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Price cap regulation e applicazione sulle tariffe autostradali

Tesi di laurea triennale, per corso di laurea in scienze politiche internazionali e dell'amministrazione, L-16 dell'università di Pisa, elaborata dall’autore nell’ambito del corso di Scienza delle finanze tenuto dal professore Pench dal titolo Price cap regulation e applicazione sulle tariffe autostradali. Scarica il file in formato PDF!

Materia di Scienza delle finanze relatore Prof. A. Pench

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ESTRATTO DOCUMENTO

“Il fattore X riflette la misura in cui:

il tasso di crescita di produttività totale nell’industria regolamentata supera il

 tasso di crescita corrispondente nel resto dell’economia;

i prezzi dei fattori di produzione impiegati dalle imprese del settore

 regolamentato aumentano meno rapidamente rispetto ai prezzi dei fattori di

21

produzione impiegati da altre imprese per l’economia.”

T X

=RPI−

Bisogna definire il fattore X: questo fattore ha un ruolo fondamentale per determinare il

tetto alla crescita dei prezzi e deve risultare sempre ‘esogeno’ per l’impresa: “X non è

influenzabile dall’impresa regolamentata, a meno che non sia calcolato direttamente sulla media

dei valori storici della produttività, nel qual caso dipende anche dal comportamento dell’impresa

22

stessa, ed è quindi definibile come ‘endogeno’.”

Il suo valore deve essere stabilito ad un determinato livello, in modo che l’impresa ottenga

un ricavo totale da permetterle di coprire i costi operativi, di conseguire una remunerazione

adeguata rispetto al capitale che è stato investito e di fornire incentivi agli investimenti. “Vi

sono diverse grandezze da stimare:

la domanda prevista dell’impresa;

 i costi operativi;

 il costo del capitale investito;

 il valore del capitale investito;

 23

l’intervallo di regolazione.”

2.4 Caratteristiche del price cap

“La price cap regulation non fa uso esplicito dei dati contabili. Il regolatore fissa i prezzi

massimi per tutti i prodotti, o per un paniere di beni (media ponderata dei prezzi), e l’azienda è

libera di impostare il prezzo fissato o sceglierlo al di sotto dei massimali. Una clausola di

indicizzazione regola questi massimali oltre il periodo di regolazione. […]

Il price cap, nella sua forma pura (infinite regulatory lag: intervallo regolatorio infinito)

esclude l’uso contrattuale di dati sui costi e richiede al regolatore di avere una buona

conoscenza delle condizioni di costo e di domanda. La risultante è che è improbabile che sia

ottimale, perché a lag infinito può conseguire una rendita eccessiva del monopolista o una

perdita di bilancio consistente. La scelta quindi è fissare un lag determinato (4/5 anni),

identificare i panieri di beni/servizi e un vincolo di prezzo medio per ognuno dei panieri. Per

21 Bernstein, Sappington (1999, p. 22)

22 Bettinetti (1997, p. 128)

23 Merini (2002, p. 33) 17

tener conto di un cambiamento ambientale o della crescita della produttività, l’azienda può

scegliere la struttura dei prezzi all’interno di ogni paniere di beni, ma non di aumentare il prezzo

24

medio del paniere oltre una determinata percentuale ogni anno.”

Entrando più in dettaglio, nel seguito si analizzano gli aspetti positivi e negativi del price

cap.

2.4.1 Aspetti positivi della price cap regulation

Tra i caratteri positivi di questo meccanismo individuiamo:

a. la presenza di un’elevata incentivazione all’efficienza che cresce proporzionalmente

alla durata del periodo regolatorio;

b. la riduzione dei costi regolatori poiché le revisioni, essendo stabilite in modo

esogeno, sono meno numerose. Inoltre, non c’è la necessità di allocare i costi

comuni in presenza di imprese multi-prodotto (come nel caso della rate of return

regulation cui accenneremo più sotto), e la regolazione è poco intrusiva;

c. nel caso dell’impresa multi-prodotto vi è meno flessibilità nel decidere i prezzi,

quindi si riduce la possibilità per l’impresa di ottenere extraprofitti.

Da ultimo, ma non per ultimo, il price cap permette di raggiungere l’efficienza produttiva,

dato che l’impiego dei fattori fatto dall’impresa è ottimale: ogni guadagno in termini di costi di

produzione minori si traduce in modo diretto in profitti maggiori per l’impresa.

2.4.2 Aspetti negativi del price cap

Il price cap non permette di raggiungere l’efficienza allocativa, dato che il prezzo che

viene fissato dall’impresa è maggiore del costo marginale. Perciò l’impresa che viene regolata

adotta un livello di produzione inferiore a quello di First Best, anche se maggiore del livello

scelto da un monopolista che non viene regolato.

