Riassunto esame Scienza politica, docente Massari, libro consigliato: "Il sistema politico italiano", Cotta, Verzichelli

Il sistema politico italiano

Capitolo 1 - Il sistema politico: cos'è e come studiarlo

Il Dizionario di politica curato da Bobbio, Matteucci e Pasquino offre la seguente definizione: «Nella sua accezione più generale, l’espressione “sistema politico” si riferisce a qualsiasi insieme di istituzioni, di gruppi e di processi politici caratterizzati da un certo grado di interdipendenza reciproca».

Solo dopo la seconda guerra mondiale si è discusso con vivacità del rapporto tra sistema e politica, e l’entrata di tale concetto in un ambito scientifico si colloca solo dopo l’affermazione nelle scienze sociali dell’approccio struttural-funzionalista del sociologo americano Parsons, che nel rappresentare le funzioni tipiche del sistema sociale descrive il sottosistema politico, ovvero la struttura più o meno evoluta che garantisce mobilitazione di risorse pubbliche e perseguimento dei fini collettivi.

Sviluppando gli insegnamenti della scuola struttural-funzionalista, il politologo canadese Easton, nel suo libro The Political System (1953), fa del sistema politico l’unità di analisi privilegiata della scienza politica. Tale oggetto doveva essere studiato attraverso le sue componenti fondamentali:

• La comunità politica - la dimensione orizzontale della politica, ovvero i cittadini e i policy takers, coloro che in senso lato costituiscono i fruitori e i destinatari delle scelte politiche;
• Il regime politico - corrisponde all’insieme di norme e procedure che rendono effettive le «assegnazioni imperative di valori» e quindi le decisioni e le scelte politiche;
• Le autorità - la dimensione verticale della politica, ovvero l’insieme dei soggetti chiamati a prendere le decisioni e le scelte politiche.

Partendo da tale semplice descrizione, Easton sviluppava il celebre schema input-output-feedback: il funzionamento del sistema politico e la sua perenne ricerca di equilibrio sarebbero il risultato di un flusso di domande e di sostegno (inputs) proveniente dall’ambiente sociale, che passando attraverso i gate-keepers socioistituzionali (le élite, i partiti, le associazioni, ecc.) penetra nella scatola nera del sistema e da lì si trasforma in azioni e decisioni (outputs) che mutano di nuovo l’ambiente sociale, determinando delle retroazioni (feedbacks) che a loro volta stimolano il rimodularsi delle aspettative e l’articolazione delle future domande.

Il suo contributo aveva valorizzato la nozione di interdipendenza tra gli elementi fondamentali della politica, enfatizzando il ruolo del sistema politico non come semplice struttura bensì come processo complesso e mutevole. Muoveva una forte critica all’iperfattualismo grossolano - cioè la raccolta acritica di dati priva di un quadro interpretativo - e auspicava invece una lettura sistematica di dati coerenti attraverso la formazione di una teoria generale del sistema politico che però non ebbe il seguito auspicato.

Il celebre manuale di Almond e Powell, Comparative Politics (1966), ispirato all’approccio struttural-funzionalista e ai lavori di Easton e della scuola comportamentista, specificava il contenuto dell’analisi della politica vista come «sistema». Il sistema politico si caratterizza per una pluralità di funzioni:

• Le funzioni di sistema, che corrisponderebbero alla formazione delle strutture interne alla scatola nera del sistema (es. quelle di socializzazione e di mobilitazione politica, o quella di selezione e reclutamento del personale politico);
• Le funzioni processo, che corrisponderebbero alle concrete azioni portate sui versanti dell’input e dell’output (ossia l’aggregazione e l’articolazione degli interessi, e la messa in opera delle decisioni);
• Le funzioni di politica pubblica, che costituirebbero l’ulteriore insieme di operazioni che attendono gli attori politici per rispondere in modo concreto alle domande e alle aspettative della comunità (estrazione, regolazione e distribuzione/redistribuzione delle risorse).

