Sunto esame Diritto dei media e dello spettacolo, libro consigliato Le regole dell informazione, Prof. Donati

Disciplina della stampa e della professione giornalistica

La libertà di stampa come concetto di sintesi

La libertà di stampa è il presupposto logico della disciplina dei mezzi di comunicazione. La stampa ha un’attenzione speciale nella nostra Costituzione, interesse che fonda le proprie radici nella filosofia liberale e democratica. Le esperienze costituzionali del '700 sono accomunate dall’equiparazione tra libertà di parola e libertà di stampa, abolizione di forme di censura e autorizzazioni preventive, pur mantenendo penali per reprimere gli abusi.

Nonostante la volontà di rendere libera la stampa dai pubblici poteri, questi, intuendone il potenziale, in periodi autoritari e di regime, controllano tale libertà indirizzando l’opinione pubblica. La stampa è un fenomeno particolare, con proprietà quali l’avere un mercato della stampa. A differenza di altri media l’editoria quotidiana e periodica ha tradizionalmente goduto di salute in termini di pluralismo. Ad oggi il numero di testate quotidiane è diminuito, ma non in modo evidente (ad esclusione della free press, solo 3 testate restanti).

Problemi dell'editoria italiana

Sotto il profilo della diffusione di quotidiani e periodici, perché il prodotto digitale sta progressivamente sostituendo il cartaceo senza produrre un ampliamento di lettori. (Flessione vendite del 6% nel 2012; vendite copie digitali triplicate rispetto al 2011). AGCOM (relazione del 2013) sostiene che non è diminuito il bisogno di informazione, sta solo cambiando il modo di acquistarla. L’editoria ha inoltre riportato una flessione del 10,5% dovuta alla riduzione dei ricavi pubblicitari. La strategia di alcuni editori davanti alla crisi del mercato pubblicitario è stata la diminuzione dei prezzi di vendita, ma non ha portato risultati. Nonostante prospettive di integrazione tra cartaceo e digitale, il settore ha difficoltà, dovuto anche all’avanzamento degli altri media.

Termine "stampa": attività complessa

Con il termine stampa si indica l’attività professionale ma anche quella imprenditoriale, il bene economico in vendita (giornale) e il prodotto intellettuale messo in circolazione (articolo).

Disciplina della stampa: una breve ricostruzione storica

Con lo Statuto Albertino, carta costituzionale concessa da re Carlo Alberto nel 1848, si afferma che “la stampa sarà libera. Una legge ne reprime gli abusi”. Contiene elementi caratterizzanti la tutela della libertà di stampa nella concezione liberale:

• Riconoscimento costituzionale del diritto
• Sottoposizione a riserva di legge
• Divieto di interventi preventivi
• Scelta di intervenire nel settore solo attraverso meccanismi repressivi

Questa affermazione costituzionale trova attuazione con l’Editto sulla stampa (r.d. n. 695/1848), arrivando a definizione della disciplina sulla stampa: principi dello Statuto vengono specificati così che il concetto di “abuso” è ricollegato a ipotesi di reato (“reati a mezzo stampa”) e viene esplicitato il divieto di ogni forma di censura (anche se i limiti penali che autorizzano interventi repressivi sono ampli).

L’Editto distingue inoltre tra:

• Stampa comune: ha il semplice obbligo di depositare una copia presso l’autorità giudiziaria (con luogo, data, nome stampatore)
• Stampa periodica: obbligo di comunicare l’inizio delle pubblicazioni, con informazioni legate al divieto di stampa anonima, obbligo di nominare un gerente responsabile (che si prende le responsabilità di reato).

La stampa è un fattore fondamentale per favorire il processo di unificazione nazionale in atto nel XIX secolo, ma rappresenta un elemento irrinunciabile anche di diffusione di valori politici: negli anni dunque si verifica un fenomeno di pulsazione tra autorità e libertà che non trova limite stringente nello Statuto Albertino (che è una costituzione flessibile).

La stagione critica della libertà di stampa

La stagione critica della libertà di stampa inizia con la prima guerra mondiale, con la necessità di impedire la diffusione di notizie a carattere militare (censura preventiva) in vigore anche nel dopoguerra (l. 83/1915). Questa restrizione trova seguito nel ventennio fascista (1922-1943), con anche un controllo politico sulle istituzioni: nasce una disciplina giuridica che mira a rafforzare il potere con la diffusione di valori del regime e l’eliminazione della voce contraria. In questo quadro la disciplina dei reati acquista tratti più repressivi (1930).

