Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, diritto per lo spettacolo, prof. Donati, libro consigliato Le regole dell informazione dal Cartaceo al Bit, Gardini

Disciplina della stampa e della professione giornalistica

La libertà di stampa come concetto di sintesi

La stampa riceve un'attenzione speciale da parte della Costituzione, riscontrata anche nella "secolare rivendicazione dell'immunità di questo mezzo da censure e autorizzazioni preventive" che si rifà alla filosofia liberale democratica. Le esperienze costituzionali del Settecento evidenziano l'uguaglianza tra libertà di parola e libertà di stampa, l'abolizione di forme di censura e le autorizzazioni preventive rispetto alla stampa.

I pubblici poteri hanno sempre cercato di piegare e condizionare la stampa al loro volere, intuendone la grande capacità di orientare l'opinione pubblica. Tipico delle esperienze autoritarie e dei regimi è cercare di controllare la libertà di stampa, la cultura e l'educazione, così da indirizzare l'opinione pubblica verso i valori del regime e reprimere le voci contrarie.

A differenza di molti altri media, l'editoria quotidiana e periodica nel nostro paese ha goduto, almeno nel periodo repubblicano, di un buon sostegno. I problemi dell'editoria italiana emergono sulla diffusione di quotidiani e periodici. Il prodotto digitale sta sostituendo quello cartaceo senza che questo aumenti i lettori. Lo sviluppo del digitale ha portato a una flessione delle vendite.

Come dice la Relazione annuale AGCOM del 9 luglio 2013: "anche se non è diminuito il bisogno di informazione, stanno cambiando modi per acquisirla: si riducono i consumi di quotidiani ma i portali web dell'informazione sono usati solo da 1/3 degli italiani".

La strategia degli editori che hanno reagito alla crisi del mercato pubblicitario con la diminuzione dei prezzi di vendita dei propri spazi e l'aumento dei prezzi di vendita del prodotto, non ha portato buoni frutti, provocando un ulteriore calo della diffusione.

Rimane sempre un'obiettiva situazione di difficoltà del settore, che si trova a dipendere dalle entrate pubblicitarie e lotta con l'avanzamento dei media. Con il termine stampa si indica l'attività professionale (giornalismo), l'attività imprenditoriale (impresa editoriale), il bene economico in vendita (quotidiano) e il prodotto culturale (articolo nel quotidiano).

La disciplina della stampa: una breve ricostruzione storica

La storia della stampa può ricollegarsi alla storia della libertà di manifestazione del pensiero. Nell'ordinamento italiano, il modello positivista elaborato in Francia nel periodo rivoluzionario trova la sua affermazione nello Statuto Albertino (1848). L'art 28 afferma che "la stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi". Affermazione costituzione che troverà attuazione con l'Editto sulla stampa rivolto a garantire uno svolgimento libero delle imminenti elezioni parlamentari.

Con l'Editto, il sistema di disciplina della stampa arriva a definizione: il concetto di abuso viene ricollegato a ipotesi di reato e viene esplicitato il divieto di censura. Dall'editto nasce la distinzione tra:

• Stampa comune: la legge sancisce l'obbligo di depositare una copia presso l'autorità giudiziaria.
• Stampa periodica: con l'obbligo di comunicare l'inizio delle pubblicazioni con informazioni legate al divieto di stampa anonima e l'obbligo di nominare un garante responsabile che diventa il centro di imputazione di responsabilità per i reati a mezzo stampa per articoli anonimi e firmati.

La stampa è vista come fattore fondamentale per favorire il processo di unificazione nazionale in atto nella seconda metà del XIX secolo, ma rappresenta anche un elemento irrinunciabile per la diffusione dei valori della classe politica dominante. Nei momenti di tensione sociale, si tendeva a restringere le garanzie di libertà.

È un fenomeno di pulsazione del rapporto autorità-libertà: la Costituzione Flessibile (derogabile con legge ordinaria) dello Statuto Albertino consentirà una riduzione delle garanzie riconosciute alla stampa.

