Tesi magistrale Diritto internazionale

Corso di Laurea Magistrale a Ciclo Unico in Giurisprudenza

PROCEDURA DI ACCESSO ALLA PROTEZIONE

’

INTERNAZIONALE NEL DIRITTO DELL UNIONE

:

EUROPEA E NEL DIRITTO ITALIANO EVOLUZIONE

DELLA DISCIPLINA E PROSPETTIVE DI RIFORMA

Relatore: Prof.ssa Alessia DI PASCALE

Correlatore: Dr.ssa Chiara CUTTITTA Tesi di laurea di:

Sara MORLOTTI

Matr. 829445

Anno Accademico 2017 – 2018

N

ON TI ALLARMARE FRATELLO MIO

Non ti allarmare fratello mio, dimmi, non sono forse tuo fratello?

Perché non chiedi notizie di me?

È davvero così bello vivere da soli,

se dimentichi tuo fratello al momento del bisogno?

Cerco vostre notizie e mi sento soffocare

non riesco a fare neanche chiamate perse,

chiedo aiuto,

la vita con i suoi problemi provvisori

mi pesa troppo.

Ti prego fratello, prova a comprendermi,

chiedo a te perché sei mio fratello,

ti prego aiutami, perché non chiedi notizie di me,

non sono forse tuo fratello?

Nessuno mi aiuta,

e neanche mi consola,

si può essere provati dalla difficoltà,

ma dimenticarsi del proprio fratello non fa onore,

il tempo vola con i suoi rimpianti,

io non ti odio,

ma è sempre meglio avere un fratello.

No, non dirmi che hai scelto la solitudine,

se esisti e perché ci sei con le tue false promesse,

mentre io ti cerco sempre,

saresti stato così crudele se fossimo stati figli dello stesso sangue?

Ora non ho nulla,

perché in questa vita nulla ho trovato,

se porto pazienza non significa che sono sazio

perché chiunque avrà la sua ricompensa,

io e te fratello ne usciremo vittoriosi affidandoci a Dio.

T T “S ”,

ESFALIDET ESFOM EGEN

poeta eritreo deceduto il 13 marzo 2018, il giorno dopo il suo sbarco a Pozzallo,

a causa delle torture subite nel campo di detenzione di Bani-Walid in Libia.

Questa tesi è a lui dedicata.

I NDICE

INTRODUZIONE…………………………………………………………………...1

1. L’EVOLUZIONE DEL DIRITTO DI ASILO NELL’ORDINAMENTO

INTERNAZIONALE ED EUROPEO……………………………………………...5

1.1. La nascita dello status di rifugiato nel diritto internazionale: la Convenzione

di Ginevra del 1951 e l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati 5

