Teoria dell'organizzazione: analisi dei cambiamenti organizzativi che hanno interessato la pubblica amministrazione e la produzione delle politiche pubbliche dagli anni Novanta ad oggi

Dopo Weber

Abbandono dell'individualismo metodologico: il focus è sulle funzioni svolte dalle organizzazioni sociali e abbiamo un'individuazione di una pluralità di modelli burocratici. Superamento dell'idea di burocrazia come unica forma di organizzazione razionale, cioè soluzioni post burocratiche, organizzazioni come modello stabile di transazioni e approfondimento dei diversi tipi di razionalità.

Funzionalismo

Oggettivizzazione della società: fatti sociali considerati come cose dotate di potere sui comportamenti degli individui. Visione organicistica della società: è un sistema sociale unitario, composto da parti indipendenti. Società come sistema: si individuano delle leggi generali che consentono di predire fenomeni sociali.

Merton

Recupero della dimensione soggettiva, funzioni delle azioni stesse sul sistema e un metodo privilegiato: teorie a medio raggio, cioè posizione intermedia fra le teorie generali dei sistemi sociali e le descrizioni dettagliate di fenomeni.

Critiche di Merton

Critica all'unità funzionale: non tutte le società hanno un grado di interazione funzionale per la società; la ricerca deve tener conto dei contesti. Critica al funzionalismo universale: esistono forme sociali standardizzate e istituzioni che non hanno più alcuna funzione. Critica all'indispensabilità funzionale: se è indispensabile una funzione, non si può dire che essa sia svolta solo da una sola indispensabile istituzione.

Funzioni manifeste e latenti

Funzioni manifeste: funzioni che contribuiscono all'adattamento del sistema, volute ed ammesse. Funzioni latenti: funzioni con conseguenze oggettive non volute né ammesse. È una distinzione che consente di distinguere tra le motivazioni coscienti del comportamento sociale e le sue conseguenze oggettive. L'analisi delle funzioni manifeste delle organizzazioni sociali caratterizza gli studi commissionati, che valutano le conseguenze di determinati fenomeni. L'analisi delle funzioni latenti caratterizza l'attività dell'intellettuale libero, che può migliorare la società.

Secondo Merton, le ragioni delle inefficienze burocratiche vanno cercate all'interno della tipica burocrazia ideale, nelle sue funzioni latenti. Incapacità addestrata di adattarsi al nuovo. Funzioni manifeste: trattamento equo degli utenti, eliminazione attriti da membri della burocrazia, maggiori capacità di agire. Funzione latente: deformazione professionale e incapacità ad adattarsi a condizioni mutate e imprevisti che rendono inefficiente l'agire burocratico.

Ritualismo burocratico

Funzione manifesta: adesione alle regole per garantire equità. La disciplina e la conformità alle norme sono viste come valori primari nel sistema organizzativo burocratico. Funzione latente: ritualismo, si perdono di vista i fini reali dell'organizzazione.

Orgoglio del mestiere

Funzione manifesta: generare lealtà verso il proprio ufficio e scoraggiare atteggiamenti opportunistici. Funzioni latenti: difendere i propri interessi e resistere ai mutamenti imposti dall'esterno.

Contrastanti aspettative tra burocrazia e utenza

Funzione manifesta: assicurare imparzialità di trattamento. L'utente si aspetta una personalizzazione dell'intervento, offrendo impersonalità. Funzione latente: scollamento tra cittadini e istituzioni intese come organizzazioni per risolvere i problemi.

Gouldner

Critica a Weber: critica al tipo ideale monolitico e suggerisce l'esistenza di una pluralità di modelli burocratici. La sua critica si centra sui due modelli di burocrazia di disciplina gerarchica e competenza professionale.

Disciplina vs competenza

Weber centra un modello unitario di burocrazia basato sulla disciplina gerarchica, cioè conformità alle disposizioni superiori e sulla competenza professionale, cioè la somma delle abilità necessarie per completare l'incarico. I due principi sono in tensione: una persona preposta ad un ruolo che comporta competenze si comporta con la padronanza delle conoscenze necessarie. La burocrazia non è un processo neutrale, ma è il frutto dello scontro tra fazioni informali che agiscono scostandosi dal modello formale che l'organizzazione dovrebbe darsi.

Due modelli burocratici per Gouldner

• Situazione regolata da un modello di norme basato sulla competenza, modello neutrale e prevale la dimensione informale; legittimazione dal basso (consenso).
• Situazione regolata da un modello basato sulla disciplina, modello razionale e prevale la dimensione formale; legittimazione dall'alto (coercizione).

Le norme garantiscono una sufficiente certezza sui ruoli e compiti da eseguire. Le norme svolgono cioè una serie di funzioni manifeste per il funzionamento dell'organizzazione. Queste funzioni manifeste sono:

• Esplicative, cioè sostituiscono con maggiore autorevolezza gli ordini personali diretti.
• Di schermo, cioè evitano la ripetizione personale di ordini da parte di superiori.
• Di controllo a distanza, cioè permettono di eliminare i controlli personali e privati.
• Di legittimazione delle punizioni, consentono di prevedere e spersonalizzare le sanzioni inflitte ai dipendenti in caso di infrazione.