Possiamo elencare le problematiche del price cap, ricollegate all’inefficienza allocativa,

che sono: A. la presenza di asimmetrie informative sulle effettive capacità dell’impresa di

ridurre i costi che obbliga il regolatore a lasciare all’impresa una rendita, al fine

di fornire i giusti incentivi, “sotto forma di extraprofitti temporanei,

determinando, pertanto, un disallineamento tra prezzi e costi marginali, e quindi

25

una inefficienza di tipo allocativo” ;

24 Laffont, Tirole (1993, p. 17)

25 Verde (2008, p. 7) 18

B. la possibilità che se l’intervallo regolatorio stabilito è eccessivamente lungo, il

disallineamento tra prezzi e costi può, anche qui, creare inefficienze allocative

consistenti, oltre che pressioni politiche per ridurre le tariffe: se questa

pressione fosse troppo forte, gli incentivi del price cap al miglioramento

dell’efficacia potrebbero essere indeboliti significativamente;

C. il problema del trovare e impostare il fattore X al livello giusto: come già

spiegato, troppo alto fa sì che l’impresa non sia in grado di coprire i costi di

produzione; troppo basso fa conseguire all’impresa degli extraprofitti;

D. la presenza di pochi incentivi alla qualità, aspetto che sarà approfondito di

seguito.

2.4.3 La qualità nel price cap

È intuibile che qualsiasi sistema di incentivazione, come il price cap, che però penalizza

l’azienda per gli sforzi e i prezzi elevati, può dar luogo a un deterioramento in termini di qualità.

Dato che tutti i risparmi sui costi confluiscono nel profitto da parte dell’impresa, è difficile

assicurarsi che il monopolista mantenga alta la qualità del prodotto.

Trovandoci di fronte a un monopolio, sappiamo che i consumatori sono disposti a pagare

anche più della cifra ottimale per poter usufruire del servizio, dato che non hanno un’altra

offerta sul mercato e non essendo in grado di valutare correttamente la qualità del servizio

stesso.

L’unico modo per far sì che l’impresa non peggiori la qualità del servizio è che il regolatore

operi un attento controllo su questo aspetto, disponendo, ad esempio, adeguati incentivi

monetari: in questo modo non si penalizzerebbe né l’impresa a beneficio dei consumatori, in

termini di riduzione del prezzo del servizio e riduzione del profitto dell’impresa, né i

consumatori a beneficio dell’impresa.

Sotto lo schema RPI-X, invece, si può riscontrare una “tendenza a sotto-investire in qualità

26

per ogni livello di prezzi concesso. Si prenda in considerazione la funzione del benessere

sociale:

S p , q π p , q dove 0≤ ≤ 1

( )+ ( )

́ ∝ ́ ∝

in cui: rappresenta il surplus del consumatore;

S p , q

o ( )

́

q è il parametro di qualità del bene/servizio;

o π è il profitto dell’impresa;

o

26 Bettinetti (1997, p. 135) 19

è una costante, e rappresenta il peso relativo associato al profitto del

o ∝

monopolista rispetto al surplus del consumatore.

La qualità del bene/servizio offerto influenza la domanda di mercato, ma aumenta anche i

costi. L’impresa farà in modo di massimizzare il profitto, soddisfacendo la condizione

∂π =0

∂q

L’impresa incrementa anche il profitto, fino a quando un incremento di qualità fa

aumentare maggiormente i ricavi rispetto ai costi marginali. Al livello di qualità scelto, il valore

marginale sociale dell’incremento della qualità non risulta ottimale, poiché

∂S ∂π ∂ S

+∝ = >0

∂q ∂ q ∂q

Da qui risulta che “se il livello di qualità fosse maggiore, il benessere collettivo

aumenterebbe. Ma questo ovviamente non è negli obiettivi dell’impresa, che si limita a

considerare gli effetti positivi dell’incremento della qualità sulla domanda, tendendo a diminuire

i costi per aumentare il margine di redditività concessogli dal price cap, sacrificando di

27

conseguenza gli investimenti in qualità.”

2.5 La regolamentazione rate of return

Un altro meccanismo di Second Best utilizzato nella storia per fissare le tariffe dei servizi

di pubblica utilità è la regolamentazione rate of return. In entrambi i regimi, rate of return e

price cap, i prezzi sono fissati per un determinato arco di tempo dal regolatore, ma quali sono le

differenze? Analizziamo prima gli aspetti del rate of return, sottolineando le caratteristiche

principali e quindi esponiamo le differenze tra i due meccanismi di regolazione.

2.5.1 Caratteristiche della rate of return regulation

28

Il metodo rate of return (abbreviabile come ROR) ha il fine di permettere che “il

regolatore controlli la variabile “profitto” del monopolista/soggetto regolato, sulla cui base

vengono fissati dal regolatore i prezzi finali. Questi, infatti, vengono stabiliti in modo da

garantire agli operatori la piena copertura dei costi ed un adeguato tasso di rendimento sugli

investimenti effettuati. Si può quindi dedurre che il regolatore, in questo caso, dovrebbe

29

idealmente poter conoscere in modo esatto tutti i costi sopportati dal soggetto regolato.” La

finalità di questo meccanismo ha alla base la volontà di attrarre investimenti nel settore

caratterizzato dal monopolio: per fare ciò, garantisce un rendimento compreso tra quello

27 Bettinetti (1997, p. 136)

28 Chiamato anche metodo “cost-plus” o “cost of service regulation”

29 Verde (2008, p. 10) 20

ricavabile in un altro settore e quello che è possibile ricavare se il settore non fosse

regolamentato.