1.2. Il diritto d’asilo nella Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo come

declinato nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo 16

1.3. L’evoluzione delle competenze sul diritto d’asilo nell’Unione Europea e la

valenza normativa della Carta di Nizza dopo il Trattato di Lisbona tramite la

giurisprudenza della Corte di Giustizia 28

1.4. Il Sistema Europeo Comune di Asilo: evoluzione e prospettive di riforma 38

1.5. Il primo passo di armonizzazione della procedura europea: la Direttiva

2005/85/CE 46

1.5.1. Iter di approvazione: il massimo sforzo per un minimo risultato 47

1.5.2. Struttura della direttiva e disciplina comune 49

1.5.3. Manifesta inadeguatezza della normativa comune su norme minime 56

2. LA PROCEDURA ATTUALE PER IL RICONOSCIMENTO DELLA

PROTEZIONE INTERNAZIONALE NEL DIRITTO EUROPEO…………….62

2.1. La riforma della normativa: la vigente Direttiva 2013/32/UE 62

2.1.1. Struttura della direttiva riformata e modifiche rilevanti 64

2.2. Normativa attuale sulle informazioni giuridiche e procedurali, consulenza,

rappresentanza e assistenza legale: la strategia del front-loading 72

2.3. Accesso alla procedura, assistenza legale, ricorso effettivo: la giurisprudenza

della Corte EDU e della Corte di Giustizia 77

2.4. Considerazioni e criticità della normativa vigente 82

2.5. Nella pratica: analisi comparativa delle procedure europee di asilo in base

alla Direttiva procedure rifusa 84

2.5.1. Accesso alla procedura 85

2.5.2. Limite di tempo per l’esame della domanda 87

2.5.3. Ricorso contro una decisione negativa 88

2.5.4. Assistenza e rappresentanza legale 89

2.6. Il nuovo Regolamento di Procedura nell’ambito di Riforma del CEAS 93

2.6.1. Analisi della nuova procedura comune: la proposta di Regolamento della

Commissione Europea 95

2.6.2. Uno sguardo critico dalla dottrina: International Commission of Jurists e

Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione. 114

2.6.3. Iter di consultazione e approvazione: a che punto siamo? 119

3. LA PROCEDURA PER IL RICONOSCIMENTO DELLA PROTEZIONE

INTERNAZIONALE NEL DIRITTO ITALIANO……………………………. 131

3.1. Il diritto di asilo in Costituzione e l’assenza di una legge organica 131

3.2. La normativa italiana sul diritto di asilo e sullo status di rifugiato: dal vuoto

normativo alla retorica della sicurezza 137

3.3. Procedura di accesso alla protezione internazionale: analisi di sistema 150

3.3.1. Prima fase della procedura: l’arrivo sul territorio, l’accoglienza e la

presentazione della domanda tramite Modello C3 151

3.3.2. Seconda fase: l’esame della Commissione Territoriale tramite audizione

personale del richiedente 156

3.3.3. Il ricorso giurisdizionale: procedura di impugnazione e criteri decisionali 161

3.3.4. Assistenza legale gratuita e ruolo della difesa nelle procedure di accesso alla

protezione internazionale 168

3.4. Le modifiche procedurali della “legge Minniti”: sezioni specializzate,

videoregistrazione del colloquio, eliminazione del grado di appello ed effetto

sospensivo del ricorso 172

3.5. La prospettiva: il “decreto Salvini” e la stretta sul piano sostanziale 183

CONCLUSIONI………………………………………………………………….. 192

BIBLIOGRAFIA………………………………………………………………… 197

Ringraziamenti…………………………………………………………………….. 206

I NTRODUZIONE

La materia del diritto alla protezione internazionale ha raggiunto negli anni un livello

di notevole specializzazione e, quindi, di complessità. Essa coinvolge diversi fattori e

risente sia dell’evoluzione del diritto internazionale ed europeo sia delle politiche

migratorie nazionali. In particolare, la regolazione migratoria riflette il difficile

equilibrio fra esigenze di rispetto dei diritti umani e controllo delle persone in entrata

sul territorio nazionale. Ciò si esprime attraverso una puntuale definizione della

qualifica di richiedente protezione internazionale e, passaggio non meno importante,

una attuazione delle procedure per riconoscere tale condizione o status.

Le qualifiche riflettono in modo quasi sempre corretto e fedele i dettami delle singole

Costituzioni che in varia misura contengono riferimenti a principi umanitari di valore

internazionale, riflettendo le dichiarazioni sui diritti umani alle quali i vari Stati hanno

aderito. Le procedure di accesso e controllo, invece, sono materia dei singoli Stati e

rappresentano in modo più tangibile e veritiero la visione del processo migratorio che,

nella sostanza, consegue dall’equilibrio delle diverse istanze prima richiamate. Se

riteniamo infatti che ciascuno Stato abbia una visione differente circa il processo di

riconoscimento ad accoglienza dei richiedenti asilo, allora possiamo supporre che le

differenze nelle procedure siano da riferirsi a tali diverse concezioni: le procedure, in

forza del loro ruolo di controlli interni, costituiscono quindi il vero strumento

1

degli Stati per l’attuazione delle finalità delle politiche migratorie.

Il Sistema Europeo Comune di Asilo, nella sua lunga evoluzione, rappresenta il

lodevole tentativo di costruire una politica migratoria unica europea, comprendendo

naturalmente le norme sulle procedure. Da una prima disciplina generale si è passati a

un grado sempre più elevato di dettaglio nelle normative, nell’intento di raggiungere

una armonizzazione soddisfacente, fino ad arrivare alla recente Proposta, grazie alla

1 E. R , L. V , I rifugiati in Italia e in Europa – Procedure di asilo fra controllo e diritti umani,

OSSI ITALI

Torino, 2011, pag. 10. 1

quale questo lavoro ha preso avvio, di un nuovo Regolamento in tema di procedura

2

comune di protezione internazionale nell’Unione Europea.

