Tesi magistrale Diritto internazionale

CKERS

Directive”, European Journal of Migration Law, 2005, 7: 1-33.

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aderire la direttiva alle proprie specifiche norme sulla procedura di asilo. Com'è

immaginabile, in assenza di previsioni sulle procedure a livello internazionale, i vari

Stati avevano già creato procedure e strumenti a loro particolarmente graditi (come il

concetto di Paese terzo sicuro, di primo Paese di asilo, le più disparate procedure

accelerate, eccezionali ecc.) ai quali non erano facilmente disposti a rinunciare.

L’articolo 39, ad esempio, sul diritto a un mezzo di impugnazione efficace del diniego

di protezione internazionale e in particolare sull’effetto sospensivo del ricorso, fu

ampiamente discusso, a causa delle posizioni differenti dei singoli Paesi membri.

Inoltre, in molti Paesi la politica migratoria era al centro del dibattito politico e questo

influì parecchio sull’analisi della proposta.

La proposta di direttiva del Consiglio subì pesanti critiche anche in sede di Parlamento

153

Europeo, il quale propose una lista di un centinaio di emendamenti, tutti respinti dal

Consiglio, che riguardavano principalmente il diritto a restare nello Stato membro in

attesa della decisione sul ricorso, il diritto all’assistenza legale gratuita, il trattenimento

dei richiedenti asilo e il dovere degli Stati membri di emettere una decisione sulla

domanda di asilo entro sei mesi dalla stessa. Anche lo stesso Alto Commissariato per

i Rifugiati e altre organizzazioni non governative espressero critiche e perplessità nei

riguardi della direttiva così come era stata proposta, chiedendone la modifica e

addirittura la revoca all’allora Commissario Europeo alla Giustizia Antonio Vitorino,

criticandone soprattutto i concetti di “Paese di provenienza sicuro” e “Paese terzo

sicuro”, l’assenza di garanzie sul diritto a rimanere nello Stato membro in attesa della

decisione sul ricorso, più in generale tutta l’impostazione della direttiva che “sarà per

lo più ridotta ad un catalogo di disposizioni facoltative, dimenticando questioni

critiche come la detenzione e il diritto all’assistenza legale lasciate alla discrezione

154

degli Stati Membri.”

153 Vedi E P , “Legislative resolution on the amended proposal for a Council

UROPEAN ARLIAMENT

directive on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee

status” (14203/2004 – C6-0200/2004 – 2000/0238(CNS)).

154 Consiglio europeo per rifugiati ed esuli, Amnesty International e Human rights Watch, “Refugee and

Human Rights Organisations across Europe call on EU to scrap key asylum proposal” del 22 marzo

2004, lettera indirizzata a Antonio Vitorino, disponibile su www.ecre.org e in traduzione italiana sul

sito di Amnesty International. 48

Si raggiunse finalmente un accordo solo il 29 aprile 2004, salvo poi continuare le

trattative sulla lista dei cosiddetti Paesi terzi sicuri. La direttiva fu pubblicata il 15

dicembre 2005 e avrebbe dovuto essere trasposta dagli Stati membri entro il 1°

155

dicembre del 2007 (ai sensi dell’art. 43). L’articolo 15, sul diritto all’assistenza e

alla rappresentanza legale, avrebbe dovuto essere implementato entro il 1° dicembre

2008. L’Italia la traspose con il Dlgs 2008/25, di cui si tratterà nel terzo capitolo di

questa tesi.

Inoltre, anche dopo la sua approvazione, la direttiva fu messa alla prova dal Parlamento

Europeo che si rivolse alla Corte di Giustizia chiedendo il vaglio dell’articolo 29

sull’elenco comune dei Paesi terzi sicuri e sull’articolo 36 sul concetto di Paesi terzi

europei sicuri. Il Parlamento sosteneva infatti che in base all’articolo 67 del Trattato

queste liste avrebbero dovuto essere redatte tramite la procedura di co-decisione. Le

contestate previsioni invece prevedevano solo un ruolo consultivo del Parlamento

Europeo: la Corte di Giustizia giudicò fondato il ricorso del Parlamento nel giudizio

156

del 6 maggio 2008.

1.5.2. Struttura della direttiva e disciplina comune

La direttiva approvata si divide in un preambolo e sei capi, per un totale di 46 articoli.

Il preambolo della direttiva stabilisce alcuni dei principi su cui si basa l’intero

strumento normativo. Il paragrafo (2) fa riferimento agli impegni assunti dal Consiglio

a Tampere nel 1999, in cui “ha convenuto di lavorare all’istituzione di un regime

europeo comune di asilo, basato sull’ applicazione, in ogni sua componente, della

Convenzione di Ginevra (...), affermando in questo modo il principio di non

155 Scaduti i termini, sono stati avviati procedimenti di infrazione contro tutti gli Stati membri che non

avevano provveduto a comunicare, o a comunicare completamente, le misure di recepimento. In seguito,

nel rispetto dell'articolo 226 del trattato, la Commissione ha inviato 17 lettere di costituzione in mora e

5 pareri motivati.

