L’intelligenza artificiale come strumento di semplificazione dell’azione amministrativa

Tesi di Laurea in

Sistemi Informativi per la P.A.

L’intelligenza artificiale come

strumento di semplificazione

dell’azione amministrativa

Relatore

Prof. Damiano Distante

Candidato

Francesca Fuscaldo

A.A. 2023/2024

Indice

Prefazione

Capitolo primo

Introduzione

1.1. Contesto 6

1.2. Obiettivi 7

1.3. Motivazioni 7

1.4. Percorso di lavoro 8

1.5. Struttura dell’elaborato 9

Capitolo Secondo

Burocrazia e semplificazione

2.1. P. A. e burocrazia: il modello weberiano 10

2.2. Il razionalismo e il N.P.M. 11

2.3. Dallo Stato interventore, allo Stato regolatore:

privatizzazione, liberalizzazione e semplificazione 13

Capitolo Terzo

Semplificazione 3.0: dalla

digitalizzazione all’intelligenza

artificiale

3.1. La semplificazione amministrativa 17

3.2. La digitalizzazione della e per la P. A. 20

3.2.1. Il processo della digitalizzazione e il codice

dell’amministrazione digitale 21

3.3. L’impatto dell’Intelligenza Artificiale nella Pubblica

Amministrazione 23

3.3.1. Introduzione 23

3.3.2. Ambiti di applicazione 24

3.3.3. I punti di contatto tra A.I. e P.A. 28

3.3.4. Le criticità e le possibili soluzioni 29

3.3.5. Alcuni studi di ricerca 31

3.3.6. La gestione dei dati e

il c.d. apprendimento automatico 32

3.3.7. Applicazioni concrete nella P.A. 35

Capitolo Quarto

L’intelligenza artificiale per la

pubblica amministrazione. Casi pratici

4.1. Il modello INPS 41

4.2. Ministero della Giustizia e A.I. 47

4.3. Corte di Appello di Salerno: il deposito automatico del

sistema S.I.CI.D. 50

Conclusioni

Bibliografia 3

Prefazione

Negli ultimi anni, l’intelligenza artificiale ha assunto un ruolo sempre più centrale nel dibattito sul

futuro delle istituzioni pubbliche, sollevando interrogativi tanto sul piano tecnologico quanto su

quello etico e giuridico. In un’epoca segnata da complessità crescenti, burocrazie sovraccariche

e aspettative elevate da parte dei cittadini, l’impiego dell’intelligenza artificiale nella pubblica

amministrazione si configura come una sfida necessaria, ma anche come un’opportunità

straordinaria per ripensare il rapporto tra Stato e società.

La presente tesi nasce con l’intento di analizzare il potenziale dell’IA come strumento di

semplificazione dei processi amministrativi, e non come meccanismo di mera sostituzione

dell’azione umana. L'automazione intelligente, infatti, può contribuire a rendere l’apparato

pubblico più efficiente, tempestivo e trasparente, ma deve sempre rimanere al servizio dell’uomo,

preservando il valore insostituibile del giudizio umano, della responsabilità, e della sensibilità nel

prendere decisioni che riguardano diritti e bisogni fondamentali.

Attraverso un’indagine giuridica, amministrativa e tecnologica, il lavoro qui presentato intende

evidenziare come l’introduzione dell’intelligenza artificiale possa generare un’amministrazione

più accessibile e proattiva, capace di rispondere alle sfide del presente senza rinunciare ai principi

democratici e costituzionali che ne sono il fondamento. È proprio nella collaborazione tra

tecnologia e persona che risiede la chiave per un’innovazione davvero sostenibile e orientata al

bene comune .

1

1 La prefazione è stata realizzata interamente da Chat GPT 4

Figura 1 Utilizzo dell’A.I. a supporto dell’uomo. Immagine creata tramite ChatGPT 5

Capitolo primo

Introduzione

1.1. Contesto

Il presente lavoro di tesi si collega al tema dell’utilizzo delle tecniche di intelligenza artificiale

(d’ora in avanti indicata con l’acronimo A.I.) da parte della Pubblica Amministrazione (da qui a

seguire indicata con l’acronimo P.A.) in relazione ai procedimenti amministrativi e all’erogazione

dei servizi. La suddetta analisi si cala in un più ampio contesto ove le tecniche A.I. vengono

impiegate in settori diversi. Si pensi alla robotica posta al servizio della medicina, alle tecniche

predittive utilizzate nei settori della ricerca e della statistica, ai sistemi di video-sorveglianza

avanzati impiegati per assicurare il controllo dell’ordine pubblico/sicurezza pubblica o all’utilizzo

di tali tecniche per lo svolgimento delle attività quotidiane (A.I. impiegata per la realizzazione di

immagini, video, scrittura ed elaborazione testi ecc.).