Inoltre nasce il Testo Unico (1926, poi 1931) e nella legislazione di pubblica sicurezza si assiste alla trasformazione del sequestro degli stampati da misura repressiva a meccanismo preventivo cui l’autorità di pubblica sicurezza può ricorrere a prescindere da ipotesi di reato.

Altri provvedimenti della legislazione di pubblica sicurezza:

• Vengono irrobustiti i poteri autorizzatori per le attività collegate all’esercizio della libertà di stampa
• Viene rafforzata la rete per il controllo del dissenso e la veicolazione del consenso (gerente diventa “direttore responsabile”, acquisendo una responsabilità oggettiva anche sotto profilo penale).

Nel periodo fascista si istituisce anche l’albo dei giornalisti: l’iscrizione è subordinata al possesso di una serie di requisiti, in modo da assicurare l’allineamento politico di fondo di ogni giornalista ai principi del regime. Vengono inoltre istituiti apparati amministrativi con compiti di vaglio sui contenuti dell’informazione. Questa tendenza prende il via nel 1924 con l’affidamento all’ufficio stampa della presidenza del Consiglio, con il compito di fornire info alla stampa garantendo omogeneità nell’informazione. All’ufficio stampa si sostituisce il Ministero per la stampa e la propaganda e poi il Ministero della cultura popolare (Minculpop, legge n. 300/1940), chiamato ad assicurare l’omogeneità e il coordinamento dei mezzi di informazione. Agenzia di stampa Stefani aveva il compito di fornire l’informazione primaria. La strategia complessiva trova completamento nella previsione di forme di sostegno economico nel settore: nel 1935 si giunge alla costituzione dell’ENCC (Ente Nazionale Cellulosa e Carta, cui viene affidato il compito di promuovere lo sviluppo della produzione della carta, a fine protezionistico di tutelare le imprese italiane nei confronti di quelle estere.

Principi costituzionali in materia di stampa

Il fatto che la nostra Costituzione dedichi attenzione particolare alla libertà di stampa è dovuto alla volontà di evitare forme di controllo autoritario dei pubblici poteri sulla stampa, analoghe a quelle avute nel ventennio fascista. Dallo statuto riprende il divieto di limiti preventivi all’esercizio della libertà (art. 21); si vieta:

• Di introdurre un regime autorizzatorio (si vieta il limite legale) per la cui rimozione è necessario l’intervento di un’autorità amministrativa.
• I provvedimenti che potrebbero impedire la pubblicazione degli scritti destinati al pubblico (sent. 31/1957).

Si prevede anche l’obbligo di registrazione della stampa presso il tribunale competente come previsto dalla legge n. 47/1948: in base a ciò si vuole consentire l’individuazione dei responsabili a garanzia dei diritti dei terzi. La Corte ha ritenuto l’obbligo di registrazione perché l’atto di iscrizione appare privo di natura discrezionale. Il giudice deve limitarsi ad accertare la regolarità dei documenti presentati.

Caratteri analoghi ha l’iscrizione al ROC (Registro Operatori di Comunicazione) che mira a realizzare il principio costituzionale di trasparenza dei mezzi di finanziamento della stampa periodica. Perplessità c’era per il mantenimento della norma che prevedeva la licenza per l’esercizio dell’arte tipografica, poi abrogata con il d. lgs n. 112/1998, in cui si distinguono:

• Imprese primarie: imprese editrici tutelate dall’art. 21
• Imprese secondarie: tipografie e altre imprese che forniscono servizi alle prime, ma che non svolgono attività di informazione.

Si vieta anche ogni forma di censura (= istituto del diritto pubblico per il quale i pubblici poteri sono abilitati a esercitare un controllo di tipo preventivo, attraverso un provvedimento contenente un giudizio sulla manifestazione del pensiero). Ciò non impedisce un controllo preventivo sui contenuti in ambito privatistico. L’orientamento garantista in tema di autorizzazione preventiva e censura è confermato a livello costituzionale dalla disciplina del sequestro degli stampati, ammesso in quanto successivo alla pubblicazione e comunque solo che accompagnato da precise garanzie. Art. 21 comma 3 affida al duplice meccanismo della riserva di legge e della riserva di giurisdizione l’esercizio di potere di sequestro.

