Tesi Centrali di committenza (Codice degli appalti)

CAPITOLO III

IL CASO ASMEL

(La natura giuridica delle centrali di committenza)

1. La società consortile ASMEL

Tra gli interessati all'iscrizione nell'elenco dei soggetti aggregatori vi è anche

l'ASMEL-Associazione per la Sussidiarietà e la Modernizzazione degli Enti Locali-

324

società consortile a.r.l. costituita da enti locali come centrale di committenza la

cui istanza di iscrizione all'elenco dei soggetti aggregatori è stata rigettata dall'Anac

con deliberazione 30 aprile, n. 32, perché ritenuta non aderente al modello

322

A. Massari, Nuovo codice appalti: dopo l'entrata in vigore quali problemi operativi? in

www.LeggiOggi.it

323

A. Massari, Il Nuovo Codice e il difficile avvio della riforma dei contratti pubblici, in

www.appaltiecontratti.it.

324 Si prenda in considerazione www.asmel.eu 91

organizzativo richiesto.

Infatti, a seguito di alcuni esposti pervenuti all'Anac sulle attività svolte da

Asmel consortile s.c.a.r.l. come centrale di committenza degli enti locali aderenti,

l'Autorità ne ha approfondito la natura, anche tramite indagini ispettive ed

acquisizione di documenti presso la sua sede, al fine di verificarne la legittimazione

a proseguire, in tale veste, la gestione di appalti pubblici.

La costituzione nel gennaio del 2013 di Asmel consortile, quale centrale di

committenza, avvenuta con apposito accordo consortile ai sensi dell'articolo 33,

comma 3-bis del d.lgs. n.163/2006, ha dato avvio, secondo la stessa società, ad

un’esperienza unica in Italia. Secondo la ricostruzione fornita dalla società

consortile, quest'ultima sarebbe finita, fin da principio, “sotto il fuoco incrociato di

lobby ed Enti che vedono messe in discussione i propri interessi e le proprie rendite

. A detta della stessa, tra i numerosi enti che vedevano “minacciato”

325

di posizione”

il proprio ruolo vi erano la Consip, l'Intercent-ER( centrale di committenza della

Regione Emilia-Romagna, considerata una degli esempi più positivi di

centralizzazione della committenza), l'ANACAP( Associazione Nazionale delle

Aziende Concessionarie dei servizi di accertamento e riscossione dei tributi e delle

entrate patrimoniali degli Enti Locali), l'ANUTEL( Associazione Nazionale Uffici

Tributi Enti Locali), l'ANCE( Associazione Nazionale Costruttori Edili),

l'ANCI( Associazione Nazionale Comuni Italiani) e Confindustria. Questo attrito,

tra la società consortile e i suddetti Enti, anziché attenuarsi, è andato via via

accentuandosi, sfociando presto in quella che è stata definita (in varie declinazioni)

“la guerra delle centrali di committenza” “la guerra degli appalti” 326

o . In effetti,

la vicenda, dapprima non apparsa di grande rilievo, ha avuto modo di accrescere la

propria portata mediatica, tanto da divenire argomento di interesse sia per gli

operatori giuridici, sia per gli Enti locali a cui la società ASMEL rivolge la propria

attività. Le numerose critiche mosse nei confronti della società consortile in

questione, riguardano vari aspetti della sua attività di centralizzazione degli acquisti.

Tuttavia, agli inizi della vicenda, la Confindustria di Cuneo e l'ANACAP avevano

indirizzato le loro perplessità in relazione soprattutto alla procedura di

aggiudicazione che caratterizzava l'ASMEL. A riguardo, quest'ultima è stata

accusata di eludere l'obbligo imposto dal comma 3-bis dell'articolo 33. Secondo

quanto più volte espresso dall'ANACAP, l'Asmel consortile avrebbe basato la

propria attività su un tipo di procedura che non risulterebbe essere centralizzata,

325

Si veda www.asmel.eu, vicenda Asmel/Anac, in Asmel: i fatti, p. 1

326

Si veda www.lexitalia.it, la guerra delle centrali di committenza, pubblicato nella rivista il 17 settembre

2015, e sempre allo stesso indirizzo, la guerra delle centrali di committenza (il caso Asmel), pubblicato il

22 febbraio 2016; si veda anche in www.lanotiziagiornale.it, Stefano Sansonetti, scoppia la guerra degli

appalti, 21 gennaio 2014. 92

lasciando liberi i comuni aderenti di svolgere autonomamente le procedure di gara,

327

fino all'aggiudicazione . Il Presidente dell'ANACAP, Pietro Di Benedetto è

apparso fin da subito il più intransigente oppositore nei confronti della società

Asmel. Infatti, quest'ultimo, all'indomani della delibera Anac del 30 Aprile 2015,

n.32, emanata a seguito degli esposti presentati da molte associazioni, tra cui

ANACAP, aveva dichiarato: ”Le conclusioni rassegnate nella Deliberazione non

lasciano margini a dubbi: le gare poste in essere da ASMEL sono nulle e non

produttive di effetti ed integrano, ad avviso di chi scrive, anche il reato di

usurpazione di funzioni pubbliche” e ancora: ”Ineludibile conseguenza di tale

nullità è la illegittimità degli affidamenti intervenuti, con obbligo degli Enti

affidatari di revocarli in autotutela, e l’obbligo di ASMEL di restituire quanto

indebitamente percepito dalle società affidatarie”. Anche la Confindustria di Cuneo

ha avuto modo di sollevare alcune critiche ne confronti di Asmel. In particolare, con