La stagione critica della libertà di stampa inizia con la prima guerra mondiale: la necessità di impedire la diffusione di notizie a carattere militare comporta un modello di censura preventiva con poteri affidati al prefetto. Tendenza alla restrizione delle garanzie di libertà di stampa troverà seguito nel periodo fascista, dove nasce una chiara volontà di controllo politico delle istituzioni: nasce una disciplina giuridica che mira al rafforzamento del potere costituito, alla diffusione dei valori di regime e all'eliminazione di ogni editore dissenziente. Si arriva così all'intensificazione delle previsioni repressive e preventive e all'introduzione di nuovi istituti prima sconosciuti.

L'obiettivo primo del governo è quello di impedire la diffusione attraverso la stampa di idee diverse da quelle del partito. Viene rafforzata la rete per il controllo del dissenso e la veicolazione del consenso: il gerente diventa direttore responsabile, diventando influente anche nel diritto penale. Viene a costruirsi una vera e propria rete di controllo. Importante è la creazione dell'albo dei giornalisti: l'iscrizione, ossia la possibilità di svolgere attività giornalistica, è subordinata al possesso di alcuni requisiti negativi: interdetta l'iscrizione all'albo a coloro che avessero condanne penali o svolto attività contrarie agli interessi della Nazione con obbligo di certificazione del prefetto sulla condotta politica del soggetto. Vengono creati una serie di apparati amministrativi chiamati a svolgere il compito di vaglio sui contenuti.

Nel 1924, viene affidato all'ufficio stampa alla presidenza del Consiglio il compito di fornire informazioni alla stampa per garantire un "omogeneo allineamento dell'informazione politica agli indirizzi politici del regime". Sostituito prima dal Ministero per la Stampa e la Propaganda, poi dal Ministero della Cultura Popolare (MinCulPop 1937) chiamato ad assicurare "l'omogeneità e il coordinamento dei diversi mezzi di formazione". In ambito teatrale e cinematografico, il duca mira a "trasformare la stampa in una forza a servizio del regime". Nel 1935, viene costituito l'ENCC (Ente Nazionale Cellulosa e Carta) con il compito di promuovere lo sviluppo della produzione della carta per tutelare le imprese italiane da quelle estere.

Principi costituzionali in materia di stampa

La Costituzione repubblicana dedica molta attenzione alla stampa per evitare che si ripetano forme di controllo autoritario dei pubblici poteri sulla libertà di stampa simili al fascismo. A livello costituzionale, viene evidenziato dall'indurimento delle garanzie costituzionali. Alcune ipotesi di autorizzazione preventiva sono rimaste anche nel nostro ordinamento, come l'obbligo di registrazione della stampa presso il tribunale competente, in modo da consentire l'individuazione dei responsabili a garanzia dei diritti dei terzi.

Caratteri analoghi ha l'iscrizione al Registro degli operatori di comunicazione (ROC) che mira a realizzare il principio costituzionale di trasparenza dei mezzi di finanziamento della stampa periodica. Il divieto di ogni forma di censura sulla stampa è netto: per censura si intende quell'istituto tipico del diritto pubblico dove i poteri esercitano un controllo preventivo attraverso un provvedimento contenente un giudizio sulla manifestazione del pensiero. Questo orientamento garantista è confermato dalla disciplina del sequestro delle stampanti, istituto ammesso perché successivo alla pubblicazione. L'art 21 affida al duplice meccanismo della riserva di legge e di giurisdizione l'esercizio del potere di sequestro: solo la legge può prevedere il sequestro di uno stampato e solo al giudice spetta di disporlo.

La tutela riservata dall'art 21 alla libertà di stampa non si estende a qualsiasi stampa o stampato. Se lo stampato è veicolo di un messaggio pubblicitario, rappresenta un mezzo pubblicitario da valutare in quanto tale e, in caso di contrarietà al buon costume, può essere sottoposto a forma di restrizione preventiva. Un'attenzione marginale viene data alla "libertà della stampa". All'art 21 della Costituzione si afferma che "la legge può stabilire che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica". La possibilità di prevedere obblighi di trasparenza è espressione di un criterio che mira a tutelare non solo il diritto di chi informa ma anche la libertà passiva di chi riceve informazioni. Da qui ha inizio la costituzione del principio di pluralismo informativo da parte della Corte Costituzionale.