Questa è la formula che descrive il comportamento dell’impresa regolamentata:

∂F

∂ x w 1−λ w

( )

i i i dove i=1, … , M

= >

∂F r− λρ r

∂K

i quali termini sono:

x : gli input diversi dal capitale;

o i

k: il capitale;

o r: il tasso di rendimento di mercato;

o ρ: un tasso generico, dove r < ρ;

o λ: il moltiplicatore del vincolo di rendimento garantito, dove λ < 1;

o w : prezzo degli altri input.

o i

Il ROR implica una combinazione produttiva distorta e inefficiente in favore del capitale

investito rispetto agli altri input, questo perché la minimizzazione dei costi richiederebbe anche

per il capitale questa condizione:

∂ F x w

/∂ i i

=

∂ F x w

/∂ j j

cioè che il saggio marginale di sostituzione tecnica sia uguale al rapporto tra i prezzi.

Genera un effetto di sovracapitalizzazione.

Rilevato nel 1962 da H. Averch e da L. Johnson, l’effetto Averch-Johnson fa sì che si

verifichi una distorsione nella combinazione produttiva e favorisce l’utilizzo del capitale a

scapito di altri input. Questa conseguenza invalida l’efficienza interna dell’impresa.

Approfondendo l’analisi sulle caratteristiche della regolamentazione, se ne evidenziano nel

seguito prima gli aspetti positivi e, successivamente, quelli negativi.

2.5.2 Aspetti positivi e negativi della regolamentazione rate of return

I caratteri positivi del metodo ROR sono le maggiori certezze in relazione al recupero dei

costi relativi agli investimenti non recuperabili dall’impresa, l’assicurazione di un’adeguata

fornitura di beni/servizi nel settore regolamentato, l’aumento delle probabilità che sia maggiore

la qualità del prodotto/servizio, e che favorisce una riduzione dei profitti del monopolista.

Questi elementi sono importanti, ma sono dipendenti dalla quantità di informazioni che il

regolatore possiede: se il regolatore ha molte informazioni, in condizioni di inefficienza e alla

presenza di tecnologia in evoluzione, non è consigliato l’approccio di tipo ROR; invece, se

21

l’innovazione tecnologica non è necessaria e non c’è incertezza sulla domanda, è consigliabile

questo regime.

I difetti riscontrati nella regolamentazione di tipo rate of return sono:

• la scarsa presenza di incentivi al perseguimento dell’efficienza nella combinazione

produttiva, che avviene a causa dell’esistenza di asimmetrie informative tra

impresa monopolistica, l’unica a conoscenza dell’efficacia dei propri costi, e

regolatore. È necessario che il regolatore dia all’impresa giusti incentivi, per far sì

che l’impresa operi in condizioni di efficienza produttiva massima. Se non lo

facesse, qualunque possibile incremento all’efficienza potrebbe diventare un

incremento del profitto. Tutto ciò porterebbe a una revisione delle tariffe e, di

conseguenza, una riduzione tariffaria, eliminando ogni incremento in termini di

efficienza;

• l’effetto di sovracapitalizzazione Averch-Johnson: “se il regolatore sbaglia nello

stimare il costo di approvvigionamento del capitale, l’impresa può avere incentivo

ad aggirare il vincolo sul tasso di profitto incrementando il proprio stock di

30

capitale.” Devono presentarsi due condizioni perché si presenti questo effetto:

primo, il regolatore deve sbagliare a stimare il costo di approvvigionamento del

capitale; secondo, è consentita all’impresa l’espansione del proprio stock di

capitale a suo piacimento;

• gli scarsi incentivi per l’introduzione di nuovi prodotti /servizi;

• la presenza di procedure lunghe e costose di revisione delle tariffe: il regolatore

deve esaminare dettagliatamente i progetti di investimento dell’impresa regolata al

fine di evitare il rischio che l’impresa sovracapitalizzi.

2.6 Confronto tra rate of return e price cap regulation

Sia la regolamentazione price cap che il metodo rate of return regolano i prezzi

dell’impresa per un determinato lasso di tempo, ma differiscono per determinati aspetti:

1. il price cap si riferisce, a differenza del ROR, a grandezze future previste. Ne

consegue che “i costi storici non dovrebbero costituire il fondamento dei prezzi

31

futuri. Il price cap è un modello di aggiustamento dinamico” della

regolamentazione, basato anche sull’analisi dell’evoluzione della domanda e delle

strategie di prezzo scelte dall’impresa;