La tutela alla libertà di stampa nell’art. 21 Costituzione non si estende a qualsiasi stampa o stampato. Se è un messaggio pubblicitario è da trattare come un mezzo pubblicitario, e solo in caso di contrarietà al buon costume può essere sottoposto a forme di restrizione preventiva; analoghi problemi e dubbi sulla possibilità di applicare estensivamente le guarentigie sulla stampa si pongono con riferimento alla stampa online. Inoltre l’approccio garantista è incentrato sulla libertà di stampa, e c’è meno attenzione per la libertà della stampa; a questo proposito nell’art. 21 comma 5 dà obblighi di trasparenza: questo è espressione di una ratio che mira a tutelare non solo il diritto di chi informa, ma anche la libertà passiva di chi riceve le informazioni.

Prima attuazione dei precetti costituzionali

Prima attuazione dei precetti costituzionali con l’approvazione dell’Assemblea costituente della legge sulla stampa, n. 47/1948. Essa è dedicata ai profili editoriali, quali la registrazione della testata giornalistica e solo in modo marginale rivolta ai contenuti della libertà di stampa: questa normativa avrebbe dovuto fornire l’occasione per una regolazione organica unitaria, ma in realtà costituisce un’attuazione parziale del progetto iniziale.

La disciplina del settore editoriale

Fin dall’origine la stampa è impresa privata per ragioni di ordine politico, anche dopo la Costituzione. Il settore editoriale è frammentario, quindi è necessario un ridisegno organico della materia. La disciplina è complessa e in Italia non ha ricevuto una regolamentazione organica fino agli anni ’80: sarà la legge n. 416/1981 a tentare di risolvere i problemi definendo la struttura fondamentale della materia.

L’attività delle imprese editoriali è regolata attraverso norme speciali, diverse da altre attività economiche; non è dunque sufficiente una disciplina delle diverse attività imprenditoriali e professionali, ma occorre che si sviluppino interventi ad ampio raggio, attraverso forme di sostegno economico all’editoria e alle imprese connesse. I problemi del settore proseguono nel mancato adeguamento delle strutture amministrative rispetto alla complessità dei problemi e degli interventi da sviluppare, finendo per caratterizzare il settore con una “scarsa copertura amministrativa”. In quest’ambito le funzioni amministrative si esauriscono nell’attività del Dipartimento per l’informazione e l’editoria presso la presidenza del Consiglio dei Ministri, fatte salve le funzioni collegate alla legislazione antitrust.

Il sostegno economico previsto fin dal fascismo, vede una riduzione delle forme di finanziamento diretto: a partire dalla legge 416/1948 (e poi con la successiva n. 67/1987) si promuovono interventi mirati, e il finanziamento diretto è di carattere eccezionale per fenomeni specifici. Con la legge n. 585/1994 viene inoltre soppresso ENCC.

Imprese destinatarie di finanziamento diretto (fino al 70% dei costi) sono le imprese editrici di particolare valore, quelle che mostrano un certo grado di eterogeneità al proprio interno :

• Cooperativa giornalistica
• Imprese di quotidiani italiani diffusi all’estero
• Quotidiani in altra lingua oltre l’italiano nelle Regioni autonome
• Periodici senza scopo di lucro
• Imprese editrici di quotidiani e periodici qualificati come organi o giornali di forze politiche con almeno due parlamentari eletti.

Altre forme di sostegno per pubblicazioni minori.

Il disegno del sostegno economico di tipo diretto all’editoria

Il disegno del sostegno economico di tipo diretto all’editoria è in revisione con la legge n-113/2008: essa volta al riequilibrio della spesa pubblica, contiene due previsioni:

• Delega il Governo all’adozione di un regolamento di delegificazione per riformare la materia
• Fissa la regola per cui i contributi sono riconosciuti solo “nel limite dei tetti di spesa” indicati nel bilancio dello Stato.

Il regolamento Bonaiuti (d. P.R. n. 223/2010) irrigidisce i requisiti che le testate devono possedere per avere accesso ai contributi. Nel clima di crisi economica il d.l. n. 63/2012, convertito in legge n. 103/2012 dichiara che il sistema di contribuzione diretta alle imprese editrici di particolare valore cessa alla data 31 dicembre 2014 con riferimento alla gestione 2013. Fino allo scadere del tempo, le imprese (no quelle di quot. Diffusi all’estero) possono richiedere relativi contributi a condizione che la testata edita sia venduta nella misura:

• Testate nazionali almeno 25% copie distribuite
• Testate locali almeno il 35% copie distribuite

Questo per rendere più certo il vincolo tra sostegno economico e circolazione della testata.