Questo lavoro si propone quindi di esaminare in modo approfondito le procedure di

accesso al riconoscimento della protezione internazionale (per la concessione dello

status di rifugiato, della protezione sussidiaria o, quando previsto, dei permessi per

motivi umanitari): partendo da una ricognizione storica sull’evoluzione del diritto

d’asilo nell’ordinamento internazionale, ove tutta la materia ha avuto la sua genesi,

passando poi all’analisi dell’articolazione delle procedure nel diritto europeo e infine

nel diritto nazionale; rivolgendo attenzione particolare alla garanzie procedurali

previste e al diritto all’assistenza e alla rappresentanza legali gratuite.

Lo scopo di questa analisi sarà principalmente quello di verificare in che misura le

norme procedurali così come promulgate nel tempo - sia a livello europeo sia a livello

nazionale - consentano un adeguato rispetto dei diritti umani dei richiedenti protezione

internazionale, anche in relazione all’evoluzione giurisprudenziale a cui essi sono stati

sottoposti negli anni e agli standard fissati dal massimo organo competente in materia,

3

l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati.

Nel primo capitolo del presente lavoro, dopo aver rivolto l’attenzione alla

fondamentale Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati e al

principio di non respingimento in essa contenuto, si proseguirà l’analisi a livello

internazionale con il contributo essenziale della giurisprudenza della Corte dei Diritti

dell’Uomo sull’articolo 3 della Convezione Europea dei Diritti dell’Uomo, che (come

noto) vieta il respingimento dello straniero verso un Paese terzo nel quale rischi di

subire torture o pene o trattamenti inumani o degradanti, nonché sull’articolo 13, che

statuisce il diritto a un ricorso effettivo, essenziale se si tratta di procedure.

Si proseguirà poi, attraverso l’evoluzione delle competenze sul diritto d’asilo

nell’Unione Europea (dalla cooperazione intergovernativa alla “comunitarizzazione”

della materia), dando adeguato spazio alla valenza normativa della Carta dei diritti

fondamentali dell’Unione Europea tramite la giurisprudenza della Corte di Giustizia,

2 Comm., Proposta di Regolamento che stabilisce una procedura comune di protezione internazionale

nell’Unione e abroga a direttiva 2013/32/UE, 13 luglio 2016, COM (2016) 467 final.

3 Standard fissati, in primo luogo, nel Manuale UNHCR sulle procedure e sui criteri per la

determinazione dello status di rifugiato, Ginevra, 2011.

2

in particolare in relazione agli articoli 4, 18 e 19 in essa contenuti. A tal proposito, si

noterà il peculiare ruolo della “giurisprudenza multilivello”, che attraverso il vaglio

delle normative contribuisce in modo incisivo a mantenere alti gli standard delle

garanzie procedurali in materia, comportando un evidente avanzamento qualitativo e

4

quantitativo dello ius commune europaeum.

Dopo aver rivolto uno sguardo panoramico alla normativa europea sul diritto di asilo

e alla sua evoluzione fino all’attuale Sistema Comune Europeo di Asilo, lo studio si

concentrerà sulle due direttive procedurali sinora adottate: quella ormai abrogata del

2005, prima e fondamentale normativa in materia, e quella in vigore dal 2013. In

particolare, si esaminerà l’iter di approvazione, la disciplina strutturale e le diverse

articolazioni della normativa di entrambe le direttive.

Sulla Direttiva 2013/32/UE, puntualmente analizzata nel secondo capitolo, ci si

soffermerà più a lungo, approfondendo le norme che attualmente regolano le

informazioni giuridiche e procedurali fornite al richiedente, la consulenza, la

rappresentanza e l’assistenza legale. Un cenno sarà rivolto all’analisi comparativa

delle procedure europee di asilo (accesso alla procedura, limite di tempo per la

presentazione della domanda, tempi per i ricorsi contro una decisione negativa,

disciplina sull’assistenza legale) tramite i dati di Asylum Information Database del

Consiglio Europeo per i Rifugiati e gli Esuli.

In seguito, si sposterà l’attenzione sul progetto di riforma in attuazione dell’Agenda

5

europea sull’immigrazione del 2015. La Commissione ha infatti presentato una

comunicazione al Parlamento e al Consiglio dal titolo Riformare il sistema comune di

6

asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa, che introduce significative

novità e prevede una vera e propria rivoluzione all’interno del Sistema Comune di

Asilo. Naturalmente lo studio verrà concentrato sulla redazione del nuovo

Regolamento Procedure, il suo travagliato iter di approvazione (non terminato) e

4 R. M , O. P , S. A , F. P , O. R , Carta dei diritti

ASTROIANNI OLLICINO LLEGREZZA APPALARDO AZZOLINI

fondamentali dell’Unione Europea, Milano, 2017, Prefazione.