30 Bottasso, Conti, Ferrari, Tei (2008, p. 5)

31 Merini (2002, p. 34) 22

2. l’intervallo di regolazione è stabilito in modo esogeno nel price cap, e l’intervallo

ottimo è quello che bilancia incentivi per l’investimento e la problematica

dell’inefficienza allocativa. Se l’intervallo di tempo è breve, le regolazioni saranno

più simili tra loro;

3. il price cap controlla in maniera diretta il rendimento minimo sugli investimenti. Il

ROR svolge, invece, un controllo immediato creando distorsioni;

4. il price cap, al contrario del rate of return, mantenendo il rapporto ottimale

nell’impiego dei fattori (minimizzazione dei costi), permette di conseguire la piena

efficienza della produttività. 23

CAPITOLO 3

IL SETTORE AUTOSTRADALE ITALIANO

3.1 La storia delle reti autostradali

Nella presentazione del progetto dell’autostrada dei Laghi, viene utilizzato il termine

“autostrada” per la prima volta, dall’ingegnere Piero Puricelli: si indicava un percorso rettilineo,

privo di ostacoli, caratterizzato dalla possibilità di raggiungere alte velocità e con il fine di

trasportare merci e uomini in modo rapido, percorribile con soli veicoli a motore. La prima vera

e propria definizione normativa è da riscontrarsi nel regio decreto 170/1933, in cui si definivano

le autostrade come strade riservate ai soli autoveicoli.

Nel 1928 viene affidato all’AASS (Azienda autonoma statale della strada) la vigilanza sulle

concessioni autostradali. Successivamente, nel 1946, questa diventa l’ANAS (Azienda

nazionale autonoma delle strade statali), e le viene affidata la costruzione e la gestione delle

nuove strade e autostrade, occupandosi anche delle concessioni ad enti pubblici o privati.

La rete autostradale viene costruita a partire dal d.lgs. 547/1948, in cui si definivano le

autostrade “quelle vie di comunicazione riservate al transito a pagamento degli autoveicoli,

32

costruite ed esercitate dall’ANAS o da privati, con o senza contributi dello Stato.” Nel 1964

venne completata l’A1 Milano-Roma, chiamata ‘Autostrada del Sole’, la prima autostrada a

doppia carreggiata.

La legge 59/1961 le definisce “vie di comunicazione esclusivamente riservate al transito

selezionato, di norma a pagamento, degli autoveicoli e dei motoveicoli, prive di attraversamenti

a raso o comunque non custoditi, le quali siano riconosciute come tali con decreto del Ministro

33

per i lavori pubblici.” Sempre nello stesso anno, con la legge 729/1961, viene introdotto il

primo piano di costruzione di autostrade di rilevanza, che pone le basi per regolamentare la

disciplina dell’intero settore; questa e la legge 287/1971, che stabiliva quale unico scopo delle

concessionarie la costruzione e l’esercizio delle autostrade assentite in concessione; queste due

leggi definiscono i principali elementi normativi posti a disciplina del settore delle autostrade.

In particolare, queste due leggi stabiliscono che l’affidamento in concessione veniva

“disciplinato da una convenzione che veniva approvata dal Ministro dei lavori pubblici,

presidente dell’ANAS, di concerto con il Ministro del bilancio e della programmazione

economica e con il Ministro del tesoro, sentito il parere del consiglio d’amministrazione

dell’ANAS e il Consiglio di Stato. Gli aspetti economici e gestionali della concessione vengono

32 http://www.edizionieuropee.it/LAW/HTML/52/zn93_09_013.html

33 http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1961-02-07;59@originale 24

raccolti nel piano finanziario a cura dell’ente che presenta domanda per l’affidamento in

34

concessione.”

Sempre la legge 729/1961 aveva affidato ad Autostrade SpA tutte le autostrade

precedentemente gestite dallo Stato. La legge 287/1971 aveva stabilito che le tariffe dovevano

essere determinate in relazione agli elementi e ai dati del piano finanziario, al fine di conseguire

l’equilibrio.

A partire dal 1993 si passò alle revisioni del settore: si demandava al CIPE (Comitato

interministeriale per la programmazione economica) di emanare “direttive per la concessione

della garanzia dello Stato e per la revisione degli strumenti convenzionali e delle tariffe

35

autostradali.”

La delibera CIPE del 1996 definì il price cap come strumento di regolazione, al fine di

perseguire l’efficienza allocativa e produttiva, e nel 1997 venne applicato per la prima volta

quando fu rinnovata la convenzione tra ANAS e Autostrade SpA.

La direttiva Costa-Ciampi del 1998 conteneva una revisione delle convenzioni, ossia

poteva essere concessa una proroga alle concessioni per la risoluzione di un contenzioso

pregresso e questa doveva essere proporzionata al periodo di tempo necessario per recuperare la

cifra oggetto del contenzioso.

Nel 1999 la Società Autostrade viene privatizzata e al Gruppo IRI (Istituto per la

ricostruzione industriale), azionista di riferimento dalla nascita della Società, subentra “un

36

nucleo stabile di azionisti costituito da una cordata guidata da Edizione (gruppo Benetton).”