Una dimensione della politica, quest’ultima, che i due autori trovavano già allora più complessa rispetto ai processi decisionali della politica della prima parte del XX secolo: compito della scienza politica comparata diveniva quello di semplificare le variazioni presenti nel campionario dei sistemi politici contemporanei. Almond e Powell indicavano poi una serie dettagliata di strutture che assolverebbero alle molteplici funzioni dei sistemi politici avanzati: i gruppi di interesse e i partiti politici, ovvero i principali attori impegnati sul versante degli inputs, che si occupano di raccogliere, rappresentare e articolare le domande sociali, i governi, i parlamenti e le altre istituzioni, centrali e locali, che compongono l’ossatura istituzionale di un sistema, ma anche le amministrazioni e l’insieme degli attori pubblici e semipubblici che si prendono cura della dell’implementazione dei programmi pubblici.

Tra i meriti di questo fondamentale lavoro di sistemazione teorica del concetto di sistema politico vi era quello di comprendere all’interno dell’agenda della scienza politica comparata gli oggetti tipici di una nuova sottodisciplina: l’analisi delle politiche pubbliche.

La fondazione della moderna scienza politica comparata attraverso lo studio dei sistemi politici ha favorito, a partire dagli anni sessanta, un’imponente letteratura empirica dedicata allo sviluppo delle democrazie occidentali, ma anche dei paesi non pienamente democratici e di quelli in via di sviluppo, favorendo l’uscita da quel parochialism (provincialismo) che per i comportamentisti costituiva uno dei punti critici dello sviluppo della scienza politica.

Con il tempo, tuttavia, ci si sarebbe accorti che l’approccio struttural-funzionalista e sistemico non poteva mantenere tutte le sue promesse: troppo vago nella scelta delle dimensioni di analisi e dei concetti centrali e troppo ambizioso nel voler spiegare il macrofenomeno della «politica» attraverso lo studio dei collegamenti tra funzioni e strutture solo apparentemente simili da un caso all’altro, ma che poi inevitabilmente si rivelavano oggetti diversi e spesso incomparabili. L’idea di uno studio comparato basato sui sistemi politici ha allora fatto il posto lentamente a un’agenda di ricerca incentrata su concetti più specifici: per esempio, i sistemi partitici, i regimi politici e il loro mutamento, la variabilità dei modelli democratici.

Questo passaggio però non ha cancellato il concetto di sistema politico dal dizionario dei politologi: non più utilizzato in una chiave teorica così rigida come quella dello schema eastoniano, tale concetto è divenuto lo strumento più adatto per indicare il livello più ampio possibile della comparazione politica across countries; si preferisce parlare di sistema politico, rispetto anche ad altri concetti, perché con tale definizione risulta più immediatamente comprensibile la concezione della politica come un fenomeno complesso, multidimensionale, legato alla tradizionale diade funzione-struttura e al doppio versante che oppone il flusso domande/sostegno a quello decisioni/risultati.

Il concetto di sistema politico «nazionale», cioè concepito come entità territorialmente corrispondente allo Stato-nazione, risulta oggi significativamente sfidata rispetto a questo aggettivo. Se la «sovranità», nozione che costituiva la chiave per definire la tradizionale forma di Stato, è oggi condivisa e «dispersa» tra autonomie locali, unità subnazionali, governi nazionali e organizzazioni sovranazionali, allora anche il sistema politico tende ad assumere più forme e dimensioni.

Molte realtà subnazionali e sovranazionali hanno oggi le caratteristiche di un sistema, comprese le denominazioni di quelle funzioni (legislativa, amministrativa, ecc.) e strutture (parlamento, governo, ecc.) che accompagnavano fino ad oggi essenzialmente le realtà politiche degli Stati-nazione. L’interdipendenza tra dimensione locale, nazionale sovranazionale della politica rende oggi difficile l’individuazione di cosa sia veramente un sistema, anche per la presenza di spostamenti di potere e responsabilità politiche non solo tra i vari livelli (vertical shifts), ma anche tra soggetti diversi collocati sullo stesso livello (horizontal shifts), alcuni dei quali facenti parte del vecchio ordine politico-istituzionale, altri ascrivibili a una dimensione semipubblica o addirittura non pubblica: la teoria della governance multilivello ha cercato di rendere conto del grado di interdipendenza politica tra istituzioni, formali e non, presenti e attive sui vari piani della politica, soprattutto in un’area come quella dell’UE, nella quale tale gioco di interdipendenze avrebbe toccato il massimo livello conosciuto.

