massimo ottenibile a Costituzione invariata. E’ stato di conseguenza

ribaltato il principio del parallelismo tra funzione legislativa e

amministrativa, affermando che l’amministrazione è attività propria

degli Enti locali anche nelle materie per le quali lo Stato esercita la

funzione legislativa, salvo un ristretto elenco di materie riservate

all’amministrazione statale. Ma qual è il vero senso di tale riforma?

Ciò che si evince da quanto sinora detto è stato un tema di

fondamentale importanza in questi ultimi 10 anni, un tema radicato

nel pensiero cattolico di matrice liberale, si tratta della sussidiarietà.

L’introduzione di tale principio avviene ora secondo due linee

direttici: verticale e orizzontale. Dal primo punto di vista si opera

un’allocazione di funzioni amministrative del tutto originale, partendo

non più dall’alto ma dal basso; al fine di privilegiare la prossimità

territoriale con i cittadini, tali funzioni spettano in primis ai Comuni

(veri cuori amministrativi), salvo che per assicurarne l’esercizio

68

unitario siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e

Stato, come dispone l’art.118.1 cc. Dal secondo punto di vista si

introduce l’impegno dello Stato e altri enti territoriali a favorire

l’accesso delle autonomie sociali all’esercizio di funzioni di interesse

generale, garantendo un maggior avvicinamento del cittadino

all’amministrazione. Si crea quindi un nuovo modello amministrativo

che si tiene e salvaguarda le autonomie territoriali, ma

contestualmente si fa garante di quelle funzioni prettamente sociali.

Quindi in funzione del principio di sussidiarietà le funzioni

amministrative spettano in primo luogo ai Comuni e a seconda dei

casi agli altri enti gerarchicamente sopra il Comune. Ovviamente tali

funzioni sono svolte dallo Stato e dalla Regione, i quali dovranno

procedere al trasferimento secondo criteri generali definiti principi di

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

In funzione della Bassanini spetterà, non tanto allo Stato quanto alla

Regione, definire la nuova allocazione dei compiti amministrativi. Ad

oggi nonostante il 2° comma dell’articolo 118 disponga che i Comuni,

Province e Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative

proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale; sarà

69

necessario un trasferimento iniziale ad opera di coloro che sono

attributivi di tali funzioni, in quanto comuni, Province e Città

metropolitane non sono titolari di effettive funzioni, ma godono solo

formalmente di questa attribuzione costituzionale, sarà quindi

necessario ricorrere alla legge statale o regionale di conferimento.

Dopo molti dibattiti, il termine sussidiarietà è finalmente approdato in

Costituzione. Il termine perché la sostanza era già desumibile da

tempo (si veda la legge n, 59/1997 e gli articoli 3-5 del decreto

legislativo n. 267/2000). Pertanto la revisione del titolo V non innova

con tale introduzione, ma semplicemente innalza il termine a livello

costituzionale: fa espressamente riferimento al principio di

sussidiarietà negli articoli 118 e 120, in particolare l’articolo 120, 2°

comma sancisce il potere sostitutivo del governo centrale di fronte ad

inadempienze di Regioni e degli altri Enti locali, per cui il livello

superiore interviene quando quello inferiore non è in grado di

assolvere le proprie funzioni. Resta ora da domandarsi se così

declinato il principio di sussidiarietà è coerente con il principio di

autonomia. In relazione alla sussidiarietà verticale, la centralità del

comune è la trasposizione costituzionale dell’articolo 32 D.Lgs n.

70

267/2000, per cui il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria

comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Ciò che

emerge non è tanto il Comune come figura amministrativa , bensì

quale comunità autonoma dotata del carattere della politicità, cioè di

perseguire fini di carattere generale. La sussidiarietà orizzontale si

traduce nell’impegno dello Stato e degli altri enti a promuovere

attività di interesse generale: pubbliche, ma soprattutto sociali; un

processo che vede le formazioni sociali ed altre realtà associative

cimentarsi in attività oggettivamente pubbliche, il tutto senza che

l’ente sia esautorato, anzi continua a mantenere il compito di controllo

e coordinamento. Un aspetto va tenuto costantemente presente, che il

principio di sussidiarietà non mira attraverso il decentramento a

costituire dei livelli specializzati nelle funzioni e chiusi in se stessi,

anzi di fondamentale importanza diviene il raccordo, l’interazione tra i

vari livelli istituzionali e le formazioni sociali, ed il livello

istituzionale; quindi tende a designare una progressiva apertura che

non travolge le forme intermedie, ma le apre alle forme successive.

Con l’introduzione della legge costituzionale n. 3/2001 molte

perplessità vengono superate grazie all’articolo 114 che apporta

71

importanti precisazioni. In primo luogo equipara sotto il profilo della

garanzia costituzionale i Comuni e le Provincie alle Regioni,

statuendo che tali enti hanno un’autonomia costituzionalmente

riconosciuta, in secondo non solo differenzia lo status dei Comuni e

Provincie dagli altri enti, ma esplicita una differenziazione funzionale

tra i due: le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo

che per assicurarne l’esercizio unitario siano conferite a Province,

Regioni e Stato. Infine la sussidiarietà, come precedentemente detto,

intende che le decisioni dovrebbero essere prese dal livello più

decentrato, qualora ciò sia compatibile con l’esigenza di assicurare

efficienza ed effettività ai pubblici poteri. La nuova disciplina

costituzionale riconosce il principio di autonomia dotando ciascun

ente di una propria individualità, perseguita tramite una propria

organizzazione politica e autonomia statutaria, da un punto di vista

funzionale esercitando i propri poteri in base a regole differenti.

72

2.2.3.L’autonomia finanziaria: art.119 Cost.