La disciplina del settore editoriale

Diversamente dalla radiotelevisione, la stampa ha sempre seguito il modello dell'impresa privata, modello che si è riproposto anche dopo l'entrata in vigore della costituzione repubblicana. Questo settore non ha ricevuto una regolamentazione organica fino agli anni '80; sarà la legge del 1981 a tentare di risolvere i problemi di fondo della stampa, definendo la struttura fondamentale della materia. L'attività delle imprese editoriali è regolata con normative speciali, questo per il particolare ruolo che l'attività informatica riveste all'interno di una società moderna. Si devono sviluppare interventi ad ampio raggio, attraverso forme di sostegno economico all'editoria e alle imprese connesse, specifiche regolazioni del processo produttivo, della distribuzione e della vendita di quotidiani e periodici, e obblighi di trasparenza sui finanziamenti.

Il mancato adeguamento delle strutture amministrative rispetto alla complessità dei problemi caratterizza il settore della stampa con una scarsa copertura amministrativa. Le funzioni amministrative si esauriscono nell'attività svolta dal Dipartimento per l'informazione e l'editoria al Consiglio dei Ministri. Il sostegno economico vede una riduzione delle forme di finanziamento diretto: se per tempo si vede la distribuzione di incentivi a pioggia (erogazione generalizzata di contributi a favore di quotidiani e periodici), con la legge del 1981 abbiamo un cambiamento che porta all'abbandono del sostegno diretto.

Le leggi del 1981 e del 1987 sono rivolte a promuovere interventi mirati: i finanziamenti diretti hanno acquistato carattere eccezionale e mirano alla promozione di fenomeni specifici. Il meccanismo dell'integrazione del prezzo della carta è venuto meno dopo la cancellazione dell'ENCC nel 1994. Destinatarie di forme di finanziamento diretto:

• Aziende identificate come "imprese editrici di particolare valore". Alle imprese editrici di quotidiani costituite in forma di cooperativa giornalistica si affiancano imprese editrici di giornali quotidiani diffusi all'estero, quotidiani non in italiano, imprese editrici di periodici senza scopo di lucro.
• Imprese che pubblicano quotidiani o periodici qualificati come "organi o giornali di forze politiche" con due parlamentari eletti. Politica di intervento economico arriva a coprire fino al 70% dei costi sostenuti da organi o giornali di forze politiche.
• Per pubblicazioni minori: quotidiani o periodici italiani pubblicati all'estero, pubblicazioni di carattere giornalistico dove viene riconosciuto "l'elevato valore culturale" per il rigore scientifico usato.

Il disegno complessivo del sostegno pubblico all'editoria è in via di revisione e comporta due previsioni:

1. Delega il governo all'adozione di un regolamento di delegificazione per riformare la materia.
2. Fissa la regola per cui i contributi sono riconosciuti solo nel limite dei tetti di spesa indicati anche nel bilancio di Stato.

Fino allo scadere del termine indicato, le imprese editrici possono richiedere i relativi contributi a condizione che la testata edita sia venduta:

• Per le testate nazionali nella misura di almeno il 25% delle copie distribuite.
• Per le testate locali nella misura di almeno il 35% delle copie distribuite.

Questo per rendere più certo il vincolo tra sostegno economico ed effettiva circolazione della testata e con un'attenzione all'occupazione professionale. Oggi gli aiuti pubblici all'editoria si sviluppano con finanziamenti di tipo indiretto e generalizzato per giornali, quotidiani e riviste. Ci sono delle agevolazioni:

• Sulle tariffe telefoniche, telegrafiche, dei trasporti, per le spese di spedizione postale.
• Fiscali con una forte riduzione dell'IVA fissata al 4% per tutti gli stampati (22% per i porno e i supporti integrativi).
• Forme di credito agevolato possibili con la costituzione di due fondi speciali presso il Dipartimento per l'informazione e l'editoria rivolti a sostenere l'accesso al credito e a contribuire al pagamento degli interessi per imprese editoriali in fase di ristrutturazione e modernizzazione tecnologica.
• Altri interventi anche da parte delle Regioni.

Importante la regolamentazione della distribuzione e della vendita di quotidiani e periodici che condizionano l'effettività dell'esercizio del diritto costituzionale di informazione e costituiscono un delicato aspetto della libertà di stampa.