Il cambiamento politico avvenuto in Italia negli anni 1992-1996 ha risvegliato l’interesse degli osservatori per un’analisi condotta a livello di sistema politico. Fino a quel momento la comunità scientifica non sentiva bisogno di rimettere mano a un’interpretazione che, con qualche approssimazione, poteva essere sintetizzata con la vecchia metafora del calabrone: come l’insetto pesante che riesce a volare, il sistema politico italiano, nonostante i suoi molti problemi, «funzionava», e questo tutto sommato era un elemento sufficiente: la sfida per gli studiosi era quella di spiegare le cause e talvolta i «prezzi» di una democrazia difficile, senza prestare un’eccessiva attenzione alla complessità di un sistema che in qualche modo era considerato un modello di successo o, perlomeno, un sistema destinato a rimanere in equilibrio.

L’unico libro prodotto in Italia ed esplicitamente dedicato al sistema politico nel periodo precedente al 1992 è una raccolta curata da Pasquino nel 1985, i cui saggi confermano, nel loro insieme, la visione paradossale di una democrazia con tratti peculiari e per molti aspetti insoddisfacenti, che tuttavia sembrava tutt’altro che orientata al cambiamento. Dopo gli eventi che hanno interessato la politica italiana a partire dal 1992, l’analisi del complesso della politica italiana è tornata alla ribalta, anche se privilegiando alcune aree specifiche di ricerca: le normative e i trend elettorali, la trasformazione dei partiti e le riforme istituzionali, i rapporti politica-magistratura il federalismo e le nuove modalità di partecipazione.

Capitolo 2 - Il sistema politico italiano

Dallo stato unitario centralizzato alla trasformazione verso un modello federale

I tempi e le condizioni con i quali il processo di unificazione si è svolto hanno avuto conseguenze importanti per gli sviluppi del sistema politico italiano. La forma concreta dell’unificazione, cioè in sostanza l’annessione del resto della penisola a uno degli Stati regionali, è stata dovuta a una serie di fattori che ponevano il Piemonte in una situazione di vantaggio rispetto agli altri Stati: le maggiori risorse amministrative e militari; il più elevato grado di indipendenza rispetto alle grandi potenze che esercitavano un’influenza sulla penisola; l’aver meglio risolto il problema della legittimità politica attraverso lo Statuto albertino del 1848 e l’istituzionalizzazione del parlamento, mentre gli altri Stati erano tutti rapidamente ritornati a forme assolutistiche.

Questa «unificazione per incorporazione» - che comportò lo smantellamento delle strutture statali preesistenti e la loro sostituzione con quelle sabaude - fu favorita dal fatto che il processo si svolse attraverso tappe successive che si estesero per cinquant’anni, dal 1859 al 1918: se la parte più rilevante dell’unificazione si ebbe nel 1861, il processo fu completato dall’annessione del Veneto (1866), di Roma e del suo territorio (1870), del Trentino, Tirolo meridionale, Friuli Venezia Giulia, Istria e parte della costa dalmata (1918).

La determinazione dei confini dello Stato italiano non fu un’operazione priva di problemi. Il processo di unificazione ha condotto all’inclusione nel territorio dello Stato italiano di una significativa minoranza di lingua tedesca nella provincia di Bolzano e di lingua slava nel Friuli Venezia Giulia, oltre a quella di lingua francese della Valle d’Aosta (legata da secoli ai domini di casa Savoia). Viceversa, sono rimaste fuori dall’Italia popolazioni di lingua o dialetti italiani in Francia (nel territorio di Nizza e di Tenda), in Svizzera (il Canton Ticino) e in Jugoslavia (e poi negli Stati successori di Slovenia e Croazia).

Tanto in un caso che nell’altro si sono posti problemi rilevanti per la definizione della comunità politica. Nei confronti delle minoranze non italofone sono state adottate nel tempo politiche diverse: da quelle di assimilazione forzata del periodo fascista a un sistema via via elaborato di autonomie territoriali e culturali in epoca repubblicana. Per quanto riguarda le popolazioni italiane rimaste fuori dai confini dello Stato italiano esse sono state a più riprese uno dei punti di forza dei partiti di orientamento nazionalista e hanno costituito, dopo la seconda guerra mondiale, un motivo di attrito con la confinante Jugoslavia.

Questi problemi hanno contribuito non poco a determinare il coinvolgimento dell’Italia nelle due guerre mondiali: dopo le acquisizioni conseguenti alla prima guerra, la sconfitta nella seconda ha determinato significative rinunce sul fronte orientale (Istria e territori dalmati) e più modeste su quello occidentale (nella zona di Briga). La seconda guerra mondiale segna la fine dell’espansione territoriale dell’Italia.