Le norme costituzionali in materia di potestà finanziaria delle Regioni

ed Enti locali. pur nel loro tecnicismo danno preziose indicazioni sulla

concreta possibilità per gli enti sub-statali di esercitare

autonomamente le funzioni attribuite loro dalla Costituzione, in

quanto dotati di risorse proprie. Dall’analisi delle norme in materia di

potestà finanziaria regionale locale emerge la finalità, non solo

“fiscale” dei tributi dei livelli di Governo, ma anche quella

“extrafiscale”, legata alla determinazione e alla realizzazione delle

scelte proprie. La nuova formulazione dell’articolo 119 rappresenta

anzitutto l’occasione mancata di dare forma ad una più concreta

autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti locali. L’articolo 119

nella sua formulazione originaria, fissava soltanto dei principi-chiave

circa i rapporti finanziari statali ed enti territoriali, per il resto rinviava

al legislatore ordinario. Il rinvio al legislatore ordinario per la

disciplina di attuazione dell’autonomia finanziaria ha generato una

forte discrezionalità. Si è passati infatti da un modello di finanza

derivata, introdotto negli anni 70, ad un modello quello del 1996,

finalizzato ad assegnare maggiori risorse alle Regioni. È in questo

73

contesto ricco di incertezza che si inseriscono l’ancora aperto dibattito

sul Federalismo fiscale, a favore di un rafforzamento in chiave

autonomistica e i tentativi di revisione dell’art. 119. Il nuovo articolo

119 riconosce l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle

Regioni, dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane (1°

comma); ribadisce che gli enti in questione hanno risorse autonome

quali tributi ed entrate proprie oltre a compartecipazioni al gettito di

tributi erariali raccolti sul loro territorio; che tali fonti di entrata

devono essere coordinate secondo il principio dell’unità della finanza

pubblica ed essere in armonia con la Costituzione (2° comma);

introduce un fondo perequativo senza vincoli di destinazione (3°

comma); indica analogamente alla disciplina vigente , gli obiettivi

legati all’attribuzione di risorse proprie, vale a dire il perseguimento

delle funzioni regionali e locali (4° comma); prevede risorse

aggiuntive per lo svolgimento dei diritti della persona e per rimuovere

gli squilibri economici e sociali (5° comma); ribadisce, infine, che gli

enti in questione dispongono di un proprio demanio e patrimonio e

stabilisce la possibilità di ricorrere all’indebitamento allo scopo di

finanziare spese per investimenti (6° comma). Il nuovo primo comma

74

dell’articolo 119 stabilisce che: “i Comuni, le Province, le Città

metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di

spesa”. Con tale disposizione il legislatore si concentra su due

obiettivi: in primo luogo dare un fondamento certo al concetto di

autonomia finanziaria a livello costituzionale, e in secondo chiarire il

significato del termine “autonomia finanziaria”, specificando

diversamente da prima che la si intende sia sul versante della spesa

che su quella dell’entrata. Tuttavia rimane il dubbio se con autonomia

finanziaria si intende autonomia decisionale in materia finanziaria

(vale a dire autonomia legislativa) o soltanto la possibilità di disporre

di risorse proprie come compartecipazione o addizionali ai tributi

erariali e regionali. Nel caso di autonomia decisionale si intende che le

regioni hanno autonomia tributaria ovvero la potestà legislativa in

materia finanziaria. Ciò introduce un secondo problema, individuare a

quale ente viene attribuita la potestà di determinare i tributi locali.

Bisogna dire che in un modello federale la definizione dei tributi degli

Enti locali è svolta a livello regionale, come accade ad esempio in

Germania, Austria e Svizzera. Nel nostro caso il modello appare

diverso, emerge infatti che alle Regioni non spetta in maniera piena la

75

potestà ordinamentale in materia di finanza locale, come invece

sarebbe auspicabile, qualora si opti per una scelta federale.

Concludendo l’analisi del primo comma si deve riflettere sulla scelta

in materia di entrate proprie territoriali e locali, nel senso che si è

preferito limitarsi all’enumerazione nella Costituzione delle entrate

regionali e locali, senza però specificare né il tipo di entrata né la

portata quantitativa. A tutto ciò, se da un lato non si appesantisce il

dettato costituzionale, dall’altro non si garantisce concretamente

l’autonomia finanziaria, infatti come alcune esperienze europee,

questa la si realizza con una precisa indicazione di rango

costituzionale delle proprie entrate. Orientato al perseguimento

dell’autonomia finanziaria non è solo il primo comma, ad esso vanno

aggiunte anche le disposizioni del quarto e del sesto comma. In

particolare il sesto comma ribadisce l’esistenza di una riserva di legge

per l’attribuzione ai livelli di governo di un proprio demanio e

patrimonio e completa la configurazione dell’autonomia finanziaria e

regionale e locale stabilendo che espressione di tale autonomia è

anche la possibilità per Regione ed Enti locali di ricorrere

all’indebitamento per spese relative ad investimenti.

76

2.3. Il lento percorso d’attuazione dell’art.119

Si apre una stagione nuova per il federalismo italiano dopo

l’approvazione del disegno di legge recante «Attuazione dell’articolo

119 della Costituzione - Delega al governo in materia di federalismo

fiscale». Il «progetto Calderoni» in realtà, è solo l’ultimo di una serie

di atti di un dibattito durato circa otto anni; pertanto, per meglio

comprendere, attraverso l’approvazione del suddetto provvedimento

legislativo, il risultato conseguito, che pare aver soddisfatto l’obiettivo

strategico del legislatore di revisione del 2001, si rende utile

ripercorrere l’iter del federalismo fiscale, dal suo primitivo

concepimento sino ad arrivare al contenuto della sua legge delega

attuativa che rappresenta la sintesi dei lavori intrapresi nel corso di

questi ultimi anni. L’introduzione nel nostro ordinamento del

cosiddetto federalismo fiscale intervenuta a seguito dell’approvazione

del decreto legislativo n.56 del 18 febbraio 2000, attuativo della legge

delega n.133 del 13 maggio 1999, in cui in un solo articolo titolato

“federalismo fiscale”, fatto di poche righe e passato quasi inosservato

in un contenuto di legge che recava misure fiscali di tutt’altro genere,

ha ridisegnato il meccanismo del finanziamento pubblico e del sistema

77

tributario. A ciò fecero seguito numerosi rinvii, molti dei quali, per

certi versi, incomprensibilmente sopportati, nonostante le importanti

iniziative intraprese; nel periodo 2003-2006 si è svolto l’importante

lavoro dell’Acoff presieduta dal prof. Giuseppe Vitaletti; incaricata di

formulare indicazioni su come dare attuazione al nuovo modello della

finanza regionale e locale, l’Alta Commissione ha operato, in tutti i

suoi due anni e mezzo di attività, senza che il Governo si premurasse

di far proprio il documento di indirizzo, a suo tempo approvato da

Regioni ed enti locali, che avrebbe dato fondamento giuridico ai suoi

sforzi progettuali. Il rapporto conclusivo dell’Alta Commissione fu al

Governo nel sostanziale disinteresse di quest’ultimo, e comunque

senza alcun risultato concreto in termini di effettiva produzione

legislativa. Nelle conclusioni dell’Acoff sono rinvenibili la maggior

parte dei principi e dei criteri fatti propri dal successivo d.d.l.

licenziato dal Governo Prodi il 3 agosto 2007. Quest’ultimo incentrato

sull’elaborato finale definito da una commissione presieduta dal Prof.