Nel 2002 il gruppo Benetton acquista la maggioranza assoluta.

Nel 2001 vennero attributi al CIPE anche i seguenti poteri:

approvazione del piano delle grandi opere strategiche;

 vigilanza sulla realizzazione dei lavori;

 valutazione e approvazione di proposte e progetti.

Nel 2004 vi fu un’integrazione alla Convenzione del 1997 (IV atto aggiuntivo) in cui si

stabiliva che Autostrade per l’Italia si impegnava in un potenziamento della rete.

La legge 286/2006 ha introdotto l’istituto della Convenzione Unica e “ha ampliato i poteri

di vigilanza e controllo, di direttiva e di ispezione del concedente e introdotto un sistema di

37

sanzioni e penali verso le concessionarie, proporzionato all’entità delle violazioni rilevate.” e

nel 2008 divenne efficace la Convenzione Unica di Autostrade per l’Italia che “prevede

34 Iozzi (2002, p. 74)

35 Iozzi (2002, p. 75-76)

36 http://www.atlantia.it/it/il-gruppo/storia

37 Sestito (2015, p. 7) 25

l’impegno a sviluppare la progettazione preliminare per il potenziamento di alcune tratte

38

autostradali su circa 330 Km di rete […]”.

Dal 2012 il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è subentrato all’ANAS come ente

concedente. Tra 2014 e 2015 sono state aperte numerose nuove autostrade: A35, A36, A58, A59,

A60, A1var.

3.2 Caratteristiche del settore e regolazione da parte del CIPE

Le autostrade a pedaggio sono sia monopoli naturali, cioè caratterizzate da costi di

esercizio più bassi dei costi d’investimento, sia monopoli legali, ovvero in cui “i vincoli

pubblici all’uso del suolo sono dominanti e tali da rendere improbabili liberi ingressi

39

concorrenziali.”

Il CIPE ha il compito di stabilire le linee generali di politica economico-finanziaria,

elaborare gli indirizzi nelle politiche settoriali, e approvare programmi e piani di investimento

assegnando i relativi finanziamenti. La sua delibera del 1996 ha determinato l’uso del price cap

per i settori di pubblica utilità. In particolare, nel settore autostradale, dopo il rinnovo della

convenzione con Società Autostrade, sono stati fissati per un periodo di 5 anni i parametri per

incrementare la produttività attesa e migliorare la qualità. Il fattore X del price cap è stato

definito in modo differente per ciascuna società coinvolta, tenendo conto dei guadagni in

termini di efficienza, richiesti dopo la comparazione delle performance nazionale, e delle

variazioni della domanda e delle esigenze di finanziamento, per gli investimenti indicati dai

piani finanziari.

Secondo la delibera, l’ANAS deve verificare ogni anno che l’adeguamento tariffario di

ciascuna società autostradale sia corretto. Stabilisce anche che, in sede di convenzione, si

impongano alle società concessionarie obblighi di contabilità separata relativamente alle attività

regolate dalla convenzione e le altre attività gestite in regime di libero mercato, nonché standard

40

qualitativi per i servizi oggetto della convenzione.” Questa ha sbloccato il processo di rinnovo

delle convenzioni, e per favorire la privatizzazione, è stata data la priorità alle convenzioni con

Società Autostrade (estate 1997).

Nel 2004, la legge 47 ha modificato la determinazione della congruità della remunerazione

del capitale investito per quanto riguarda gli investimenti addizionali a quelli inizialmente

previsti nelle convenzioni, fissandola pari al WACC (costo medio ponderato delle fonti di

41

finanziamento)” , e ha stabilito che l’intervallo temporale tra revisioni successive del parametro

38 https://www.autostrade.it/chi-siamo/storia

39 Ponti (2004, p. 35)

40 Iozzi (2002, p. 78)

41 Benfratello, Iozzi, Valbonesi (2006, p. 340) 26

X, in presenza di un nuovo piano di rilevanti investimenti aggiuntivi, può essere fissato fino a

10 anni.

Nel 2008 viene riconosciuto un’ aumento tariffario del 2,62% alle società Autostrade per

l’Italia, determinato da ”1,65% risultante dall’inflazione al netto dell’obiettivo di recupero di

produttività, e da 0,97% per effetto del miglioramento della qualità del servizio […] a cui va

aggiunto un aumento di 0,99% a copertura dei costi sostenuti relativi ad investimenti addizionali

42

inseriti nel IV Atto aggiuntivo del 2004.”

Tra il 2000 e il 2011 i pedaggi autostradali hanno subito un incremento del +49% (analisi

effettuata dall’Ufficio studi della CGIA di Mestre), in particolare dal 2008 al 2011 sono

incrementate del +16%.

La legge 214/2011 ha istituito l’Autorità di regolazione dei trasporti (ART), un’autorità

indipendente. Questa definisce i criteri per la determinazione di tariffe, pedaggi, canoni, con il

fine di assicurare l’efficienza produttiva, l’equilibrio economico delle imprese che vengono

regolate e il contenimento dei costi per imprese e consumatori. Oltre a fissare le tariffe, si

occupa anche della definizione degli standard di qualità dei servizi di trasporto nazionali e

locali.

