Teoria dell'organizzazione: analisi dei cambiamenti organizzativi che hanno interessato la pubblica amministrazione e la produzione delle politiche pubbliche dagli anni Novanta ad oggi

BUROCRAZIA, POTERE E STRATEGIE, CROZIER

Novità. Interpretazione peggiorativa del termine burocrazia, analisi strategica dei comportamenti burocratici, potere come controllo dei margini di incertezza, importanza dei modelli culturali nazionali.

Interpretazione peggiorativa del termine burocrazia. Tra i dipendenti: coinvolgimento limitato: stretto necessario durante il lavoro; vita sociale totalmente al di fuori dell'org.ne; conformismo: rapporti formali di cortesia, critiche impersonali; basso assenteismo, elevata intensità di lavoro ma scarsa efficienza complessiva; elevato turnover e bassa anzianità aziendale. Tra i dirigenti: frustrazione per assenza di responsabilità importanti, assenza di competizione e di riconoscimenti di merito; gelosa difesa delle proprie micro-competenze.

In generale: adattamento ad attività di tipo routinario che consentono a ciascuno di ritagliare una qualche autonomia e ripugnanza per situazioni che potrebbero

generaredipendenza e controlli diretti da parte dei superiori. La ricerca sul monopolio industriale. Caratteristiche del lavoro dipendente: posto fisso avita e retribuzioni ugualitarie. Caratteristiche dei quadri intermedi, componente più frustrata: il principio di anzianità rende inutile il merito e toglie loro la discrezionalità di disporre dei dipendenti; subordinazione agli operai, con cui negoziano piccoli favori in cambio di obbedienza. Caratteristiche della direzione centrale: basso profilo (obiettivi fissati dall'esterno; metodi di produzione standard; no libertà di licenziamento, assunzione, promozione); discrezionalità concentrata nella costruzione di padiglioni, e in attività di minimo rilievo. A fianco dei rapporti gerarchici, si sviluppano sacche di potere dovute a una specifica risorsa, il monopolio del controllo sulle zone di incertezza.

1. Ridefinizione del potere come controllo dei margini di incertezza. Pensare che

La laburocratizzazione degli assetti organizzativi riesca a rimuovere la possibilità di esercitare potere personale è un'illusione. Ogni smagliatura nel sistema dei regolamenti crea incertezze nei rapporti tra le persone e nell'organizzazione si creano zone di incertezza in cui alcuni soggetti che dispongono delle risorse per gestire l'incertezza riescono a esercitare micro poteri su altri soggetti. Tutti coloro che si trovano a controllare queste zone di incertezza godono di una posizione di potere effettivo che altri non possiedono. Le lotte di potere dentro l'organizzazione sono lotte per conquistare o mantenere il controllo sulle aree di incertezza. Le lotte si concentrano nei punti dell'organizzazione in cui la regolamentazione è più carente o non riesce a ingabbiare tutti i possibili comportamenti legati a un ruolo. Le lotte sono attenuate dalla presenza di alcuni vincoli organizzativi: i privilegi di un gruppo dipendono dal

mantenimento di privilegi di altri gruppi e occorre che l'organizzazione mantenga un minimo di efficienza per sopravvivere.

1. La burocrazia e il dilemma del mutamento. Burocrazia come "macchina stupida": la burocrazia è costruita in modo da non avere al suo interno nessuno strumento istituzionale di autocorrezione eccetto le norme; le pressioni per il cambiamento sono destinate a provocare solo ulteriori rigidità. C. individua 4 aspetti costanti in ogni burocrazia pubblica: impersonalità delle norme; centralizzazione delle decisioni al vertice; isolamento di ogni categoria gerarchica; sviluppo di poteri paralleli nei margini di incertezza. Conseguenze del circolo vizioso.
2. Problema del rapporto con la società: se la burocrazia è incapace di mutare, ma la società muta inevitabilmente nel tempo, c'è il rischio di una crescente divaricazione. La burocrazia può cambiare solo per crisi che la investono totalmente. Crisi