Piero Giarda, fu trascurato dal Parlamento in un“innaturale” silenzio

istituzionale quasi a voler dimostrare un disinteresse diffuso nei

confronti del federalismo fiscale tanto da non avere il tempo di

78

pronunciarsi a causa del suo scioglimento anticipato. Proprio

quest’ultimo testo però ha costituito la principale fonte di ispirazione

del «progetto Calderoni», almeno per quelle parti sulle quali si era

manifestata una certa convergenza tra Stato, regioni e autonomie

locali. Alle spalle del progetto vi è pure l’iniziativa della regione

Lombardia di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione:

l’articolato presentato se, da un lato, per i suoi contenuti molto spinti

sul piano del riparto delle risorse, ha suscitato più critiche che

consensi, dall’altro, ha avuto l’indubbio merito di accelerare la ricerca

di una soluzione più equilibrata. La legge attuale, oggetto di analisi, ha

indubbiamente fatto passi avanti rispetto al d.d.l. condiviso dal

governo Prodi come pure rispetto all’originario schema elaborato dal

Ministro Roberto Calderoli, il quale ha reso pubblico, appunto in data

24 luglio 2008 una primitiva proposta di d.d.l. attuativo della vigente

lettera dell’articolo 119 della Cost. Tale iniziativa progettuale,

successivamente trasformata dalle consistenti modificazioni e

integrazioni, è pervenuta all’esame dell’Esecutivo per essere da questo

licenziato il 3 ottobre 2008 e presentata quindi all’avvio dei lavori

parlamentari, ha costituito in ogni caso la primigenitura di quel testo

79

consacrato oggi nella legge delega n. 42/2009. Il testo legislativo

definitivo, divenuto tale a seguito degli ulteriori emendamenti

approvati nel dibattito parlamentare, concretizzatosi prima al Senato

(a.s.1117) e poi alla Camera (a.c.2105) e, dunque condiviso

definitivamente al Senato della repubblica in terza lettura (A.S. 1117-

C) ha ottenuto un ampio consenso da parte delle diverse forse

politiche e dei molteplici livelli istituzionali interessati. Dietro questo

largo favore vi sono ragioni plurime: non solo la generale e diffusa

opinione circa la necessità, non più rinviabile, di attuare la principale

leva della riforma federale del 2001 ma, soprattutto, la consapevolezza

diffusa che si tratta solo di un piano di lavoro, perché i contenuti

essenziali devono essere ancora scritti: il provvedimento legislativo ha

il compito di determinare e definire entro 24 mesi, attraverso

l’adozione di diversi decreti legislativi, il funzionamento del sistema

tributario, all’insegna dell’autonomia di Regioni, Città metropolitane,

Province e Comuni. 80

CAPITOLO III: La legge delega 42/2009,caratteristiche e

contenuti

3.1 Premessa

L'approvazione della legge n°42 del 5 maggio 2009, "Delega al

governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'artico 119

della Costituzione",rappresenta il culmine di quel percorso di

decentramento di competenze e risorse avviato negli anni novanta e

proseguito nel 2001 con la riforma del Titolo V, parte seconda, della

Costituzione. Ciò è avvenuto in attesa della definizione del cosiddetto

"Codice delle autonomie" e in concomitanza con la discussione in

Commissione Bilancio al Senato del disegno di legge 1397 di riforma

della contabilità pubblica e con l'impostazione della riforma della

Pubblica Amministrazione. Sebbene l'effettiva applicazione dei

principi e dei criteri direttivi per l'attuazione dell'articolo 119 della

Costituzione verrà concretamente formulata nei decreti legislativi a

cui rimanda la delega, si può comunque ritenere un traguardo molto

importante il provvedimento approvato. L'avvio del federalismo

fiscale, infatti, costituisce una riforma "indilazionabile" per il nostro

paese: dove la posta in gioco è la vera riforma dello Stato in base al

81

principio di responsabilità; con l'obiettivo di favorire la trasparenza

delle decisioni di entrata e di spesa e la loro imputabilità. In effetti, la

riforma appena approvata dal Parlamento italiano è destinata a porre

fine alle prassi assistenzialistiche basate sulla "spesa storica" e ai

ripiani a piè di lista, alle logiche premianti per quegli amministratori

che perseguono politiche devastanti per i bilanci pubblici facendole

poi ricadere sulla fiscalità generale. Essa introduce invece elementi

diretti a consentire miglioramenti dei servizi e una riduzione della

pressione fiscale, innestando fattori di competitività tra i sistemi

locali, senza determinare lesioni al principio di eguaglianza delle

opportunità, e ridando effettività alla possibilità del controllo

democratico degli elettori. Dunque consegue l'importanza attribuita

all'effettiva realizzazione del federalismo fiscale in Italia, da ricercarsi

nell'anomalia strutturale che ha caratterizzato nel corso degli anni il

nostro processo di riforma; dove il percorso di decentramento è stato

avviato solamente a metà: sul lato delle funzioni amministrative

(riforme Bassanini) e di quelle legislative (riforma costituzionale del

Titolo V), rimanendo invece inattuato sul fronte fiscale (fermo ad un

modello di "finanza derivata" improntato a meccanismi di

82

trasferimento, in cui le risorse finanziarie di Regioni ed enti locali non

sono stabilite e raccolte delle strutture che erogano i servizi, ma

derivano dallo Stato). Per effetto di questa asimmetria la spesa

pubblica si riparte ormai a metà tra il comparto Stato e quello

Regioni/enti locali, anche se quest'ultimo ha una responsabilità

impositiva inferiore al 18%. Si è realizzata quindi una forte

dissociazione della responsabilità impositiva rispetto alla

responsabilità di spesa. Si è in sostanza interrotto il centralismo che

aveva caratterizzato il nostro sistema di governo, ma non si è creato

parallelamente un adeguato sistema di federalismo fiscale. In Italia è

lo Stato che rimane il finanziatore generale di tutti i livelli governativi.