Dal gennaio 2014 sono maturati specifici adeguamenti dei pedaggi autostradali, da

determinare in applicazione delle formule tariffarie previste negli atti convenzionali stessi.

Nel 2017 i pedaggi hanno subito un aumento medio dello 0,77%, rispetto ai valori del

2016, “calcolato sulla base dei Km che si presume verranno percorsi dai veicoli nel corso

dell’anno. […] nel 2017 gli aumenti derivano esclusivamente dalla quantificazione dei

43

parametri maturati nel corso dell’anno 2016.”

3.3 La regolamentazione price cap per la determinazione dei pedaggi autostradali dettata

dalle delibere CIPE dal 1994

Nella delibera del dicembre 1994 il CIPE ha stabilito un regime transitorio per la

definizione delle tariffe autostradali, che viene modificato il dicembre dell’anno successivo,

ridefinendo la formula di adeguamento annuo automatico delle tariffe da

∆ T P−( 1−β ∆ V

)

=∆

a ∆ T ∆ P−X ∆ V

( )−(1−α

=α )

dove: ΔT è la variazione tariffaria ammessa per ogni tariffa;

o

42 Tosato (2010, p. 20)

43 http://www.motorionline.com/2016/12/31/autostrade-dal-1-gennaio-2017-scattano-gli-aumenti-

dei-pedaggi/ 27

ΔP è la variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per i consumatori

o nell’anno precedente;

ΔV è il tasso di variazione del volume di traffico;

o α è la quota dei costi di gestione, che sono influenzati dall’andamento del costo

o della vita;

X è l’incremento percentuale atteso della produttività ogni anno.

o

Successivamente, la delibera CIPE del 1996, modificata dalla delibera CIPE del 1997,

consente la determinazione delle tariffe dei pedaggi annualmente da parte delle società

concessionarie, sulla base di una nuova formula:

[ ]

n

∑ t t −1

p q

i i

i=1 ×100 ≤ ∆ IPC− X β ∆ Q

−1 +

n

∑ t t−1

−1

p q

i i

i=1

dove: p rappresenta le tariffe per chilometro;

o i

q rappresenta i chilometri percorsi da veicoli appartenenti alla i-esima classe di

o i

pedaggio;

t è la variabile riferita al periodo di applicazione;

o t-1 è il periodo precedente di applicazione;

o ΔIPC è la variazione percentuale dei prezzi al consumo;

o X rappresenta il tasso di incremento della produttività attesa per ogni singola

o concessionaria.

ΔQ è la variazione percentuale di un indicatore della qualità, che è “calcolata

o ponderando un indice di qualità della pavimentazione e un indice di

44

incidentalità” ;

β è un parametro di segno positivo, che dipende dal valore assoluto di Q.

o

Il fattore X è determinato ogni cinque anni, in maniera specifica per ogni concessionaria, e

per determinarlo si deve tener conto di alcuni punti specifici: la remunerazione del capitale

investito, i progetti di investimento futuri, gli obiettivi di variazione della produttività, le

variazioni attese della domanda, lo sviluppo delle condizioni competitive nei mercati dove opera

l’impresa. La legge 47/2004 ha stabilito che l’intervallo delle revisioni di X può essere fissato

fino a 10 anni.

44 Sestito (2015, p. 11) 28

L’introduzione del price cap aveva lo scopo di dare certezza gli adeguamenti tariffari,

fornendo contemporaneamente stimoli all’efficienza gestionale. Fu scelto con l’obiettivo di

assicurare un adeguato compenso alle società concessionarie e garantire il miglioramento della

qualità del servizio agli utenti. In questo meccanismo, il concessionario si fa carico dei rischi e

fruisce degli eventuali benefici, che vengono connessi con la performance gestionale.

Dal punto di vista teorico, la forma del vincolo sui prezzi “ha la proprietà di garantire che il

benessere dei consumatori aumenti nel corso del tempo, in quanto è tale da garantire che i prezzi

fissati dalla società concessionaria consentano la fruizione dei medesimi servizi goduti

45

nell’anno precedente con una spesa uguale o inferiore in termini reali.” Contemporaneamente,

anche l’impresa che viene regolata si trova nella condizione di avere garantiti profitti al livello

uguale o maggiore a quello del periodo in cui è stato instaurato il rapporto di regolazione. Tutto

ciò però vale solo se l’impresa opera in condizioni di monopolio, dove non esistono esternalità:

lo strumento dei prezzi di pedaggio può servire a correggere, almeno in parte, le esternalità di

congestione, ma non riduce le esternalità di tipo ambientale.

3.3.1 La qualità nel price cap applicato al settore autostradale

Il diretto inserimento di un termine che collega il prezzo del servizio ad un indice di qualità

nella formula di price cap presenta una serie di vantaggi nella sua logica: l’impresa è libera di

scegliere tra combinazioni di prezzo e di qualità, nel rispetto della formula, avendo anche

l’obiettivo di ottimizzare la sua produzione, cosicché il regolatore non abbia il bisogno di essere

informato sulla struttura dei costi dell’impresa.