intesa come momento di rottura e liberazione di potenzialità creative. I MODELLI DECISIONALI Gli elementi costitutivi della decisione. Processo decisionale: tutte quelle azioni che vengono compiute dal momento in cui nasce un problema al momento in cui viene definita una soluzione. Elementi essenziali di tale processo sono: decisore, i suoi attributi cognitivi, le attività di ricerca delle soluzioni, le modalità della scelta e il criterio della scelta. Il modello della razionalità assoluta. Premessa: la condizione cognitiva è che le preferenze siano fisse e note; perfetta informazione su alternative e loro conseguenze. La decisione segue la logica della consequenzialità nel collegare mezzi e fini, e il criterio dell'ottimizzazione come base della scelta. Step necessari: 1) Stabilire gli obiettivi - i criteri (il problema dev'essere compiutamente definito) 2) Individuare le alternative (assunto di perfetta informazione) 3) Valutare le alternative (confronto tra i criteri stabiliti) 4) Scegliere l'alternativa ottimale (massimizzare i criteri stabiliti) 5) Implementare la scelta (mettere in atto l'alternativa scelta) 6) Valutare i risultati (verificare se l'alternativa scelta ha raggiunto gli obiettivi stabiliti) Il modello della razionalità limitata. Premessa: la condizione cognitiva è che le preferenze siano incerte e/o non completamente note; informazione limitata su alternative e loro conseguenze. La decisione segue una logica di "satisficing" (soddisfacimento) nel cercare una soluzione accettabile, anche se non ottimale. Step necessari: 1) Stabilire gli obiettivi - i criteri (il problema dev'essere compiutamente definito) 2) Individuare le alternative (con informazione limitata) 3) Valutare le alternative (confronto tra i criteri stabiliti) 4) Scegliere l'alternativa soddisfacente (che raggiunge un livello accettabile di soddisfazione dei criteri stabiliti) 5) Implementare la scelta (mettere in atto l'alternativa scelta) 6) Valutare i risultati (verificare se l'alternativa scelta ha raggiunto gli obiettivi stabiliti) Il modello della razionalità politica. Premessa: la condizione cognitiva è che le preferenze siano influenzate da interessi e poteri; informazione limitata e/o distorta su alternative e loro conseguenze. La decisione segue una logica di negoziazione e compromesso tra attori con interessi divergenti. Step necessari: 1) Stabilire gli obiettivi - i criteri (il problema dev'essere compiutamente definito) 2) Individuare le alternative (con informazione limitata e/o distorta) 3) Valutare le alternative (confronto tra i criteri stabiliti) 4) Scegliere l'alternativa negoziata (che soddisfa gli interessi dei diversi attori coinvolti) 5) Implementare la scelta (mettere in atto l'alternativa scelta) 6) Valutare i risultati (verificare se l'alternativa scelta ha raggiunto gli obiettivi stabiliti)

conseguenze di ciascuna alternativa

4) Scelta: calcolo-ottimizzazione. Quindi otteniamo: decisore: unitario (obiettivo definito); attributi cognitivi: perfetta informazione, certezza su alternative disponibili; attività di ricerca delle soluzioni: analisi completa e sinottica; modalità di scelta della soluzione: calcolo; criterio decisionale: ottimizzazione. I presupposti per l'applicazione del modello della razionalità assoluta sono: problema strutturato e obiettivi non contraddittori; decisore unitario nella definizione dell'obiettivo; possibilità di fissare i fini prima e indipendentemente dai mezzi; disponibilità di teorie mezzi-fini; disponibilità di tempo e risorse.