È indubbio che il processo federale o è fiscale o non ha alcuna valenza

efficace. Mantenere un modello di sostanziale “finanza derivata” in un

Paese che con la riforma costituzionale del 2001 ha decentrato forti

competenze legislative crea infatti gravi confusioni, dissocia la

responsabilità impositiva da quella di spesa, genera una situazione

istituzionale che rende ingovernabili i conti pubblici, dove si

favoriscono le duplicazioni di strutture, l inefficienza e la

deresponsabilizzazione degli amministratori regionali e locali ed

83

impedisce un efficace controllo da parte dei cittadini al loro operato.

La necessità di questa particolare forma di autonomia, si impone nel

2001 con la riforma della parte seconda del Titolo V della

Costituzione, che interviene in modo incisivo non solo sul ruolo delle

Regioni ed enti locali, ma anche sulla loro autonomia finanziaria.

Ricapitoliamo brevemente i punti salienti contemplati nell’art 119.

Al primo comma, viene riconosciuta a Comuni, Province, Città

metropolitane e Regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa,

previsione precisata nei commi successivi con riferimento sia alle

entrate che alle uscite. In particolare, dal lato delle entrate è il secondo

comma a precisare che Regioni ed enti locali dispongono di risorse

autonome costituite: da entrate e tributi propri e compartecipazioni al

gettito dei tributi erariali riferibili al loro territorio. I limiti che si

impongono all'autonomia tributaria alle Regioni sono l'armonia con la

Costituzione (ad esempio, il rispetto dell'articolo 53 in tema di

progressività delle imposte) ed i principi di coordinamento della

finanza pubblica e del sistema tributario. L'articolo 119, al terzo

comma, invece, prevede che la legge istituisca un fondo perequativo

per i territori con minore capacità fiscale per abitante senza vincolo di

84

destinazione. Proprio su queste premesse, il comma quarto stabilisce il

principio del finanziamento integrale: la somma di tributi ed entrate

propri, di compartecipazioni ai tributi erariali e delle quote del fondo

perequativo devono finanziare il complesso delle funzioni attribuite.

L articolo 119, comma quinto, prevede invece la possibilità per lo

Stato di intervenire con risorse aggiuntive ed interventi speciali, a

favore di determinati enti locali o Regioni, per promuovere alcuni

valori di rilievo costituzionale (sviluppo economico, solidarietà e

coesione sociale). L articolo 119, comma sesto, infine, rimanda alla

legge dello Stato il compito di stabilire i principi generali di

attribuzione del patrimonio di enti locali e Regioni. La Costituzione

stabilisce come condizione per ricorrere all indebitamento quella di

finanziare (esclusivamente) spese di investimento. E esclusa ogni

forma di garanzia dello Stato sui prestiti contratti dagli enti territoriali.

Questa è in sintesi il ruolo e la struttura finanziaria delineata dalla

nostra Costituzione per le Regioni e gli enti locali, ma proprio la

mancata attuazione dell articolo 119 della Costituzione ha tenuto in

vita un sistema di finanziamento che ha determinato la dissociazione

tra: 85

- la titolarità delle funzioni da parte delle autonomie regionali e locali

che erogano servizi e prestazioni;

- il potere impositivo e di riscossione delle risorse finanziarie, potere

rimasto essenzialmente allo Stato il quale poi in modo indiretto (con

compartecipazioni ed addizionali) o ancora in modo diretto trasferisce

tali risorse alle autonomie.

Ad un'analisi generale quindi, sono venuti a mancare alcuni elementi

essenziali per un armonico funzionamento del sistema secondo

l'articolo 119:

• la responsabilizzazione dei centri di spesa;

• la trasparenza dei meccanismi finanziari;

• il controllo democratico dei cittadini nei confronti degli eletti

dei propri amministratori pubblici;

a cui proprio la realizzazione del federalismo fiscale dovrà dare

effettiva attuazione. Lo strumento scelto per dare piena attuazione a

questo progetto di riforma è la delega legislativa; cioè una legge

approvata dal Parlamento che delega il governo a legiferare su una

determinata materia individuandone i principi e i criteri direttivi, e

fissando un termine entro il quale intervenire. A tal proposito, la legge

86

n°42 del 5 maggio 2009 reca i principi e i criteri direttivi per

l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, conferendo apposita

delega legislativa al governo:stabilisce in modo puntuale la struttura

fondamentale delle entrate di Regioni ed Enti locali, definisce i

principi che regoleranno l assegnazione di risorse perequative agli

enti dotati di minori capacità di autofinanziamento e delinea gli

strumenti attraverso cui sarà garantito il coordinamento fra i diversi

livelli di governo in materia di finanza pubblica.

I principali criteri ed aspetti ispiratori su cui è incentrato questo

progetto di riforma sono:

Autonomia impositiva. Comporta la fine del sistema di finanza

derivata, sulla base della spesa storica, attraverso il passaggio

graduale ad un sistema basato sull'autonomia impositiva ed al criterio

dei costi standard. Viene riconosciuta a Regioni ed enti locali la

possibilità di determinare autonomamente i contenuti dei tributi nei

limiti fissati dalle leggi. I tributi in questione dovranno garantire

flessibilità, manovrabilità e territorialità;in modo tale che le

amministrazioni più efficienti che sapranno contenere i costi,a parità

di servizi, potranno così ridurre i propri tributi.

87

Tra questi criteri quello della territorialità esprime, più degli altri, la

peculiarità del sistema che si vuole introdurre; esso infatti assegna

centralità al territorio nelle sue molte sfaccettature (per esempio come

luogo di produzione, di consumo, di residenza e anche come

strumento su cui fare leva per il controllo dell evasione e

‟ ‟

dell elusione fiscale). E un criterio che, pertanto, assicura la

tendenziale corrispondenza tra luogo di produzione del gettito e suo

utilizzo. A tal proposito, le Regioni disporranno, per il finanziamento

delle spese connesse ai livelli essenziali delle prestazioni (in

particolare sanità, istruzione e assistenza) di:

• tributi regionali da individuare in base al principio di

correlazione; (correlazione significa stabilire un legame tra il

tipo di tributo ed il servizi erogato; una prima forma di

correlazione è il principio di territorialità: legame tra territorio

e gettito del tributo che su quel territorio rimane);

• ‟

addizionale regionale all IRPEF;

• ‟

compartecipazione regionale all IVA;

• quote specifiche del fondo perequativo;

• in via transitoria, le spese sono finanziate anche con il gettito

dell IRAP fino alla data della sua sostituzione con altri tributi.