Purtroppo, in questo confronto, insieme ai vantaggi possono sorgere diverse problematiche

in relazione alla qualità offerta.

Il primo riguarda la qualità inserita nella formula: essendo un fattore non osservabile in

modo perfetto ex ante, è difficile basare la formula sui livelli di qualità definiti prima. La

soluzione sarebbe quella di basare le variazioni ammesse dei prezzi nei lag sulle misurazioni

della qualità riscontrate negli anni precedenti. Questo porterebbe all’inserimento di un elemento

dinamico, non proprio della formula del price cap.

Inoltre è necessario considerare il problema relativo alla natura del legame fra il livello

medio dei prezzi ammessi in relazione con la qualità del servizio: il primo può variare al variare

della qualità in modo da incentivare l’impresa, che viene regolata, a fornire il livello di qualità

che viene stabilito dalle autorità di regolazione. Questo quindi dovrebbe fornire un incentivo a

migliorare la qualità qualora si trovi a un livello inferiore di quello desiderato. Qui, “il

regolatore si trova di fronte a un trade-off fra la riduzione del benessere collettivo legato agli

45 Iozzi (2002, p. 83) 29

aumenti dei prezzi e il rischio di non stimolare il voluto incremento di qualità qualora

l’incremento dei prezzi non sia sufficiente a coprire i costi (sconosciuti al regolatore) incorsi

46

dall’impresa nella variazione della qualità.”

In assenza di efficaci strumenti per la garanzia della qualità, i vantaggi del price cap

rischiano di essere vanificati. I parametri nella sua formula devono essere determinati, in linea

di principio, in modo da indurre l’impresa regolata a scegliere la qualità ad un livello che

soddisfi una condizione d’uguaglianza tra costi e benefici marginali e che garantisca

l’uguaglianza dei benefici sociali che derivano dalla variazione della qualità per i consumatori.

3.3.2 Aspetti deboli della regolamentazione

Negli anni sono state riscontrate diverse problematiche nell’applicare il price cap in questo

settore, il primo dei quali, come già discusso in precedenza, è la regolamentazione della qualità:

l’attuale formula di price cap non ha l’obiettivo di incentivare la scelta di un livello di qualità da

parte delle concessionarie, senza che esista la previsione di un livello di qualità massimo, al di

sopra del quale venga meno o si riduca la possibilità di aumenti di prezzo che conseguono

all’aumentare della qualità.

Il secondo problema riguarda i limiti della discrezionalità in materia di determinazione dei

prezzi, riscontrate nelle convenzioni stipulate con le società concessionarie a partire dal 1997:

l’articolazione tariffaria non può prevedere che il rapporto tra tariffa massima e minima sia

superiore a 1,5 volte per ciascuna classe di pedaggio, e fino a 3 volte tra le diverse classi.

“Secondo il parere degli operatori del settore, la notevole rigidità della domanda dei servizi

autostradali e gli elevati costi legati all’applicazione di tariffe orarie giornaliere differenziate –

dovuti alla particolare tecnologia delle operazioni di riscossione ai caselli – fa sì che ogni

tentativo di applicazione di prezzi orari e/o giornalieri differenziati generi una variazione della

47

domanda (e quindi dei ricavi) non in grado di coprire gli elevati costi operativi della manovra.”

Inoltre, la definizione del parametro X rappresenta un elemento determinato, infatti, una

sua corretta determinazione deve basarsi su accurate previsioni sull’andamento dei flussi dei

costi e dei ricavi che deve sostenere nel tempo l’impresa regolata. La questione è che nelle

concessioni, per determinare il fattore X, i regolatori si sono basati solo in modo parziale sulle

analisi, volte ad acquisire queste informazioni. Anche la molteplicità di fattori di cui il

regolatore deve tener conto nel determinare l’X rappresenta una grande difficoltà: se fossero

separate alcune componenti in modo che, da un lato, fossero prese in considerazione quelle

legate strettamente alla variazione attesa della produttività e, dall’altra, quelle relative, ad

46 Iozzi (2002, p. 86)

47 Iozzi (2002, p. 90) 30

esempio, al finanziamento di progetti di investimento, ci sarebbe una maggiore trasparenza nel

processo di scelta.

Un’ulteriore complicazione riguarda gli extraprofitti conseguiti nel primo periodo per il

livello di traffico maggiori rispetto a quanto previsto nel piano finanziario, problema che si è

intensificato per il ritardo negli investimenti. Il “compito fondamentale del sistema regolatorio

price cap è quello di isolare la redditività del gestore da variazioni inattese di variabili sulle

quali egli non ha alcun controllo, non quello di incentivare l’efficienza sulle variabili che

48

controlla.”