L’importanza dell’impiego delle tecniche A.I. è ormai ben nota anche alle Istituzioni dell’Unione

Europea (nel proseguo indicata con l’acronimo U.E.) che, ormai da diverso tempo, si impegnano

per incentivare e indirizzare gli Stati membri ad un maggior impiego delle medesime in ragione

dei benefici ottenibili, soprattutto in termini di semplificazione e di abbattimento dei costi legati

alla gestione della c.d. “cosa pubblica”. A proposito dell’intervento dell’U.E. in ottica di

semplificazione dei “tempi” dell’azione amministrativa, particolare attenzione riveste, per il fine

del presente lavoro, la politica di riforma recentemente varata per la definizione dei programmi

di risanamento del settore giustizia. Nello specifico, ci si riferisce al problema della durata dei

processi, vero e proprio “tallone d’Achille” del settore amministrativo-giustizia a cui si correlano i

problemi della “eccessiva burocratizzazione” dei procedimenti e la conseguente “lungaggine” dei

tempi di realizzazione dei medesimi.

Orbene, in tale contesto si pensa che l’A.I., anche in ragione della capacità computazionale

avanzata che la caratterizza, possa risultare funzionale allo svolgimento di procedure tecnico-

amministrative riducendo sensibilmente i tempi di realizzazione. Infatti, come si avrà modo di

vedere nel proseguo del lavoro, l’applicazione di sistemi A.I. nella e per la P.A. rende l’azione

amministrava più agile, veloce ed efficiente, eliminando passaggi inutili, riducendo la burocrazia

e rendendo i servizi più facili da usare per i cittadini e le imprese. Si pensi al tema della

comunicazione pubblica e a come la P.A. possa utilizzare l’A.I. per semplificarne la realizzazione.

Ad esempio, nel caso in cui un cittadino debba presentare una domanda per ottenere un

certificato:

Senza A.I. si deve necessariamente chiamare o inviare una mail, aspettare in

- linea\attendere la risposta, sperare che l'ufficio sia aperto e che l'operatore sappia

rispondere;

Con A.I. una chatbot o un assistente virtuale basato su A.I. può rispondere

- istantaneamente a migliaia di domande contemporaneamente, 24 ore su 24, 7 giorni su

7. Questo elimina tempi di attesa, rende l'informazione immediatamente disponibile e

semplifica enormemente l'accesso per il cittadino. 6

Semplificazione: meno telefonate agli uffici, meno stress per il cittadino, più risorse liberate per il

personale.

Ancora, si pensi all’analisi dei dati ai fini del miglioramento del servizio offerto:

Senza A.I. gli operatori devono capire quali sono i problemi più frequenti nella

- comunicazione o dove i cittadini trovano difficoltà tale per cui si verifica un processo di

realizzazione lento e spesso basato su indagini manuali;

Con A.I. gli operatori vengono facilitati in quanto la stessa può analizzare enormi volumi di

- dati (feedback, domande frequenti, segnalazioni) per identificare automaticamente i "colli

di bottiglia" nella comunicazione o nei servizi. Questo permette all'amministrazione di

agire proattivamente per risolverli.

Semplificazione: non solo si risolvono i problemi, ma si anticipano, portando a una migliore

progettazione dei servizi e una comunicazione più chiara fin dall'inizio.

1. 2. Obiettivi

Il presente lavoro ha come obiettivo quello di analizzare e descrivere come le tecniche A.I.

vengono maggiormente impiegate nei procedimenti amministrativi e nell’erogazione dei servizi

pubblici in generale, prendendo come esempio di modello positivo l’Istituto Nazionale della

Previdenza Sociale (d’ora in avanti I.N.P.S.), e nel settore Giustizia in particolare, ove l’impiego delle

suddette tecniche risulta fortemente limitato e prevalentemente a scopo di ricerca. In particolare,

ci si prefigge di rilevare se l’impiego delle tecniche suddette sia effettivamente utile a semplificare

i tempi e i processi dell’azione amministrativa (gestione dei servizi).

Particolare attenzione verrà riservata all’esame di un caso pratico, la Gestione automatica dei

depositi, sita all’interno del Sistema Informatico Contenzioso Civile Distrettuale (da qui in poi

indicato con l’acronimo S.I.CI.D.) adottato nel processo telematico civile, per rilevare la possibile

utilità, in termini di semplificazione, dell’impiego dell’A.I. con riferimento alla riduzione dei tempi

e delle procedure necessarie a svolgere l’accettazione degli atti processuali (procedimento para-

giurisdizionale).