Siccome non si può sconfiggere l'incertezza bisogna adottare metodi meno pretenziosi, sia per descrivere che per impostare i processi decisionali. Allora: a) il modello cognitivo (razionalità limitata); b) il modello incrementale; c) il

soluzione: semplificazione, divisione del lavoro, ragionamento per analogia.soluzione: confronto rispetto alle aspettative; criterio decisionale: soddisfazione. Modello incrementale. Vi sono almeno due partecipanti con preferenze divergenti sui diversi problemi che si trovano in una situazione di conflitto strutturale (esempio maggioranza/opposizione ecc.) e che tuttavia devono decidere una serie ampia di questioni. Raramente gli attori si trovano d'accordo su un obiettivo condiviso (es. per differenti formulazioni del problema). Piuttosto, essi possono concordare sull'esigenza di discostarsi dallo status quo, reputato da tutti insoddisfacente. In sintesi: - decisore: frammentato, non è possibile definire a priori i fini, ma si tende a definirli e adattarli a seconda dei mezzi disponibili; - i decisori aspirano ad ottenere di volta in volta ciò che è possibile; - attributi cognitivi: parzialità (diverse definizioni di problemi e soluzioni dettate dalle preferenze); - attività di ricerca delle soluzioni: incrementale, in base a

comparazionilimitate e procedendo per prove ed errori; modalità di scelta della soluzione: mutuoaggiustamento partigiano (si effettuerà la scelta in base al consenso ottenuto su unadeterminata soluzione); criterio decisionale: accordo. Tuttavia, secondo Lindblom, la logicadei piccoli passi può rappresentare una soluzione intelligente per uscire dall'impasse perchéevita la paralisi decisionale e poiché le decisioni sono di solito di piccolo calibro, è più facilecorreggerle e tornare indietro.

Modello bidone della spazzatura. Gli attori decisionali non sono solo frammentati rispettoagli obiettivi; essi si muovono anche in un contesto di forte incertezza. Fattori di incertezza:le preferenze degli attori si formano nel corso del processo decisionale stesso (gli attoricambiano idea); la partecipazione degli attori è incostante (l'attenzione non è costante; gliattori al tavolo non sono sempre gli stessi); le

soluzioni preesistono ai problemi (il ragionamento mezzi-fini non regge se i fini sono ambigui); più problemi e più soluzioni premono su più occasioni di scelta. Ogni occasione di scelta appare come un bidone della spazzatura in cui esistono vari tipi di problemi e soluzioni. La scelta finale dipende dall'incontro tra quattro variabili: i partecipanti, i problemi, le soluzioni e le occasioni di scelta. Il criterio decisionale che emerge da questo modello è il caso. La coincidenza temporale è il criterio fondamentale che regola le scelte. L'ECONOMIA DEI COSTI DI TRANSAZIONE (Il modello di Williamson) L'economia dei costi di transazione. L'impresa è considerata come funzione della produzione e nei suoi aspetti relazionali, come sistema di governance. Problema fondamentale dell'impresa: produrre e stipulare contratti (transazioni) affidabili ed efficienti. Unità di analisi = transazione (qualsiasi forma di contratto che)

abbia una rilevanza economica per l'impresa). L'impresa è immersa in una rete di transizioni, ciascuna associata a dei costi. I costi sono: costi di produzione: processi di trasformazione fisica di un materiale (uguali e costanti); costi transizione: necessari per gestire un contratto, economizzare questi tipi di costi è centrale per governare l'impresa. Le transazioni riguardano: rapporti interni (gerarchia) ed esterni (mercato) dell'organizzazione.

Il mercato. È il luogo dove avvengono le transazioni tra entità economiche indipendenti. Il rapporto tra le parti si regge sulla norma di reciprocità: ciascuna parte nella transazione è titolare di diritti e doveri nei confronti dell'altra in maniera simmetrica. Presupposti per il funzionamento perfetto del mercato: perfetta misurabilità delle prestazioni; deve sempre essere possibile uscire da una relazione di scambio se si è insoddisfatti; il sistema dei