Riassunto esame Diritto pubblico italiano e comparato, docente Lanchester, libro consigliato La Costituzione tra elasticità e rottura, Fulco Lanchester

La costituzione tra elasticità e rottura

Fulco Lanchester introduzione - La parabola di una democrazia anormale

Nel nostro ordinamento non si è mai avuto uno Stato dei partiti, ma un particolare tipo di partitocrazia sregolata, che ha continuato a persistere, in forme peculiari, anche quando le formazioni politiche presenti nel sistema prima del 1992-93 sono scomparse nella crisi di regime e i soggetti che le hanno sostituite sono diventati sempre più deboli, trasparenti e con élite ancor meno omogenee di prima. Il crollo del tradizionale sistema dei partiti, che aveva dato vita al patto costituzionale del 1948, ha comportato nel tempo lo scivolamento verso una forma di democrazia non partecipata, meramente elettorale e basata, da un lato su istanze plebiscitarie e carismatiche, dall'altro su forme di accentramento burocratico, che, in un quadro di indebolimento della stessa coesione comunitaria e sociale, ne hanno attenuato progressivamente valore e standard, tanto da far parlare di una democrazia "a basso rendimento".

A circa vent'anni dalla crisi di regime persiste la crisi di riallineamento allora certificata e le ultime legislature hanno dimostrato l'incapacità di chiudere la transizione nell'ambito di una bipolarizzazione stabile. In questo quadro appare evidente come l'assetto della Costituzione italiana del 1948 risulti in crisi: dopo oltre sessanta anni di vigenza, la Carta appare "snervata" e al limite della rottura materiale, nonostante essa si inserisca nell'ambito del tessuto unitario del diritto costituzionale europeo e di questo formi un tassello parziale.

Precisazioni terminologiche: Costituzione ed elasticità (vedi pp. 13-14).

Parte prima - Il quadro generale

Capitolo I - I problemi contemporanei della rappresentanza in campo politico

La maggior parte degli ordinamenti politici contemporanei viene inserita nella categoria delle democrazie rappresentative. La necessità della rappresentanza, ovvero di un peculiare rapporto di sostituzione tra soggetti nell'ambito della politicità, discende da una valutazione qualitativa/quantitativa dell'impossibilità di una gestione diretta del politico da parte del demos.

Alcune chiarificazioni in merito:

• La rappresentanza non si forma solo attraverso l'atto elettivo da parte dei componenti di un collegio, perché può essere rappresentante anche chi non derivi da un'elezione la propria posizione potestativa (rappresentanza istituzionale).
• Il concetto di rappresentanza in campo politico si connette storicamente con la statualità e l'individualismo: non esisteva né in Grecia, né a Roma, mentre la rappresentanza cetuale medievale non contemplava una partecipazione diretta del singolo al politico e il rapporto rappresentativo era vincolato a un mandato cetuale o territoriale (solo con le concezioni contrattualistiche del Seicento si sviluppa l'idea del diritto all'autodeterminazione del singolo).
• Fondamentale è la differenza concettuale tra:
  • Rappresentanza in campo politico: identifica uno specifico livello in cui si svolge l'attività rappresentativa ed in particolare quello in cui viene ad esplicarsi la partecipazione diretta alla distribuzione autoritativa dei valori.
  • Rappresentanza politica: è un tipo di rapporto di carattere fiduciario che lega il rappresentante al rappresentato all'interno del campo politico. La distinzione tra livello e tipo di rapporto permette di individuare, in campo politico, altri rapporti di rappresentanza: quello di tipo mandatario (o delegatorio) e quello sociologico (rapporto di somiglianza esistenziale).