1.3. Motivazioni

Il tema dell’A.I., soprattutto in questo momento storico, è al centro dell’attenzione sociale in

quanto, è in grado di offrire interventi di supporto all’attività umana in diversi ambiti (sanità,

imprenditoria, amministrazione, giustizia ecc.). In particolare, oltre alla sua forza attrattiva, per

quello che concerne il lavoro di questa tesi, anche in conformità alle recenti riforme introdotte

sull’impiego delle tecniche di A.I. nelle procedure amministrative e para-giurisdizionali, si pensa

che l’impiego delle medesime sia in grado di rendere più efficiente la procedimentalizzazione

dell’attività della P.A. in generale e in particolare quella strumentale all’esercizio dell’attività

giurisdizionale. Tale obbiettivo, trae origine dalle gravi problematiche, in termini di eccessiva

burocratizzazione e quindi di cattivo impiego delle risorse disponibili in rapporto ai costi 7

economici e di tempo, di cui è affetto il sistema processuale italiano, ormai da tempo oggetto

dell’attenzione dell’U. E.

1.4. Percorso di lavoro

Per la realizzazione del presente lavoro di tesi si è fatto uso di fonti e di approcci di lavoro di ricerca

diversi. In riferimento all’analisi dell’impiego delle tecniche A.I. al servizio della P.A. in generale, si

è proceduto attraverso:

la raccolta e l’elaborazione dei dati provenienti dalla dottrina (per lo più saggistica);

- la raccolta e l’elaborazione dei dati estrapolati dalle comunicazioni e dai reportage

- ufficiali realizzati dalle Istituzioni Pubbliche;

la raccolta e l’elaborazione dei dati provenienti dalle testate giornalistiche on line;

- l’impiego delle nozioni apprese personalmente (sostentamento di corsi di formazione e

- di aggiornamento, partecipazioni a seminari e convegni dedicati al tema dell’A.I.).

Per la trattazione dell’analisi dell’impiego delle tecniche A.I. nel settore giustizia, al materiale

sopra elencato, si aggiunge l’analisi dei dati raccolti dall’impiego degli applicativi utilizzati per il

raccordo delle attività di cancelleria con le attività tipicamente giurisdizionali (in ambito

personale professionale-lavorativo). In tale fase si è utilizzata la piattaforma S.I.CI.D. e in

particolare, attraverso la realizzazione di immagini e video-riprese sul funzionamento della

sezione Gestione Depositi e Gestione Automatica Depositi, si è proceduto a raccogliere dati,

successivamente utilizzati per stilare, attraverso diagrammi, i tempi di realizzazione dell’attività

di accettazione atti manuale, rispetto alla c.d. accettazione degli stessi in automatico come dal

grafico che segue. Di seguito si rileva il percorso svolto tramite diagramma (Figura 2).

Figura 2 Percorso di lavoro svolto. Diagramma creato a mezzo Claude. 8

1.5. Struttura dell’elaborato

La tesi è strutturata in quattro capitoli. Nel primo capitolo introduttivo sono definiti gli obiettivi

del lavoro di tesi e il percorso di lavoro seguito per raggiungerli. Il secondo capitolo è dedicato alla

ricostruzione storica dell’apparato burocratico fino ad arrivare allo sviluppo del c.d. New Public

Management (da qui in poi indicato con l’acronimo N.P.M.). Tale capitolo si concentra sulle

problematiche legate alla burocrazia che si ripercuotono sul rendimento della P.A. (in termini di

efficienza dei servizi anche con riferimento al fattore tempo) e che ci si attende di superare

attraverso l’applicazione in chiave modera dei postulati del N.P.M. Con il terzo capitolo si presenta,

infatti, il progresso tecnologico che ha coinvolto la P.A. a partire dagli anni ’90 per poi focalizzarsi

sul fenomeno della digitalizzazione e sull’impiego delle tecniche di A.I. Il quarto capitolo è invece

incentrato sulla rilevazione degli impieghi concreti delle tecniche A.I. all’interno della P.A.,

rilevando le principali applicazioni utilizzate dalle P.A. tra cui il Ministero della Giustizia. In

particolare, ci si concentrerà sul modello INPS, presentato come esempio ottimale di approccio

positivo in relazione alla ritrosia di quest’ultimo. Infine, si analizzerà la gestione automatica dei

depositi ponendo in evidenza l’effettivo apporto di tale applicazione in relazione al risparmio di

tempo e di risorse impiegate. Da ultimo si concluderà il lavoro rappresentando una panoramica

del percorso svolto, dei risultati attesi e di quelli ottenuti. 9

Capitolo secondo

Burocrazia e semplificazione

2.1. P.A. e burocrazia: il modello weberiano

Per P.A. si intende il complesso degli enti e degli organi (amministrazione in senso soggettivo )