I Comuni, invece, disporranno di:

• compartecipazioni all' IVA;

• compartecipazioni all' IRPEF;

• imposizione immobiliare, ad esclusione della tassazione della

abitazione principale.

Disporranno anche di tributi di scopo legati ad esempio ai flussi

88

turistici o alla mobilità urbana.

Mentre, le Province disporranno di:

• tributi il cui presupposto è connesso al trasporto su gomma;

• compartecipazione a un tributo erariale;

• eventuali tributi propri provinciali, di scopo.

Nessun aggravio per i cittadini. Costo e fabbisogno standard. Il

In quanto si impone che il finanziamento per le Regioni e

passaggio al nuovo sistema non gli enti locali dovrà far

debba produrre aggravi del carico riferimento ai costi sostenibili da

fiscale: alla maggiore autonomia un'amministrazione che eroga

impositiva di Regioni ed enti locali servizi e svolge funzioni

corrisponderà una riduzione rispettando parametri di media

dell'imposizione fiscale statale in efficienza: ci si baserà, cioè, sul

quanto ad ogni trasferimento di fabbisogno effettivo relativo a

funzioni dallo Stato alle autonomie ciascun servizio offerto. Per ogni

dovranno corrispondere relativi servizio erogato degli enti

trasferimenti di risorse umane e territoriali verrà individuato un

strumentali, in modo da evitare "costo standard" a cui tutte le

duplicazioni di funzioni e costi amministrazioni dovranno

aggiuntivi. uniformarsi.Per gli eventuali

89

Garanzie per gli enti locali. La costi aggiuntivi rispetto a quelli

delega assicura che i tributi degli definiti dallo standard scelto

enti locali saranno stabiliti dallo come parametro di riferimento,

Stato o dalle Regioni, in quanto gli amministratori risponderanno

titolari del potere legislativo, come direttamente davanti gli elettori.

garanzia di un significativo

margine di flessibilità e nel

rispetto dell'autonomia propria

dell'ente locale. Gli enti locali

disporranno di compartecipazioni

al gettito di tributi erariali e

regionali a garanzia della stabilità

dell'ente. 90

Perequazione. Nel quadro del superamento del criterio della spesa

storica, si farà riferimento ai costi standard; sarà assicurata l'integrale

perequazione (distribuzione uniforme delle risorse fiscali) per gli enti

con minore capacità fiscale per abitante, per le spese riconducibili ai

"livelli essenziali" (per le Regioni) ed alle "funzioni fondamentali"

(per gli enti locali). "Perequare" significa ridurre le differenze tra le

diverse aree del paese,assicurando servizi essenziali ai cittadini di

ciascuna Regione secondo il principio di solidarietà sociale e

garantendo al contempo livelli minimi uniformi di servizi resi ai

cittadini. La Regione o l ente locale più ricco prima della

perequazione dovrà contribuire al fondo perequativo ma non potrà

diventare, a seguito della perequazione, più povero di altro ente che in

precedenza aveva minori risorse. Infine viene riconosciuta alle

Regioni la possibilità di ridefinire la perequazione degli enti locali

fissata dallo Stato, d'intesa con gli stessi enti.

91

Meccanismi premiali e sanzionatori. La delega prevede meccanismi

premiali dei comportamenti virtuosi e dei comportamenti che

dimostrino efficienza nell'esercizio della podestà tributaria, nella

gestione finanziaria ed economica. Vengono, al contrario, previsti

meccanismi sanzionatori per gli enti che non sono in grado di

rispettare gli equilibri economico-finanziari o che non riescono ad

assicurare i livelli essenziali delle prestazioni: attraverso

l'individuazione dei casi di ineleggibilità per gli amministratori degli

enti locali in dissesto, fino alla possibilità da parte dello Stato di

esercitare, nei casi più gravi, il potere sostitutivo.

Coordinamento dei diversi livelli di governo. Dovrà essere

garantita la trasparenza delle diverse capacità fiscali per abitante

prima e dopo la perequazione, in modo da rendere evidente i diversi

flussi finanziari tra gli enti; è stabilito il concorso all osservanza del

patto di stabilità per ciascuna Regione e ciascun ente locale nonché

l introduzione a favore degli enti più virtuosi e meno virtuosi di un

sistema rispettivamente premiante e sanzionatorio.

92

Città metropolitana e Roma capitale. Sono previste specifiche

disposizioni per l'istituzione delle aree metropolitane in luogo e per le

funzioni affidate alle Province, la cui autonomia di entrata e di spesa

dovrà essere commisurata alla complessità delle più ampie funzioni

ad esse assegnate. Inoltre, vengono individuate nuove funzioni

fondamentali, oltre a quelle già esercitate dalla Provincia interessata:

la pianificazione generale del territorio e delle reti infrastrutturali, la

strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici e la

promozione ed il coordinamento dello sviluppo economico e sociale.

Per quanto riguarda Roma capitale la delega stabilisce che con uno

specifico decreto legislativo venga disciplinata l'attribuzione delle

risorse alla città di Roma in conseguenza al ruolo di Capitale della

Repubblica. A tal proposito, sarà inoltre disciplinata l'attribuzione

a Roma di un proprio patrimonio ed oltre a quelle attualmente

previste, l'attribuzione di una serie di nuove funzioni amministrative.

93

Attuazione dell'articolo 119, quinto e sesto comma, Costituzione.

E' prevista una specifica disciplina per l'attribuzione di risorse

aggiuntive ed interventi speciali in favore di determinati enti locali e

Regioni, con l'obiettivo di rimuovere particolari forme di squilibrio

economico e sociali: gli interventi sono finanziati attraverso contributi

speciali dal bilancio dello Stato, con i finanziamenti dell Unione

europea e con i cofinanziamenti nazionali. E prevista anche la

possibilità di forme di fiscalità di sviluppo. Viene data inoltre

attuazione al sesto comma dell articolo 119 della Costituzione, sul

trasferimento di beni dallo Stato al patrimonio di Regioni ed enti

locali.