Sul piano della rappresentanza in campo politico, nelle odierne democrazie pluraliste si possono ravvisare alcune tendenze problematiche:

• Perdita di rappresentatività dei partiti, che a fronte della crescente complessità e frammentazione delle società civili e politiche hanno perso la capacità di articolare e ridurre la domanda politica.
• Perdita di centralità e di competenze delle assemblee elettive a livello statuale, a causa dei processi di integrazione sovranazionale e di devoluzione subnazionale, che hanno moltiplicato i piani su cui viene a distribuirsi il politico, col rischio di un ritorno allo stadio della mera rappresentanza di interessi; conseguente rafforzamento degli esecutivi, che finiscono per rappresentare direttamente il Corpo elettorale ed esercitare la funzione principale nell'allocazione autoritativa delle risorse.
• Perdita di importanza della rappresentanza in campo politico basata sul modello elettivo ed esaltazione della rappresentanza istituzionale di organi tecnici non legittimati dal consenso elettorale, cui vengono attribuiti gli strumenti della domanda e del controllo popolare.

Da questo quadro emergono evidenti pericoli per gli ordinamenti democratici, di fronte ai quali sono state presentate soluzioni alternative e/o concorrenti alla rappresentanza in campo politico basata sul metodo elettivo, tutte caratterizzate da parzialità e insufficienze:

• La rappresentanza istituzionale pone problemi di compatibilità con i principi della forma di Stato e di regime degli ordinamenti di democrazia pluralista.
• La democrazia deliberativa costituisce al massimo una forma di scrutinio approfondito delle decisioni da prendere;
• La democrazia elettronica appare come il tentativo di introdurre di nuovo un regime oligarchico e si presta ad irregolarità nei procedimenti di votazione.

L'analisi conferma l'importanza del tema delle votazioni e la necessità di mantenere alti standard in questo campo, onde evitare i sempre presenti pericoli del plebiscitarismo e del populismo.

Capitolo II - I principi fondamentali della costituzione italiana tra elasticità e rottura

Con il settembre 1943 si aprì in Italia un processo di ristrutturazione sistemico di tipo endogeno pluralistico, fortemente condizionato da eventi esogeni, che durò fino al 1947 e che determinò anche il successivo svolgersi della vicenda italiana. L'annuncio dell'armistizio, l'8 settembre 1943, portò al collasso dello Stato monarchico e alla divisione del paese secondo le linee del conflitto nel Regno del Sud e nella Repubblica sociale italiana. I partiti antifascisti, che in quel settembre avevano costituito il CNL, erano polemicamente orientati nei confronti della monarchia e del Governo da essa espresso.

Solo nel marzo del 1944, con la "svolta di Salerno", fu raggiunta la tregua istituzionale, che generò il secondo Governo Badoglio e, dopo la liberazione di Roma, la luogotenenza del principe Umberto, la formazione del Governo Bonomi e l'emanazione della Costituzione provvisoria (D.L.Lgt. n. 151 del 25 giugno 1944).

Nell'immediato dopoguerra il ceto politico parlò astrattamente di modello britannico e anche di recezione di elementi dell'esperienza statunitense, ma guardò con favore soprattutto alla Francia, che in quei mesi stava partorendo faticosamente la Costituzione della IV Repubblica: le scelte della Costituente furono simili a quelle francesi, anche se con maggiori elementi di razionalizzazione della forma di governo, ed originarono da un panorama del sistema dei partiti simile.

Il 2 giugno 1946 venne eletta l'Assemblea costituente. Il suo lavoro fu caratterizzato da due fasi: la prima all'interno della cosiddetta Commissione dei 75 (settembre 1946-marzo 1947), la seconda in aula (marzo-dicembre 1947). Essa fu influenzata dagli avvenimenti esterni: la scissione di palazzo Barberini e soprattutto l'esclusione delle sinistre dal Governo De Gasperi (maggio 1947). Nel corso di quel tumultuoso periodo i partiti antifascisti riuscirono a costruire, tuttavia, la casa comune: il risultato, frutto di un compromesso tra componenti eterogenee (democristiana, socialcomunista e liberale), fu che nell'ordinamento vennero recepiti la sovranità popolare, i diritti fondamentali, la giurisdizione costituzionale e lo Stato sociale; si costruirono però istituzioni deboli, caratterizzate da parlamentocentrismo, proporzionalismo e un sistema di equilibri al centro e in periferia, che evidenziavano la "paura del tiranno".