Lo smantellamento dei vecchi Stati venne facilmente accettato dalle élite liberali e modernizzatrici, ma lasciò non piccoli strati delle loro popolazioni nostalgici del vecchio ordine, sentimenti spesso rinfocolati dai pesi - soprattutto fiscali - che il nuovo Stato dovette imporre per pagare i costi dell’unificazione. Nei primi decenni dell’Italia unita l’opposizione al nuovo Stato ha avuto ripercussioni importanti sulla vita politica.

Il fenomeno di gran lunga più rilevante è stato quello dell’opposizione cattolica - originata dalla conquista di Roma e dalle drastiche politiche di secolarizzazione delle proprietà ecclesiastiche promosse dalla classe politica liberale, oltre che a dissensi di natura ideologica - in quanto la Chiesa poteva vantare un forte seguito in larghi strati della popolazione: l’opposizione allo Stato italiano fu definita dal decreto papale del Non expedit (1874), che imponeva ai cattolici la non partecipazione alla vita politica di livello nazionale; bisognerà aspettare il 1913 e il c.d. Patto Gentiloni per un aperto ritorno dei cattolici nella politica italiana e il 1919 per la formazione di un partito di ispirazione cattolica, il Partito popolare, mentre il difficile rapporto tra Stato e Chiesa potrà dirsi risolto soltanto sotto il regime fascista, quando se ne diede un’organica sistemazione con i Patti lateranensi (1929) - che includevano un trattato, con cui si garantiva alla Chiesa una sia pur piccola sovranità territoriale e si risolvevano le questioni finanziarie lasciate aperte dall’unificazione, e un Concordato, che regolava le questioni attinenti alla presenza della Chiesa nella società italiana, come la questione scolastica, politica matrimoniale, diritti e doveri del clero - i cui contenuti sarebbero stati poi confermati dalla repubblica democratica (solo piccoli ritocchi al Concordato negoziati nel 1984).

L’opposizione al nuovo Stato veniva anche da altre direzioni: nell’Italia meridionale, in particolare, una parte delle élite sociali e del clero, oltre che della popolazione delle campagne, mantenne per un certo tempo un atteggiamento di sostegno alla vecchia dinastia borbonica, sfociato nel fenomeno del brigantaggio. Percependo queste opposizioni, al pari del movimento socialista e anarchico, come una seria minaccia per il nuovo Stato, la classe politica liberale considerava con timore la prospettiva di un allargamento del suffragio e l’opzione di una qualche forma di autonomia regionale, e, in quest’ottica difensiva, non esitò a fare ricorso a strumenti repressivi.

L’unificazione statale dell’Italia era stato un processo relativamente rapido, ma «fare gli italiani», come disse D’Azeglio, sarebbe stato più lungo e complicato. Per la sua posizione geografica, per le eredità del passato e una lunga storia di divisione politica, per i diversi modelli di sviluppo economico, la società italiana rimase anche dopo l’unificazione fortemente differenziata al suo interno.

Per la gran parte della popolazione l’italiano non costituiva un mezzo significativo di comunicazione ed erano invece dialetti molti diversi e del tutto incomprensibili tra loro a dominare la vita quotidiana. In Piemonte, Lombardia e Veneto il paesaggio era caratterizzato da migliaia di piccoli comuni con le loro parrocchie e autorità municipali, mentre al Sud prevalevano invece comuni più estesi, caratterizzati da una distanza assai più grande dell’autorità rispetto alla popolazione.

Anche i modelli di proprietà nelle campagne erano diversi: nel Nord, accanto alle grandi proprietà, si trovavano numerosi contadini proprietari, nel Centro prevaleva la mezzadria, mentre nel Sud dominava il latifondo e il bracciantato. Il Piemonte e la Lombardia vantavano una lunga tradizione di industrie tessili, meccaniche e militari, mentre l’industrializzazione protetta che si stava sviluppando nel regno di Napoli fu danneggiata dalla creazione di un mercato unico e dalla competizione con le industrie del Nord (il decollo industriale degli ultimi decenni del XIX accrebbe ulteriormente le differenze, con Genova, Milano e Torino che divennero i poli di un dinamico «triangolo industriale»).

Le modalità del processo di unificazione determinarono alcune caratteristiche del nuovo sistema politico.