Regioni speciali. I decreti di attuazione dei rispettivi statuti dovranno

assicurare il concorso delle Regioni speciali al conseguimento degli

obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all'esercizio dei diritti e

doveri da essi derivanti. Specifiche modalità saranno individuate per

le Regioni a Statuto speciale i cui livelli di reddito pro-capite siano

inferiori alla media nazionale. 94

Vi sono inoltre una serie di principi innovativi introdotti per la prima

volta nel nostro ordinamento istituzionale. I principali sono:

Fallimento politico. Per quegli Rispetto delle

amministratori pubblici che portano un graduatorie di capacità

ente istituzionale al dissesto finanziario si fiscale. Per effetto delle

introduce il "fallimento politico": a questi perequazione,viene

viene cioè interdetta l'eleggibilità ad ogni stabilito il divieto di

livello dell'ordinamento. Proprio come rovesciare la graduatoria

accade per un imprenditore "fallito" a cui delle singole capacità

viene vietato di aprire una nuova attività fiscali, collocando dopo

imprenditoriale, così un Sindaco "fallito" la perequazione, la

non può occupare altre cariche Regione più ricca a un

istituzionali. livello più basso di

quella più povera.

Sussidiarietà orizzontale. Viene

espressamente indicata la sussidiarietà Fiscalità di vantaggio

orizzontale come principio fondamentale come rimedio ai mali

di coordinamento; come dispone la lettera del Sud. La legge delega

dd) dell'articolo 2 della legge delega: sul federalismo fiscale

95

"definizione di una disciplina dei tributi prevede anche la

locali in modo da consentire anche una più possibilità di misure di

piena valorizzazione della sussidiarietà fiscalità di vantaggio a

orizzontale". livello statale per le aree

meno sviluppate del

Favor Familiae. E' un federalismo fiscale Paese;

amico della famiglia; la lettera gg) l'articolo2lettera mm

dell'articolo 2 della Costituzione prevede: dispone:"individuazione,

"individuazione di strumenti idonei a in conformità con il

favorire la piena attuazione degli articoli diritto comunitario, di

29, 30 e 31 della Costituzione, con riguardo forme di fiscalità di

ai diritti e alla formazione della famiglia e sviluppo, con particolare

all adempimento dei relativi compiti". riguardo alla creazione

di nuove attività di

impresa".

3.2 Ambito di intervento, principi e finalità

ARTICOLO 1

96

(Ambito di intervento)

1. La presente legge costituisce attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, assicurando

autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i

princìpi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli

di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e

l'effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti. A tali fini, la

presente legge reca disposizioni volte a stabilire in via esclusiva i princìpi fondamentali del

coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, a disciplinare l'istituzione ed il

funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante nonché

l'utilizzazione delle risorse aggiuntive e l'effettuazione degli interventi speciali di cui all'articolo

119, quinto comma, della Costituzione perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella

prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese. Disciplina altresì i princìpi

generali per l'attribuzione di un proprio patrimonio a comuni, province, città metropolitane e

regioni e detta norme transitorie sull'ordinamento, anche finanziario, di Roma capitale.

2. Alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano si applicano, in

conformità con gli statuti, esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27.

L' articolo 1 della legge delega n°42 del 2009 è quindi rivolto a

delimitare l'ambito di intervento della legge in esame. Chiarisce che si

tratta di una legge delega che intende dare attuazione all'articolo 119

della Costituzione italiana: rendendo effettiva l'autonomia finanziaria

di Comuni, Provincie, Città metropolitane e Regioni; menzionando

come tratti caratterizzanti dell'intervento normativo la garanzia dei

principi di solidarietà e coesione sociale. L'articolo stabilisce inoltre

gli obiettivi che il provvedimento è chiamato a garantire:

• la sostituzione, per tutti i livelli di governo, del criterio della

spesa storica con il costo/fabbisogno standard;

97

• la responsabilizzazione degli stessi livelli di governo

territoriale;

• l'effettività e la trasparenza del controllo democratico nei

confronti degli eletti;

• la realizzazione dello sviluppo delle aree sottoutilizzate nella

prospettiva del superamento del dualismo economico del

paese;

da realizzarsi attraverso specifiche disposizioni volte a:

• dettare i principi fondamentali di coordinamento della finanza

pubblica e del sistema tributario (articolo 119, comma secondo,

della Costituzione);

• disciplinare l'istituzione e il funzionamento del fondo

perequativo per i territori con minore capacità fiscale per

abitante (articolo 119, comma terzo, Costituzione);

• ‟

disciplinare l utilizzazione delle risorse aggiuntive e gli

interventi speciali in favore di determinati enti territoriali per

promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà

sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per

favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per

98

provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro

funzioni (articolo 119, comma quinto, della Costituzione).

Il comma 2 è invece volto ad individuare le disposizioni applicabili

alle sole Regioni a Statuto speciale ed alle Provincie autonome

identificate dagli articoli 15 (che disciplina il finanziamento delle

Città metropolitane), 22(che disciplina la perequazione

infrastrutturale) e l'articolo 27 (che disciplina il coordinamento della

finanza delle regioni a Statuto speciale e delle Provincie autonome).

All'articolo 2 è affidato, invece, il compito di individuare l'oggetto e

le finalità proprie della legge delega:

ARTICOLO 2

(Oggetto e finalità)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della

‟ ‟

presente legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l attuazione dell articolo 119 della

Costituzione, al fine di assicurare, attraverso la definizione dei principi fondamentali del

coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la definizione della perequazione,

l autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni.

2. Fermi restando gli specifici princìpi e criteri direttivi stabiliti dalle disposizioni di cui agli

articoli 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 28 e 29, i decreti legislativi

di cui al comma 1 del presente articolo sono informati ai seguenti princìpi e criteri direttivi

generali:

a) autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa,finanziaria e

contabile di tutti i livelli di governo;

b) lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche

al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i vincoli posti

dall Unione europea e dai trattati internazionali;

c) razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso;

semplificazione del sistema tributario, riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti,

trasparenza del prelievo, efficienza nell amministrazione dei tributi; rispetto dei princìpi sanciti

dallo statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212;

99 ‟ ‟

d) coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell attività di contrasto all evasione e

all elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale;

e) attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni,

in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del

principio di solidarietà e dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui

all articolo 118 della Costituzione; le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate propri di regioni

ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo

consentono di finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite;

f) determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che,valorizzando

‟ ‟ ‟ ‟

l efficienza e l efficacia, costituisce l indicatore rispetto al quale comparare e valutare l azione

pubblica; definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e

locali nell esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle

funzioni fondamentali di cui all articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione;

g) adozione per le proprie politiche di bilancio da parte di regioni, città metropolitane,province e

comuni di regole coerenti con quelle derivanti dall applicazione del patto di stabilità e crescita;

h) individuazione dei princìpi fondamentali dell armonizzazione dei bilanci pubblici, in modo da

assicurare la redazione dei bilanci di comuni, province, città metropolitane e regioni in base a

criteri predefiniti e uniformi, concordati in sede di Conferenza unificata di cui all articolo 8 del

decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, di seguito denominata «Conferenza unificata», coerenti

con quelli che disciplinano la redazione del bilancio dello Stato. La registrazione delle poste di

entrata e di spesa nei bilanci dello Stato, delle regioni, delle città metropolitane, delle province e

dei comuni deve essere eseguita in forme che consentano di ricondurre tali poste ai criteri rilevanti

per l osservanza del patto di stabilità e crescita; al fine di dare attuazione agli articoli 9 e 13,

individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i

propri bilanci preventivi e consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi

dell articolo 17, comma 1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine; individuazione

dei princìpi fondamentali per la redazione, entro un determinato termine, dei bilanci consolidati

delle regioni e degli enti locali in modo tale da assicurare le informazioni relative ai servizi

esternalizzati, con previsione di sanzioni ai sensi dell articolo 17, comma 1,lettera e), a carico

dell ente in caso di mancato rispetto di tale termine;

i) previsione dell obbligo di pubblicazione in siti internet dei bilanci delle regioni, delle città

metropolitane, delle province e dei comuni, tali da riportare in modo semplificato le entrate e le

spese pro capite secondo modelli uniformi concordati in sede di Conferenza unificata;

l) salvaguardia dell obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario e

rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche;

m) superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore:

1) del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali di cui all articolo 117,

secondo comma, lettera m), della Costituzione, e delle funzioni fondamentali di cui all articolo

117, secondo comma, lettera p), della Costituzione;

2) della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni;

n) rispetto della ripartizione delle competenze legislative fra Stato e regioni in tema di

coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;

o) esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali previste

dalla legge statale o regionale;

p) tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni

100

esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e

amministrativa; continenza e responsabilità nell imposizione di tributi propri;

q) previsione che la legge regionale possa, con riguardo ai presupposti non assoggettati ad

imposizione da parte dello Stato:

1) istituire tributi regionali e locali;

2) determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni, province e città

metropolitane possono applicare nell esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi

locali di cui al numero 1);

r) previsione che la legge regionale possa, nel rispetto della normativa comunitaria e nei limiti

stabiliti dalla legge statale, valutare la modulazione delle accise sulla benzina, sul gasolio e sul gas

di petrolio liquefatto, utilizzati dai cittadini residenti e dalle imprese con sede legale e operativa

nelle regioni interessate dalle concessioni di coltivazione di cui all articolo 19 del decreto

legislativo 25 novembre 1996, n. 625, e successive modificazioni;

s) facoltà delle regioni di istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e

delle compartecipazioni regionali;

t) esclusione di interventi sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio

livello di governo; ove i predetti interventi siano effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle

aliquote riguardanti i tributi degli enti locali e quelli di cui all articolo 7, comma 1, lettera b),

numeri 1) e 2), essi sono possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono

la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o

attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle predette misure nella

Conferenza di cui all articolo 5; se i predetti interventi sono accompagnati da una riduzione di

funzioni amministrative dei livelli di governo i cui tributi sono oggetto degli interventi medesimi,

la compensazione è effettuata in misura corrispondente alla riduzione delle funzioni;

u) previsione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalità

efficienti di accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli enti titolari del

tributo; previsione che i tributi erariali compartecipati abbiano integrale evidenza contabile nel

bilancio dello Stato; ‟

v) definizione di modalità che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l accesso diretto

alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria, assicurando il rispetto

della normativa a tutela della riservatezza dei dati personali;

z) premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell esercizio della potestà tributaria, nella

gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non

rispettano gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni

‟ ‟

di cui all articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione o l esercizio delle funzioni

fondamentali di cui all articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; previsione

delle specifiche modalità attraverso le quali il Governo, nel caso in cui la regione o l ente locale

non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni di cui all articolo 117, secondo comma, lettera m),

‟ ‟

della Costituzione, o l esercizio delle funzioni fondamentali di cui all articolo 117, secondo

comma, lettera p), della Costituzione, o qualora gli scostamenti dal patto di convergenza di cui

all articolo 18 della presente legge abbiano caratteristiche permanenti e sistematiche, adotta

misure sanzionatorie ai sensi dell articolo 17, comma 1, lettera e), che sono commisurate

‟ ‟

all entità di tali scostamenti e possono comportare l applicazione di misure automatiche per

l incremento delle entrate tributarie ed extra-tributarie, e può esercitare nei casi più gravi il potere

sostitutivo di cui all articolo 120, secondo comma, della Costituzione, secondo quanto disposto

101

dall articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, e secondo il principio di responsabilità

amministrativa e finanziaria;

aa) previsione che le sanzioni di cui alla lettera z) a carico degli enti inadempienti si applichino

anche nel caso di mancato rispetto dei criteri uniformi di redazione dei bilanci,predefiniti ai sensi

della lettera h), o nel caso di mancata o tardiva comunicazione dei dati ai fini del coordinamento

della finanza pubblica;

bb) garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella

costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle regioni e agli enti locali, la

cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, con determinazione,

per ciascun livello di governo, di un adeguato grado di autonomia di entrata,derivante da tali

tributi;

cc) previsione di una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile

stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a

tutte le regioni ed enti locali, comprese quelle a più basso potenziale fiscale, di finanziare,

attivando le proprie potenzialità, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle

prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali; ‟

dd) trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa, rivolte a garantire l effettiva

attuazione dei princìpi di efficacia, efficienza ed economicità di cui all articolo 5,comma 1, lettera

b);

ee) riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia

di entrata di regioni ed enti locali calcolata ad aliquota standard e corrispondente riduzione delle

risorse statali umane e strumentali; eliminazione dal bilancio dello Stato delle previsioni di spesa

relative al finanziamento delle funzioni attribuite a regioni, province, comuni e città metropolitane,

con esclusione dei fondi perequativi e delle risorse per gli interventi di cui all articolo 119, quinto

comma, della Costituzione;

ff) definizione di una disciplina dei tributi locali in modo da consentire anche una più piena

valorizzazione della sussidiarietà orizzontale;

gg) individuazione di strumenti idonei a favorire la piena attuazione degli articoli 29, 30 e 31 della