328

il comunicato stampa del 13 maggio 2015 , giunto anch'esso all'indomani della

citata delibera Anac n.32/2015, l'Unione industriale della Provincia di Cuneo ha

avuto modo criticare il sistema Asmel, che a detta della stessa, aveva trovato il modo

di scaricare sulle imprese i costi di funzionamento della pubblica amministrazione,

ponendosi in netto contrasto con quanto disponeva l'allora articolo 33, comma 3-

bis, riguardo la razionalizzazione della spesa. Infatti, secondo la Confindustria, il

ricorso ad Asmel sortiva esattamente il risultato opposto, vale a dire più costi. Tali

affermazioni, sebbene non abbiano alcun peso giuridico, sono rilevanti, poiché

assumono la forma di una vera e propria condanna, da parte di quella porzione di

operatori del settore che ha nei rapporti con la pubblica amministrazione il suo

fulcro. Non è facile comprendere la ratio sottostante le numerose critiche che nel

corso del tempo sono state indirizzate verso l'Asmel, né giudicare se tali critiche

siano legittime o meno. Tuttavia, ripercorrendo cronologicamente le vicende

associative della società consortile, è possibile capire cosa si nasconda dietro lo

scontro giurisdizionale tra l'Asmel e l'Anac (e diversi soggetti istituzionali, tra cui

le centrali di committenza come Consip e Intercent-ER). A tal proposito, l'analisi

della giurisprudenza e dei fatti relativi all'attività svolta dall'Associazione, risulta

essere di fondamentale importanza per questa trattazione, permettendo una disamina

327

L'ANACAP, attraverso il suo Presidente Pietro di Benedetto, ha più volte attaccato l'operato e l'agire di

ASMEL, cosi come riportato in questo frammento di articolo di Gianluigi Guarino, su www.casertace.net,

del 23 Dicembre 2013:”Ecco perché lo stesso Di Benedetto aveva inviato una lettera di fuoco ai prefetti

delle cinque province campane, all'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, all'Autorità garante della

concorrenza e del mercato, alla sezione campana della Corte dei Conti, e all'Associazione nazionale dei

comuni d'Italia. Una lettera, in pratica, riprodotta, qualche mese dopo, nel suo intervento durante il citato

convegno di Publiservizi e che contestava la titolarità di Asmel consortile a esercitare la funzione di

Centrale di committenza”.

328

Confindustria Cuneo, c.s. n.26, presente sul sito www.unicuneo.it

93

più approfondita della vicenda, e dunque di andare al di là della vicenda

giurisdizionale, per cogliere eventuali aspetti economici, politici e giuridici,

apparentemente non percepibili.

La deliberazione Anac n.32 del 30 aprile 2015 costituisce una fonte utile per

la ricostruzione della vicenda in esame. In particolare, nella parte motivazionale

dell'atto deliberativo, l'Autorità ha ripercorso le tappe della società Asmel, fin dalle

prime vicende risalenti alla metà degli anni novanta. Dalla documentazione raccolta

dalle indagini ispettive dell'Anac si rileva che le quote societarie della suddetta

società, all'atto della sua costituzione avvenuta il 23 gennaio 2013, fossero

distribuite tra il Consorzio Asmez, l'omonima Associazione Asmel e il Comune di

329

Caggiano. Il Consorzio Asmez è stato ufficialmente costituito, esclusivamente da

privati, nel corso del 1994, sebbene le prime attività svolte da quest'ultima risalgano

solo al 26 novembre dell'anno successivo. In quella circostanza è entrata a far parte

330

del citato Consorzio, la Selene Service s.r.l. . Tuttavia la prima attività degna di

una certa rilevanza risale al 12 gennaio del 1996, quando il Consorzio Asmez,

unitamente all'Anci Campania hanno proposto ai Comuni partecipanti ad un

convengo, di aderire al consorzio già istituito, ai sensi dell'articolo 2602 c.c.,

piuttosto che istituirne uno ex novo, in base alla normativa allora vigente, ovvero

331

l'articolo 25, legge n.142/1990 . Tale iniziativa, in base a quanto dichiarato dalla

stessa Asmel consortile, era finalizzata ad aumentare attraverso l'aggregazione dei

piccoli comuni, il potere contrattuale di quest'ultimi nei confronti di quei “softwere-

house” e di ampliare i servizi di assistenza, formazione e consulenza, di cui era

332

specializzato proprio il Consorzio Asmez . Il percorso di aggregazione dei piccoli

comuni, intrapreso dal Consorzio ha subito un ulteriore accelerazione

dall'intenzione dello stesso Consorzio di rimodulare il sistema delle quote

partecipative. Infatti la proposta avanzata da Asmez prevedeva una progressiva

esclusione dei soggetti privati detentori delle quote societarie, al fine di permettere

l'acquisizione delle suddette quote agli enti locali interessati. In particolare, si

“è

329

Il Consorzio Asmez, come si legge nel sito www.asmez.it, un Ente senza fini di lucro a maggioranza

pubblica. Esso svolge un'attività di assistenza, consulenza e di supporto all'azione dei Comuni consorziati

in diversi settori di attività”. nella Deliberazione n.32 del 30 aprile 2015, “detta

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In base a quanto contenuto società al tempo aveva

sottoscritto una convenzione con Anci Campania per promuovere presso i Comuni associati, la diffusione

delle innovazioni tecnologiche e gestionali e l’accesso ai finanziamenti pubblici, anche attraverso attività

di formazione ed assistenza”. i

331

Legge 8 giugno 1990, n.142, Ordinamento delle autonomie locali, il cui articolo 25 specifi