156 Corte di Giustizia, 6 maggio 2008, Parliament v Council, C-133/06.

In seguito, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha trattato solo una domanda di pronuncia

pregiudiziale in relazione alla presente direttiva (causa C- 69/10 – Samba Diouf, 28 luglio 2011, il

Tribunale amministrativo del Lussemburgo aveva essenzialmente chiesto se la direttiva prevedeva un

mezzo di impugnazione avverso la decisione di statuire sulla fondatezza di una domanda nell'ambito di

una procedura accelerata.) Tale situazione si spiega con il fatto che la direttiva procedure fu adottata

prima dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il quale consente ai giudici nazionali di qualsiasi

grado di chiedere alla Corte orientamenti interpretativi, contribuendo in tal modo a un'applicazione più

coerente della direttiva. 49

respingimento e garantendo che nessuno sia nuovamente esposto alla persecuzione.”

Il paragrafo (7) del preambolo sottolinea l'importanza del fatto che “discende dalla

natura stessa delle norme minime che gli Stati membri dovrebbero avere facoltà di

stabilire o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli per i cittadini di Paesi terzi

o per gli apolidi che chiedono ad uno Stato membro protezione internazionale”. Il

paragrafo (8) dichiara che “La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e

osserva i principi riconosciuti in particolare dalla Carta dei diritti fondamentali

dell’Unione Europea”, mentre il paragrafo (9) stabilisce che “gli Stati membri sono

vincolati dagli obblighi previsti dagli strumenti di diritto internazionale di cui sono

parti e che vietano le discriminazioni”. Infine, il paragrafo (14) prevede garanzie

procedurali specifiche per i minori non accompagnati, la quali dovrebbero essere

stabilite tenendo in primaria considerazione l’interesse superiore del minore.

157

La disciplina sostanziale della direttiva inizia con le disposizioni del capo II, sui

principi fondamentali e le garanzie. L’accesso alla procedura (articolo 6) avviene

con la presentazione della domanda, introdotta personalmente del richiedente, con la

precisione che una domanda di asilo non può essere respinta per il solo fatto di non

essere stata presentata tempestivamente (articolo 8). I Paesi dell’UE devono inoltre

garantire che le decisioni siano prese sulla base di un esame individuale, obiettivo e

imparziale. I richiedenti asilo possono rimanere nel territorio del Paese fino a quando

non sia adottata una decisione sulla loro domanda (articolo 7). Inoltre, i Paesi dell’UE

devono far sì che i richiedenti (ai sensi dell’articolo 10):

siano informati della procedura da seguire, dei loro diritti e obblighi e del

• risultato della decisione presa dall'autorità accertante. Tutte le decisioni devono

essere comunicate per iscritto e, qualora una domanda sia respinta, la decisione

deve essere motivata e le possibilità di ricorso contro una decisione negativa

comunicate per iscritto;

usufruiscano, secondo le necessità, dei servizi di un interprete per presentare le

• loro argomentazioni alle autorità competenti;

157 Cfr. Ufficio delle pubblicazioni EUR- Lex, Sintesi sulle Norme minime per le procedure di

riconoscimento e revoca dello status di rifugiato, direttiva 2005/85/CE, 2010, su eur-lex.europa.eu.

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abbiano la possibilità di comunicare con l'Alto Commissariato delle Nazioni

• Unite per i rifugiati. In generale, i Paesi dell’UE devono consentire all'UNHCR

l’accesso ai richiedenti asilo, compresi quelli collocati nei siti di trattenimento,

alle informazioni concernenti le richieste e procedure di asilo e consentir loro

di fornire il proprio parere a qualsiasi autorità competente;

abbiano la possibilità effettiva di consultare un legale, eventualmente a loro

• spese, in primo grado. In caso di decisione negativa dell'autorità accertante, i

Paesi dell’UE in questione fanno sì che l'assistenza legale gratuita sia concessa

su richiesta. Questo diritto può essere accompagnato da riserve ed essere

accordato solo nei procedimenti dinanzi a un giudice e non per i ricorsi o

riesami ulteriori, solo rispetto agli avvocati o altri consulenti legali che sono

specificatamente designati dal diritto nazionale, solo se il ricorso o il riesame

hanno buone possibilità di successo e solo a chi non disponga delle risorse

necessarie.

Garanzie supplementari sono previste, a determinate condizioni, per i minori non

accompagnati (articolo 17): una persona rappresenta e assiste il minore nel quadro

della sua domanda; qualora la procedura preveda un colloquio personale, il

rappresentante ha la possibilità di informare il minore del senso del colloquio; una

persona in possesso di conoscenze sulle esigenze particolari del minore preparerà la

decisione dell’autorità accertante e condurrà eventualmente il colloquio personale.

I Paesi dell’UE possono imporre a chi fa domanda di asilo degli obblighi in materia

di cooperazione con le autorità nazionali (articolo 11). In particolare, possono

prevedere che i richiedenti asilo debbano: manifestarsi presso le autorità competenti o

presentarsi personalmente; presentare la domanda personalmente e/o in un luogo

designato; presentare i documenti che sono in loro possesso e che presentano un

interesse per l'esame della domanda, come i loro passaporti.

In generale le decisioni sulle domande sono adottate dall’autorità accertante designata

dai Paesi dell’UE. Il personale di tale autorità deve conoscere i criteri applicabili in

materia di asilo e di diritto dei rifugiati (articoli 8 e 9). Prima che l'autorità

competente emetta la propria decisione, il richiedente solitamente ha la possibilità di

chiedere un colloquio personale con un funzionario abilitato (articoli 12, 13, 14). Il

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colloquio ha luog