Le funzioni latenti delle norme sono:

• Di deriva, cioè l'esistenza di norme formali dà ai superiori la possibilità ai dipendenti di cooperare.
• Di conservazione dell'apatia, cioè si garantisce appena di ottenere l'esecuzione di determinate attività produttive e fissando la soglia entro la quale è tollerata l'apatia.

Modelli normativi di Gouldner

Burocrazia apparente: sia la direzione che i dipendenti hanno un atteggiamento indifferente verso il rispetto di una norma imposta da un'autorità esterna (es. divieto di fumo). Burocrazia rappresentativa: sia la direzione che i dipendenti concordano sull'utilità di osservare determinate norme. Il rispetto della norma da entrambe le parti trova la sua ragion d'essere nella responsabilità professionale e convenienza reciproca (es. norme anti-infortunistiche). Burocrazia impositiva: le norme sono imposte da una parte contro la volontà dell'altra. È la situazione più conflittuale perché il rispetto della norma può essere ottenuto soltanto attraverso sanzioni disciplinari da parte della direzione o minaccia (es. concorsi interni).

Novità introdotte da Gouldner sono il contributo al dibattito industriale, cioè considerare la collaborazione e lo scontro nel quotidiano funzionamento di un'organizzazione produttiva, e il contributo al dibattito sulla burocrazia, cioè la questione del potere all'interno delle organizzazioni e l'esistenza di più modelli.

Organizzazioni, istituzioni e leadership Selznick

Come Merton, pone l'attenzione sulle disfunzioni che si generano nel soddisfacimento dei bisogni dell'organizzazione ma nel far questo pone l'enfasi sulle influenze che l'ambiente esterno esercita sulle organizzazioni. È considerato il più pessimista tra i funzionalisti.

Una visione pessimista

Attenzione agli aspetti autoconservativi delle organizzazioni e pessimismo generalizzato nei confronti delle organizzazioni burocratiche e dei loro processi.

La ricerca sulla TVA

Ente voluto per realizzare un programma di opere pubbliche e per migliorare le condizioni di vita degli abitanti. La TVA aveva poteri pubblici ma ha anche la flessibilità e l'iniziativa di un'impresa privata (no controlli amministrativi; possibilità di reinvestire gli utili). La TVA decise di perseguire una politica basata su due capisaldi:

• Autonomia decisionale dei vari dipartimenti, decentralizzandone le strutture sul territorio (decentramento).
• Sviluppare un sistema di relazioni cooperative con gli organismi locali, assorbendo loro rappresentanti nelle sedi decisionali (cooperazione tramite cooptazione).

Funzione manifesta: dare ai funzionari della TVA dei canali efficaci di contatto con la comunità interessata e coinvolgere gli organismi locali nel programma regionale.

Cooptazione

Processo di assorbimento di nuovi elementi nella direzione o nella struttura che determinano la politica dell'organizzazione, come mezzo per prevenire minacce alla sua stabilità o alla sua esistenza. La cooptazione può essere però formale o informale.

Cooptazione formale

Si ha quando un'organizzazione assorbe ufficialmente dei nuovi elementi negli organi direttivi, tramite la creazione di nuovi ruoli. Fattori che innescano processi di cooptazione formale sono crisi di legittimità sociale di un'organizzazione e promozione di forme di partecipazione allargata. La cooptazione formale è però un atto simbolico che difficilmente si traduce in un effettivo trasferimento di poteri, è chiamata in causa per la condivisione di decisioni impopolari. Funzione della cooptazione formale è allargare la base sociale del consenso sulle decisioni da prendere.

Cooptazione informale

Si ha quando il problema è quello di fronteggiare la minaccia esercitata da specifiche forze esterne con cui è più vantaggioso venire a patti. Ciò può avvenire inserendo di fatto alcuni esponenti delle forze sfidanti nei propri organi decisionali o recependo le istanze avanzate informalmente da quelle forze esterne a costo di modificare i fini originari. Finalità: garantire la sopravvivenza dell'organizzazione e fronteggiare minacce provenienti da centri di potere esterno. Effetti (inattesi): contrapposizione tra pratica e ideologia.

Forze tangenziali

Ogni organizzazione è inserita in un ambiente popolato da altri centri di potere, che esercita delle pressioni su di essa, costringendola a continui adattamenti. Interessi e pressioni sia dei soggetti che dell'ambiente esterno sono due forze tangenziali che il modello formale non include ma non mancano di condizionare il funzionamento dell'organizzazione. Le organizzazioni vanno viste come sistemi adattivi che soddisfano alcune funzioni essenziali per la propria sopravvivenza: sicurezza dei confini (rispetto alle forze sociali che agiscono nell'ambiente); stabilità delle linee interne di autorità; stabilità delle relazioni informali interne; continuità della politica e delle fonti della sua definizione. Da un lato gli imperativi di sopravvivenza impongono all'organizzazione un processo di adattamento continuo alle forze tangenziali; dall'altro questo adattamento non deve...