2

che attraverso processi e procedimenti predeterminati agiscono per il perseguimento

dell’interesse pubblico (amministrazione in senso oggettivo ). In tal senso, la P.A. è da intendersi

3

sia come organizzazione (visione statica) che, come azione, (visione dinamica). Infatti, guardando

alla struttura organizzativa, apparato, si può rilevare la suddivisione della stessa in aree

specializzate destinate ad essere ricoperte da personale qualificato e assegnato ad uno specifico

ruolo in relazione alle proprie capacità e competenze, reclutato per lo più attraverso concorso

pubblico (art. 97 Cost.). Con riferimento all’azione amministrativa, invece, si rilevano le modalità

dell’agire pubblico, caratterizzata da procedimentalizzazione e orientamento al perseguimento

in concreto dell’interesse pubblico secondo i principi dell’efficacia, dell’efficienza (buon

andamento) dell’economicità, della trasparenza, della proporzionalità (sacrificio minimo

dell’interesse privato) e secondo i canoni della partecipazione e della collaborazione (art. 1 l.

241/90).

L’organizzazione pubblica e l’azione amministrativa sono accomunate dalla predeterminazione

di metodi, tipi e processi ex lege (art. 97 Cost.).

Quanto descritto, rappresenta la fotografia della c.d. burocrazia moderna di matrice weberiana.

4 5

Dalla concezione della suddivisione del potere politico (tradizionale, carismatico, razionale-

Con tale accezione ci si riferisce all’ente. In particolare, tenendo come punto fermo la classificazione effettuata dal

2

legislatore con il testo unico del pubblico impiego all’art. 1 punto 2, la giurisprudenza, anche in coerenza con la normativa

europea da cui derivano i concetti di impresa pubblica ed organismo pubblico, ha delineato i caratteri della pubblicità

propri di un ente che possa definirsi PA: a) esistenza di un sistema di controlli pubblici; b) partecipazione dello Stato o

altro Ente pubblico alle spese di gestione; c) costituzione su iniziativa pubblica; d) esistenza di un potere di direzione in

capo ad un ente pubblico; e) ingerenza di un ente pubblico nella nomina degli organi di vertice. Per un approfondimento

di veda Perrotta G., La pubblica amministrazione: definizione, principi, struttura e profili di criticità, riv. Diritto & Diritti,

10/05/2012, su https://www.diritto.it/la-pubblica-amministrazione-definizione-principi-struttura-e-profili-di-criticita/

L’elaborazione di tale concetto nasce al fine di superare le criticità rivolte all’individuazione in concreto dell’ente Pubblica

3

Amministrazione, ponendo l’attenzione sul tipo di attività svolta in relazione al perseguimento del pubblico interesse. Ne

consegue che, anche in accordo alla teoria di matrice europea dell’assorbimento, un ente privato, benché mantenga tale

natura, possa essere considerato come una PA in relazione all’esercizio di un certo tipo di attività di pubblico interesse ed

essere. Per un approfondimento si veda CLARICH M., Manuale di diritto amministrativo, Il Mulino, 2023

Spesso, si è soliti accostare al termine burocrazia un’accezione negativa tesa a rappresentare la lentezza dei

4

procedimenti amministrativi e la ferrosa catena dei passaggi intermedi dell’organizzazione amministrativa. Per un

approfondimento si veda VASSO G., La burocrazia costa più di 180 mld al Paese, L’identità, 29/01/2024, su

https://www.lidentita.it/burocrazia/

GIOISI A., Teoria classica della burocrazia e processi di modernizzazione della Pubblica Amministrazione, Aracne, I

5

edizione, 2007, Roma 10

legale ) fondato sul rispetto della legge, Weber delinea il tipo ideale di burocrazia come diretta

6 7

espressione del potere politico razionale-legale aventi le seguenti caratteristiche:

8

Ordine legale basato su leggi astratte;

- Gerarchia;

- Concorso pubblico/reclutamento meritocratico;

- Sapere specializzato/tecnico;

- Controllo dell’operato/rendimento.

-

Sostanzialmente, Weber, all’indomani della diffusione della democrazia di massa delinea la

burocrazia secondo regole e caratteristiche in grado di assicurare la stabilità nel tempo della

democrazia stessa e quindi, in grado di garantire il rispetto dell’uguaglianza e dell’imparzialità .

9 10

Allo stesso tempo, però, il modello burocratico così come d