Federalismo fiscale e principi europei

NZON EMMING DELE

regionalismo in Italia? Giuffrè, Milano, 1995 50

Pertanto tale sistema implica una autonomia finanziaria fortemente ridotta.

Il modello tedesco di ripartizione delle fonti tributarie può essere classificato, data

la coesistenza del sistema di separazione delle fonti e del sistema di partecipazione,

come un modello misto. Tuttavia il sistema di partecipazione risulta largamente

prevalente, costituendo, pertanto, una delle caratteristiche salienti del modello

tedesco.

Inizialmente il modello di ripartizione delle fonti tributarie era

caratterizzato da una netta prevalenza del sistema di separazione, ma la successiva

realizzazione del modello di federalismo cooperativo ha comportato la prevalenza

del sistema della partecipazione. Infatti la riforma finanziaria del 1969 ha posto in

comune i gettiti di alcune importanti imposte, prima assegnate interamente dal

sistema della separazione delle fonti. In seguito a tale riforma il gettito dei

principali tributi è posto in comune, attraverso il sistema della partecipazione, tra

i diversi livelli di governo. Il meccanismo che regola i rapporti finanziari tra

Federazione e Stati può essere schematizzato, per semplicità, in cinque fasi

distinte.

- La prima, precedentemente descritta, prevede la ripartizione delle fonti

tributarie fra i livelli di governo.

La seconda fase è caratterizzata dall’individuazione delle regole

- necessarie

per la ripartizione del gettito relativo alle imposte comuni.

- Nella terza fase si effettua una prima perequazione, cioè una redistribuzione

di risorse fra Stati finanziariamente ricchi e poveri, prevedendo, in questo

ultimo caso, dei trasferimenti.

- La quarta fase è contraddistinta da una perequazione orizzontale fra i

Länder, mentre la quinta ed ultima fase prevede l’erogazione di

trasferimenti integrativi da parte della Federazione a favore dei Länder

67

finanziariamente più deboli .

67 Vedi F. P , Germania e Austria: modelli federali e bicamerali a confronto. Due ordinamenti in

ALERMO

evoluzione tra cooperazione, integrazione e ruolo delle seconde camere, Università degli studi di Trento

collana Quaderni Dip. Scienze giuridiche, 1997 51

3.2 Il federalismo fiscale in Svizzera

La Svizzera, come sancito dalla Costituzione, è una confederazione di Stati.

La Costituzione federale del 1848 ha istituito un sistema confederale poiché si

riteneva che le diverse peculiarità del territorio elvetico potessero convivere,

salvaguardando la forte autonomia di ciascun livello territoriale, attraverso

un’associazione di Stati indipendenti. La Svizzera è articolata in tre diversi livelli

di governo, che sono la Confederazione, i Cantoni e i Comuni.

I Cantoni non sono degli enti subregionali ma dei veri e propri Stati

indipendenti e sovrani, storicamente preesistenti alla Confederazione stessa.

Secondo quanto disposto dal dettato costituzionale il numero e l’estensione

territoriale dei Cantoni può subire, in presenza di specifiche condizioni, delle

modifiche. La sovranità dei Cantoni si evince, soprattutto, dall’esistenza di una

propria Carta costituzionale che disciplina l’organizzazione e i poteri di un

68

ordinamento autonomo, dotato di potestà legislativa ed esecutiva .

Le Costituzioni dei singoli Cantoni sono previste dalla stessa Costituzione

federale, che ne regola le modalità di approvazione e di modifica. A livello centrale

l’ordinamento federale è costituito da un’Assemblea federale e da un Consiglio

federale. L’Assemblea federale è suddivisa in due Camere che hanno eguali

competenze: il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati. Il Consiglio

nazionale è composto da 200 deputati eletti direttamente dal popolo a suffragio

universale diretto, per un periodo di quattro anni. Il Consiglio degli Stati è

composto da 46 deputati eletti dai Cantoni secondo le rispettive disposizioni

costituzionali. Pertanto il numero di deputati spettanti a ciascun Cantone oscilla

tra un minimo di uno e un massimo di due. Il Consiglio federale è composto da

sette membri eletti, per un periodo di quattro anni, direttamente dall’Assemblea

federale in seguito al rinnovo integrale del Consiglio nazionale. Il Consiglio

federale è, secondo quanto disposto dal dettato costituzionale, l’autorità suprema

68 Cfr. D A., S A., P V., Manuale di Fiscalità internazionale, Ipsoa, 2019

RAGONETTI FONDRINI IACENTINI 52

della Confederazione per ciò che concerne le funzioni direttive ed esecutive.

Pertanto il Consiglio federale ha il compito di dirigere, mediante l’organizzazione

ed il corretto svolgimento delle funzioni, l’amministrazione federale 69 . I due

principali strumenti di democrazia diretta previsti dalla Costituzione elvetica sono

l’iniziativa popolare ed il referendum. Tali strumenti consentono ai cittadini di

intervenire e prendere parte al processo legislativo. Nello specifico l’iniziativa

popolare consente ai cittadini, mediante una raccolta di firme, di richiedere la

revisione, sia totale che parziale, della Costituzione federale. Il referendum,

invece, consente ai cittadini di sottoporre al voto le leggi federali, i decreti federali

e le modifiche costituzionali. In tal senso la Costituzione elvetica prevede due

70

tipologie di referendum: referendum obbligatorio e referendum facoltativo .