• Distribuzione: la legge mira ad evitare che la posizione di relativa forza delle imprese di distribuzione possa generare situazioni di privilegio o di discriminazione in favore o in danno di determinate testate. Le imprese di distribuzione hanno l'obbligo di garantire "a parità di condizioni il servizio di distribuzione a tutte le testate giornalistiche che ne fanno richiesta".
• Vendita: qui sopravvive una regolazione restrittiva della concorrenza per salvaguardare altri valori costituzionali. Si punta ad usare il contingentamento per ottenere un'ordinata distribuzione sul territorio del numero di rivendite e garantire il diritto all'informazione dei cittadini. Il legislatore punta alla parità di trattamento tra le diverse testate, ad evitare la formazione di posizioni di forza nel settore e a preservare le rivendite esclusive attraverso un meccanismo di autorizzazioni per l'esercizio dell'attività.

Trasparenza, pluralismo e posizioni dominanti nel settore editoriale

Il quadro legislativo dell'informazione a mezzo stampa si completa con alcune previsioni che mirano ad attuare principi costituzionali di trasparenza e di pluralismo. Il principio di trasparenza:

• È sancito all'art.21: "la legge può stabilire che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica".
• Permette di individuare persone fisiche a cui le imprese fanno capo.
• Assicura "il diritto dell'informazione del cittadino e il rispetto della disciplina antitrust".
• È necessario per il corretto funzionamento del sistema e incide sulla realizzazione del pluralismo.
• Applicabile a tutti i mezzi di comunicazione di massa.

Gli obblighi di trasparenza previsti dal legislatore consistono nell'obbligo di iscrizione al Registro degli operatori di comunicazione (ROC): archivio organizzato di soggetti che risponde a finalità di garanzia della trasparenza e del pluralismo. Viene modificato nel 1997 e ad oggi è in mano all'AGCOM. Con la riforma del 1997 viene ampliato il panorama dei soggetti obbligati all'iscrizione al ROC tra cui risultano anche gli operatori di radiotelevisione, telecomunicazioni ed editoria elettronica. La legge del 1997 mira a verificare possibili mutamenti proprietari e operazioni di concentrazione e mira all'applicazione della normativa antitrust. Il rispetto degli obblighi di trasparenza comporta:

• Iscrizione al ROC.
• Deposito annuale del bilancio.
• Comunicazione di ogni modifica che comporti un cambiamento superiore al 10% dell'assetto azionario.

Ai principi di trasparenza e pluralismo si uniscono alcune regole che mirano a evitare situazioni di concentrazione proprietaria o anticoncorrenziali nel settore: vengono impedite posizioni dominanti limitative. La cosa importante nella stampa non è solo la libera concorrenza, ma anche il garantire e promuovere un adeguato grado di pluralismo nel settore. Non viene quindi vietato l'abuso, ma il raggiungimento della posizione dominante (Antitrust Passivo).

È proibito il superamento di una dimensione critica calcolata in percentuale sulla tiratura complessiva dei quotidiani da parte di una o più imprese editoriali controllate. È un sistema di limiti che opera a livello settoriale solo per la stampa quotidiana:

• Vieta qualsiasi posizione che superi a livello nazionale il 20% della tiratura complessiva nell'anno solare.
• A livello locale, si considera in posizione dominante chi controlli imprese editoriali che superano il 50% della tiratura complessiva di copie nell'anno precedente. Il limite infra-regionale è stato cancellato con la legge Gasparri 2004.
• Limite anche per i soggetti che sono titolari di collegamenti con società editrici di giornali quotidiani la cui tiratura è risultata superiore al 30% dell'anno precedente.
• Il TUSMAR pone un divieto di incroci proprietari tra stampa e televisione per tutto il 2013 per i soggetti che esercitano attività televisiva in ambito nazionale su qualunque piattaforma e che superino determinate soglie di ricavi rispetto al mercato.

Il superamento di questi punti porta all'intervento dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che ha il potere di annullare gli atti che hanno condotto alla violazione e di disporre l'eliminazione della posizione dominante raggiunta. Rimane sempre una zona franca dove stanno i giornali periodici diversi dai quotidiani e qui non vengono applicati i limiti di anticoncentrazione. Sono attivi altri due limiti:

• Limite settoriale.
• Limiti alla raccolta pubblicitaria nell'ambito del settore della stampa.