Costituzione, con riguardo ai diritti e alla formazione della famiglia e all adempimento dei relativi

compiti;

hh) territorialità dei tributi regionali e locali e riferibilità al territorio delle compartecipazioni al

gettito dei tributi erariali, in conformità a quanto previsto dall articolo 119 della Costituzione;

ii) tendenziale corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di gestione delle proprie

risorse umane e strumentali da parte del settore pubblico; previsione di strumenti che consentano

autonomia ai diversi livelli di governo nella gestione della contrattazione collettiva;

ll) certezza delle risorse e stabilità tendenziale del quadro di finanziamento, in misura

corrispondente alle funzioni attribuite;

mm) individuazione, in conformità con il diritto comunitario, di forme di fiscalità di sviluppo,con

particolare riguardo alla creazione di nuove attività di impresa nelle aree sottoutilizzate.

3. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro dell economia e

delle finanze, del Ministro per le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione

normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro per le politiche europee, di

concerto con il Ministro dell interno, con il Ministro per la pubblica amministrazione e

l innovazione e con gli altri Ministri volta a volta competenti nelle materie oggetto di tali decreti.

Gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi

dell articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle Camere, ciascuno

102

corredato di relazione tecnica che evidenzi gli effetti delle disposizioni recate dal medesimo

schema di decreto sul saldo netto da finanziare, sull indebitamento netto delle amministrazioni

pubbliche e sul fabbisogno del settore pubblico, perché su di essi sia espresso il parere della

Commissione di cui all articolo 3 e delle Commissioni parlamentari competenti per le

conseguenze di carattere finanziario, entro sessanta giorni dalla trasmissione. In mancanza di

intesa nel termine di cui all articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio

dei ministri delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle Camere. Nella relazione sono

indicate le specifiche motivazioni per cui l intesa non è stata raggiunta.

4. Decorso il termine per l espressione dei pareri di cui al comma 3, i decreti possono essere

comunque adottati. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette

i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni

davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti

possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo. Il Governo, qualora, anche a

seguito dell espressione dei pareri parlamentari, non intenda

conformarsi all intesa raggiunta in Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa

Conferenza unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di

difformità dall intesa.

5. Il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti legislativi di cui al comma 1, piena

collaborazione con le regioni e gli enti locali.

6. Almeno uno dei decreti legislativi di cui al comma 1 è adottato entro dodici mesi dalla data di

entrata in vigore della presente legge e reca i principi fondamentali in materia di armonizzazione

dei bilanci pubblici di cui al comma 2, lettera h). Un altro decreto legislativo, da adottare entro il

termine previsto al comma 1 del presente articolo, contiene la determinazione dei costi e dei

fabbisogni standard sulla base dei livelli essenziali delle prestazioni di cui al comma 2

‟ ‟

dell articolo 20. Contestualmente all adozione del primo schema di decreto legislativo, il

Governo trasmette alle Camere, in allegato a tale schema, una relazione concernente il quadro

generale di finanziamento degli enti territoriali ed ipotesi di definizione su base quantitativa della

struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni a statuto ordinario e a statuto

speciale, le province autonome e gli enti locali, con l indicazione delle possibili distribuzioni delle

risorse.

7. Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1,possono

essere adottati decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei

principi e criteri direttivi previsti dalla presente legge e con la procedura di cui ai commi 3 e 4.

A tal proposito i commi 1, 3 e 6 dell'articolo in esame, nel conferire

delega al Governo per l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione,

prevedono che i decreti legislativi attuativi siano adottati dal Ministro

dell'economia e delle finanze, dal Ministro per le riforme per il

federalismo e dal Ministro per la semplificazione normativa, dal

103

Ministro per i rapporti con le Regioni e dal Ministro per le politiche

europee, di concerto con il Ministro dell interno e con il Ministro

della pubblica amministrazione e con gli altri Ministri, di volta in

volta, competenti nelle materie oggetto del decreto.L’adozione dei

decreti dovrà avvenire entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore

della legge, previa intesa in sede di Conferenza unificata. Almeno un

decreto, quello che reca i principi fondamentali in materia di

armonizzazione dei bilanci pubblici, dovrà essere adottato entro dodici

mesi dall entrata in vigore della legge. Inoltre, entro due anni

dall entrata in vigore dei decreti legislativi il Governo ha facoltà di

adottare altri decreti legislativi con disposizioni integrative e

correttive. Continuando ad illustrare la disciplina sostanziale di

delega, sono le varie lettere del comma 2 ad individuare le numerose

finalità, principi e criteri direttivi generali a cui i decreti legislativi

dovranno attenersi:

- lettera a) Si afferma l'autonomia di entrata e di spesa e la maggiore

responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i

livelli di governo. In particolare alle Regioni e agli enti locali è

riconosciuta (articolo 119 Costituzione) autonomia di entrata e di

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DESCRIZIONE TESI

Tesi di laurea magistrale in giurisprudenza su Federalismo fiscale e riserva di legge
Presentazione
CAPITOLO I :La teoria del governo decentralizzato
1.1.Introduzione
1.2.Soggetti, modelli e forme del decentramento
1.2.1.Soggetti
1.2.2.Modelli
1.2.3.Forme
1.3.Stato regionale e Stato federale

CAPITOLO II :Federalismo fiscale,legislativo e amministrativo in Italia
2.1. Il sistema tributario italiano prima del federalismo
2.2. Verso il federalismo
2.2.1 Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V: cenni sui principi costituzionali
2.2.2.Le funzioni amministrative:art.118 Cost.
2.2.3.L’autonomia finanziaria: art.119 Cost.
2.3. Il lento percorso d’attuazione dell’art.119

CAPITOLO III: La legge delega 42/2009,caratteristiche e contenuti
3.1. Premessa
3.2. Ambito di intervento,principi e finalità
3.3. Organismi di controllo e coordinamento
3.4. Autonomia finanziaria delle Regioni, enti locali, città metropolitane e Roma capitale.
3.5. Interventi speciali e il coordinamento della finanza pubblica

CAPITOLO IV Prospettive e conclusioni


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
SSD:
Università: Milano - Unimi
A.A.: 2016-2017

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher lucagiordano1989 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Costituzionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Milano - Unimi o del prof Di Genio Giuseppe.

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