Finanziamento indiretto

Finanziamento indiretto: oggi il più comune, generalizzato a favore di giornali, quotidiani e riviste. Si traduce in:

• Riduzioni per le tariffe telefoniche, telegrafiche e dei trasporti, spese postali.
• Agevolazioni fiscali (prevista dalla legge n. 549/1995): riduzione dell’IVA fissata al 4% (eccetto porno; e con la legge 90/2013 Iva standard per i supporti integrativi)
• Credito agevolato: con la costituzione di due fondi speciali presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria, rivolti a sostenere l’accesso al credito e a contribuire al pagamento degli interessi per imprese editoriali coinvolte in processi di ristrutturazione economica e modernizzazione tecnologica dei propri impianti.

Esistono inoltre altri interventi promossi dalle Regioni: il finanziamento regionale si è progressivamente esteso in seguito a una pronuncia della Corte costituzionale (sent. 348/1990) che ha ammesso il concorso delle Regioni nella costruzione di un sistema informativo diffuso e pluralistico. Forme di sostegno per editoria regionale e locale.

Regolamentazione della distribuzione e della vendita di quotidiani e periodici

1) Distribuzione: la legge mira a evitare situazioni di privilegio o discriminazione in favore o in danno di determinate testate. Previsione che obbliga di garantire a parità di condizione il servizio di distribuzione a tutte le testate che ne facciano richiesta (legge 416/1981). Obbligo alle imprese di distribuzione a tutela del pluralismo informativo.

2) Vendita: regolamentazione restrittiva della concorrenza, al fine di salvaguardare altri valori di rango costituzionale. Edicole: aperture verso il mercato (legge n. 108/1999 e d.lgs. n. 170/2001), possibilità di vendere quotidiani e periodici ad altri tipi di esercizi commerciali, per garantire il diritto all’informazione per i cittadini. La volontà è di assicurare la parità del trattamento tra le diverse testate ed evitare la formazione di posizioni di forza nel settore, prevedendo il carattere parcellizzato e sostanzialmente “familiare” delle rivendite esclusive; dall’altro preservare le rivendite esclusive attraverso un rigoroso meccanismo di autorizzazioni. Legge n. 27/2012 risolve il problema del calo delle vendite degli edicolanti trovatisi in un clima più competitivo, in periodo di crisi economica e incremento della stampa online; si stabilisce che l’ingiustificata mancata fornitura (per eccesso o difetto) rispetto alla domanda da parte del distributore contribuiscono pratiche commerciali sleali e sanzionabili.

Trasparenza, pluralismo e posizioni dominanti nel settore editoriale

Il quadro legislativo si completa con previsione che mira ad attuare principi costituzionali di trasparenza e pluralismo.

Principio di trasparenza

Principio di trasparenza: sancito nell’art. 21 comma 5 e risponde a due esigenze:

• Consentire la conoscibilità degli assetti finanziari e proprietari delle imprese, così da individuare le persone fisiche che ne sono a capo
• Assicurare in tale maniera il diritto all’informazione al cittadino e il rispetto della disciplina antitrust.

La trasparenza è necessaria per il corretto funzionamento del sistema e incide sulla realizzazione del valore del pluralismo (Corte Cost. sent. N. 826/188). Gli obblighi di trasparenza consistono in primo luogo nell’iscrizione al Registro degli operatori di comunicazione (ROC), un archivio organizzato per soggetti che risponde a finalità di garanzia della trasparenza e del pluralismo. Previsto fin dalla legge sulla stampa, questo strumento viene ridisciplinato con la legge n. 249/1997, divenendo l’attuale ROC (prima si chiamava Registro nazionale della stampa) tenuto dall’AGCOM (oggi articolato su base regionale sottoposto a vigilanza Co.re.com.) A seguito della riforma, si amplia il panorama dei soggetti obbligati all’iscrizione.

Pluralismo e Antitrust

Pluralismo e Antitrust: la legge n. 249/1997 introduce una serie di previsioni che mirano a consentire la conoscibilità degli assetti editoriali e che appaiono strumentali alla verifica di eventuali mutamenti proprietari e operazioni di concentrazione, e dunque all’applicazione della specifica normativa antitrust.