Costantino Mortati, per descrivere la forma di Stato instaurata nel nostro ordinamento, teneva conto dei principi fondamentali contenuti nei primi cinque articoli della Costituzione: il principio democratico, il personalista, il lavorista e il pluralista. Tali principi descrivevano una democrazia sociale, in cui soggetti responsabili accettavano di collaborare tra loro consapevoli delle enormi differenze esistenti sia per quanto riguarda i valori che gli interessi, ma convinte che quel compromesso fosse l'unico capace di evitare la ripetizione del dramma autoritario e di contribuire alla ricostruzione di un paese distrutto.

L'applicazione successiva della Costituzione è stata caratterizzata da varie stagioni. Nel periodo 1948-1955 essa rimase in sostanza inapplicata, a causa del congelamento dei rapporti internazionali. Il tentativo fallito di stabilizzare le maggioranze centriste attraverso la "legge truffa" costituì un'operazione che poteva portare anche alla revisione incisiva del patto del 1948. Con il 1955 si scelse di percorrere la strada dell'integrazione tra i partiti presenti nel sistema all'interno dell'arco costituzionale attraverso il baccello della Costituzione, che doveva essere progressivamente applicata: le applicazioni progressive degli istituti previsti dalla Costituzione, tra cui la Corte Costituzionale, accompagnarono la difficile transizione dall'alleanza centrista a quella di centrosinistra e la fase del boom economico.

Dal punto di vista storico-costituzionale, la successiva crisi della Costituzione risale al 1968, con la sconfitta dell'ipotesi riformista del centrosinistra e con l'inizio della transizione infinita, che si è trascinata prima per un quarto di secolo fino al 1993 e poi nel successivo ventennio.

La cesura per il nostro ordinamento si è avuta con la crisi di regime del 1992-93 e la scomparsa delle forze che si sono poste alla base della Costituzione. Di fronte al mutamento radicale dei soggetti politicamente rilevanti, per ancorare i valori costituzionali si è dovuta collocare la base della loro legittimità all'esterno, con l'affermazione del loro radicamento a livello europeo (Onida, Elia). I nuovi soggetti politici non solo sembrano distanti tra loro, fino a delegittimarsi politicamente l'un l'altro, ma non sembrano più riconoscersi in maniera incondizionata nel patto del 1948. Tutto questo, unito alla mancata conclusione del processo di riallineamento del sistema partitico, con la permanenza di un bipolarismo coalizionale labile, centrifugo e conflittuale, e all'incapacità di completare un coerente rinnovamento istituzionale, ha reso possibile il profilarsi di fenomeni di snervatura costituzionale sempre più pronunciati, che fanno temere il raggiungimento del punto di rottura.

La pubblicistica costituzionalmente rilevante all'interno dell'area che fa riferimento al PDL esprime una critica sempre più radicale al compromesso costituzionale del 1948 e la richiesta di riforme incisive, soprattutto sotto due profili:

• La ricerca sulla costituzione economica esprime una pulsione verso il mercato e la meritocrazia, che trascura l'ispirazione solidaristica del testo costituzionale, messa in discussione dallo stesso processi di integrazione europea.
• Al modello tradizionale di una democrazia rappresentativa viene contrapposto uno schema in cui la rappresentanza in campo politico si incentra nell'Esecutivo e nel Capo, investiti dal consenso popolare. Il partito politico è espressione del leader, che possiede un rapporto diretto con il demos e che sceglie non solo l'indirizzo politico, ma anche il personale politico che costituisce la rappresentanza. Viene piegata a questa torsione plebiscitario-carismatica la stessa struttura interna dell'organizzazione di partito, una costruzione piramidale in cui vige un vero e proprio centralismo democratico e sono avversate le correnti. Ovviamente tutto ciò confligge con la forma di Stato e di regime disegnata dal Costituente e dallo sviluppo stesso delle democrazie pluralistiche avanzate.

Capitolo III - I diritti di partecipazione politica nell'innovazione istituzionale incrementale italiana

Durante la XIII legislatura (1996-2001) l'azione innovatrice era divenuta progressivamente sempre più intensa. La Commissione bicamerale presieduta da D'Alema venne a