Il modello di federalismo attuato in Svizzera si basa su alcuni importanti

principi, quali la sussidiarietà e la solidarietà. La precisa individuazione dei criteri

che regolano la ripartizione delle competenze fra centro e periferia rappresenta uno

dei maggiori ostacoli che uno Stato federale si trova ad affrontare.

Il principio di sussidiarietà rappresenta, uno dei principi cardine dello Stato

elvetico. Secondo tale principio ogni compito o funzione è attribuito all’unità

subnazionale più piccola; pertanto immaginando un sistema piramidale le

responsabilità sono decentrate dal vertice, che rappresenta il livello superiore,

all’unità inferiore che corrisponde, appunto, alla base.

Il principio di sussidiarietà prevede, così come disciplinato dalla

Costituzione federale, la presunzione generale di competenza in favore dei

Cantoni. Questi ultimi sono incaricati, a loro volta, di disciplinare le competenze

dei Comuni. Il principio di solidarietà, altro elemento caratterizzante il modello di

federalismo adottato dalla Svizzera, ha lo scopo di attenuare le forti disparità

economiche esistenti nel territorio nazionale, conseguenti alle peculiarità dello

Stato elvetico. L’applicazione di questi due principi risulta particolarmente

69 Cfr. B M., La ricerca scientifica italo-svizzera in campo fiscale tra il 1938 e il 1950.

ERNASCONI

L’apporto di vanoni e di Blumenstein, SUPSI, 2019

–

70 Cfr. R L., Il federalismo fiscale il caso svizzero, Cedam, 1995

OMANÒ 53

evidente nell’ambito della ripartizione delle competenze fra i tre diversi livelli di

governo. Il criterio di ripartizione delle competenze, così come enunciato dalla

Costituzione elvetica, sembra, in un primo momento, molto semplice e lineare

poiché stabilisce il principio secondo il quale ciò che non rientra nella competenza

della Confederazione è, di riflesso, di competenza dei Cantoni, i quali a loro volta,

stabiliscono l’ampiezza dei compiti da attribuire ai rispettivi Comuni. Tuttavia la

linearità di siffatto principio sembra scontrarsi con la complessità delle situazioni

concrete. In tal senso le competenze legislative federali possono essere

raggruppate in diverse categorie, ciascuna delle quali ha uno specifico effetto

sull’autonomia legislativa dei Cantoni. L’art. 3 della Costituzione afferma,

implicitamente, che ad ognuna delle competenze federali corrispondono delle

competenze, o incompetenze, cantonali.

Data la ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di governo, è

possibile individuare specifiche categorie:

- competenze federali esclusive;

- competenze federali concorrenti limitate ai principi;

- competenze federali concorrenti non limitate ai principi;

- competenze parallele della Confederazione e dei Cantoni;

Le competenze federali sono esclusive qualora una norma costituzionale

attribuisca una competenza allo Stato centrale escludendo, pertanto, nelle materie

che ne formano oggetto, ogni potere normativo dei Cantoni. Competenze di questo

tipo sono previste, ad esempio, in materia militare, protezione civile, trasporti,

radiotelevisione, energia, nucleare, dazi, diritto civile, diritto penale. Nelle materie

di competenza federale concorrente limitate ai principi la Confederazione deve

limitarsi ad emanare delle disposizioni di principio, attraverso le cosiddette “leggi

cornice” 71 . Pertanto, in questo caso, i Cantoni hanno il potere di adottare la relativa

normativa di dettaglio. Appartengono a tale categoria di competenze, a titolo di

esempio, le materie concernenti le foreste, la caccia e la pesca, pianificazione del

Federalismo Fiscale. Aspetti teorici e lezioni tratte dall’esperienza Svizzera e

71 Cfr. N P.,

ODARI

Statunitense, 2008 54

territorio. Le competenze federali concorrenti non limitate ai principi presentano,

in alcuni casi, diverse difficoltà a livello applicativo.

Infatti i Cantoni hanno, in determinati settori, il diritto di intervenire con

leggi proprie fino a quando la Confederazione non abbia disciplinato la materia in

modo completo. Il problema dei rapporti intercorrenti fra norma federale e norma

cantonale non si manifesta fino a quando la Confederazione non interviene a

regolare la materia con proprie leggi. In questo ultimo caso, pertanto, la previgente

legislazione cantonale in materia perde di validità qualora la Confederazione

intervenga con una disciplina completa. Se, al contrario, la Confederazione

interviene con una disciplina parziale, il diritto cantonale può rimanere in vigore

nella misura in cui sia compatibile con le norme federali. Tale categoria di

competenze comporta una interpretazione continua della legge federale, al fine di

verificare se la materia sia disciplinata in modo completo o parziale, prevedendo,

in questo ultimo caso, maggiore potere di manovra dei livelli territoriali.

Infine per ciò che concerne le competenze esecutive il sistema elvetico

prevede un forte decentramento di tale funzione in favore dei governi sub centrali

che sono tenuti, pertanto, ad applicare le leggi. Tale decentramento, noto anche

come “federalismo di esecuzione”, è un elemento peculiare del modello federale

adottato in Svizzera, poiché consente di adattare ogni progetto alle esigenze del

contesto locale. I Cantoni, dovendo dare applicazione anche a disposizioni non

afferenti alle mat