Infine, la problematica dei pedaggi di congestione: il settore autostradale è caratterizzato

dalla presenza di esternalità dal lato del consumo, sia derivanti da fenomeni di congestione, sia

di natura ambientale (produzione di inquinamento ambientale e sonoro). Una rideterminazione

dei pedaggi volta a correggere queste distorsioni modificherebbe notevolmente i flussi di

traffico in ogni singola tratta e rete di trasporto, causando anche variazioni nei flussi di costi e

ricavi attesi; ogni intervento che mira all’adozione di pedaggi anti-congestione non può però

prevedere una riduzione dei flussi di profitto che sono attesi dalle società concessionarie. Se

“fosse possibile prevedere meccanismi di compensazione fra concessionarie o addirittura la

possibilità di ricorso alla finanza pubblica per la compensazione di concessionarie

eventualmente danneggiate dall’operazione, esisterebbero probabilmente i prerequisiti per la

determinazione di strutture di pedaggio che contribuiscano sensibilmente alla riduzione dei

49

fenomeni di congestione.”

3.4 Delibere CIPE successive

Il sistema tariffario della delibera CIPE del 1996 si applica alle convenzioni sottoscritte

prima dell’entrata in vigore della legge 286/2006.

In seguito fu introdotta la delibera CIPE del Gennaio 2007, che ha previsto un regime di

regolazione economica nuovo, basato su regulatory asset base (RAB) per tutti i concessionari: è

un modello che si orienta verso la remunerazione fissa del capitale investito. Nel giugno dello

stesso anno fu sostituita e fu introdotta la possibilità di optare per il mantenimento della

metodologia del price cap, introdotta dalla delibera CIPE del 1996 oppure per il recepimento

della delibera CIPE del giugno 2007.

La regolamentazione della delibera CIPE del giugno 2007 ha avuto un’ulteriore

specificazione con la delibera CIPE del 2013 che ha:

disciplinato in modo più dettagliato le modalità e i criteri per gli aggiornamenti, da

 effettuare ogni 5 anni, dei relativi piani economico-finanziari;

48 Masucci (2008, p. 5)

49 Iozzi (2002, p.92) 31

stabilito le modalità per determinare, alla fine di ogni periodo regolatorio, il capitale

 investito;

indicato i modi per determinare il tasso di congrua remunerazione del capitale

 investito in modo dettagliato;

fornito le indicazioni per aggiornare il WACC (Weighted Average Cost of Capital)

 lordo da applicare nel periodo regolatorio successivo.

“A seguito della entrata in vigore dell’articolo 8-duodecies, comma 2, del D.L. 59/2008,

che ha approvato gli schemi di convenzione già sottoscritti dalle società concessionarie

autostradali con l’ANAS, il previgente sistema di adeguamento tariffario, basato sul price-cap, è

stato sostanzialmente superato.

Il meccanismo di adeguamento tariffario previsto dalla convenzione, approvata ex lege,

con Autostrade per l’Italia, pone infatti in relazione la variazione tariffaria con il tasso

di inflazione effettiva (e non con quella programmata): la variazione dei pedaggi è fissata

al 70% del tasso di inflazione effettiva dell’anno precedente, cui si aggiunge un fattore

(K) legato alla remunerazione degli investimenti. Il sistema precedente prevedeva che

l’adeguamento tariffario fosse collegato al tasso di inflazione programmata, cui doveva essere

sottratto il tasso di incremento della produttività attesa (parametro X), e sommato un apposito

50

indicatore della variazione della qualità del servizio.”

3.5 Possibili correttivi alla regolamentazione price cap

Negli anni sono stati numerosi i dibattiti tra gli esperti, al fine di cercare dei rimedi alla

regolamentazione. Tra le proposte, una è stata quella di adottare il meccanismo di profit sharing:

possibilità che una parte dei profitti ottenuti venga redistribuita tra i consumatori.

Un’altra soluzione ipotizzata è stato il claw-back. Questo metodo può essere applicato

mediante un aggiustamento istantaneo della tariffa unitaria, o spalmandolo su più anni, fissando,

per il periodo regolatorio successivo, il valore del fattore X tale da ritornare alla redditività che

si desidera. Se il periodo regolatorio fosse troppo breve, gli extraprofitti conseguiti verrebbero

riassorbiti tramite una riduzione della tariffa; se fosse troppo lungo, la logica del price cap

verrebbe meno.

Anche una maggiore trasparenza nel mercato, cioè maggiore disponibilità di informazioni

su qualità, prezzi, caratteristiche del servizio è una soluzione, attuabile “obbligando il

monopolista alla pubblicazione di statistiche dettagliate sugli standard di servizi offerti e sui

51

livelli qualitativi effettivamente ottenuti” , e, ancora, la fissazione di standard minimi di qualità

da parte del regolatore per l’impresa regolata, impedendole di essere libera di creare

50 http://documenti.camera.it/leg16/dossier/Testi/Am0234.htm

51 Manenti (2004, p. 100) 32


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche, internazionali e dell'amministrazione
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher MarikaTFabbri di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Pench Alberto.

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