5 Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e

Sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Agenda Europea sulla migrazione, COM (2015)240 final.

6 Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo e al Consiglio, Riformare il sistema

europeo comune di asilo e potenziare le vie legali di accesso all’Europa, 6 aprile 2016, COM (2016)

197 final. 3

l’analisi della disciplina così come proposta dalla Commissione Europea, confrontata

con la disciplina attuale della direttiva. A tale scopo saranno utilizzate come fonti le

comunicazioni della Commissione e le proposte correlate, i principali articoli dottrinali

in materia e sarà dato spazio alle diverse voci che già delineano in modo critico le

conseguenze delle modifiche apportate al sistema dal nuovo regolamento.

Lo studio, nel terzo capitolo, si sposterà al livello nazionale. Anche qui, dopo una

panoramica sulla caotica evoluzione della normativa in tema di protezione

internazionale (dalla mancata attuazione della previsione costituzionale del diritto

d’asilo ai diversi tentativi di riforma e modifica della disciplina), si analizzerà in modo

approfondito la procedura attuale di accesso alla protezione internazionale nelle sue

varie fasi contenuta nel decreto legislativo 25/2008 (la presentazione della domanda,

l’esame della Commissione Territoriale e i criteri decisionali, l’eventuale ricorso

giurisdizionale e il ruolo della difesa legale in tali procedimenti).

Verrà poi esaminata l’ultima novità in tema di procedura, la legge 46 del 2017,

cosiddetta legge Minniti, soffermandosi in modo particolare sulle novità introdotte al

decreto procedure: le Sezioni specializzate in materia di immigrazione, protezione

internazionale e cittadinanza, la videoregistrazione del colloquio, l’eliminazione del

grado di appello. Si dedicherà spazio alle questioni costituzionali presentate ad alcuni

giudici di merito e alle recenti pronunce (Corte di Cassazione e Corte di Giustizia)

sull’obbligatorietà dell’udienza in primo grado e sull’effetto sospensivo automatico

del ricorso in secondo grado. Infine, l’analisi si soffermerà sulla prospettiva che il

cosiddetto Decreto Sicurezza, convertito in legge 132/2018, darà alla materia della

protezione internazionale in Italia, le novità sul piano sostanziale (prima fra tutte

l’abolizione della protezione umanitaria) e le relative questioni di costituzionalità

connesse, nonché i dubbi espressi dallo stesso Alto Commissariato per i Rifugiati sulla

compatibilità della normativa con il rispetto dei diritti umani e sulla qualità delle

garanzie fornite ai richiedenti asilo dalla legge italiana.

4

1. L’EVOLUZIONE DEL DIRITTO DI ASILO NELL’ORDINAMENTO

INTERNAZIONALE ED EUROPEO

1.1. La nascita dello status di rifugiato nel diritto internazionale: la

Convenzione di Ginevra del 1951 e l’Alto Commissariato delle Nazioni

Unite per i Rifugiati

Il diritto di asilo, pur affondando le sue radici in profondità nella storia umana,

rappresenta una delle forme di protezione più evolute nella civiltà giuridica per quanto

1

riguarda i diritti umani a livello internazionale. Già presente nel diritto greco con

connotazioni e sfumature religiose-sacrali, poi in quello dell’antica Roma

(diversamente declinato come diritto a scegliere l’esilio invece della condanna a

morte); successivamente trasmutato con l’avvento del Cristianesimo ove trovò il suo

fondamento nei “principi di carità e penitenza”, si trasformò radicalmente con la

caduta del potere temporale della Chiesa e il sorgere degli Stati nazionali, che lo

costruirono sulla base di una matrice ideologica: dare asilo significava ospitare e

2

proteggere lo straniero al quale veniva negato l’esercizio di libertà fondamentali.

La prassi internazionale distingue tra asilo territoriale (protezione accordata da uno

Stato a persona che intenda sfuggire o sottrarsi alla giustizia o a situazioni esistenti

nello Stato da cui proviene) e asilo extraterritoriale (accordato a persone che intendano

3

sfuggire dalla giustizia o dalla sovranità locale, ad esempio l’asilo diplomatico).

Entrambi gli istituti si sono affermati come situazioni di fatto caratterizzate da

1 Come ben descritto da F. C