Riassunto esame Diritto Pubblico Comparato, prof. Piciacchia, libro consigliato La Barra e il Timone, Lanchester

Francia

L'ordinamento francese è definito bicefalo, e uno dei problemi della V Repubblica è quello di definire il ruolo di ciascuna testa dell'Esecutivo. I rapporti tra Presidente della Repubblica (figura indubbiamente esaltata nel dettato costituzionale) e il Primo ministro sono ambigui e suscettibili di cambiamento in relazione alla congiuntura politica. Il Primo ministro e il Governo ricoprono un ruolo chiave, godendo di una sicura supremazia amministrativa. Questi organi dispongono infatti di tutti i mezzi che consentono all'apparato amministrativo di funzionare e rappresentano la cinghia di trasmissione degli impulsi presidenziali.

Le tre leggi costituzionali della III Repubblica non menzionavano il Presidente del Consiglio, ma prevedevano accanto al Capo dello Stato, irresponsabile, ministri giuridicamente posti su di un piano di uguaglianza, esercitanti individualmente e collegialmente il potere di governo. L'istituto del Premier si impone grazie a due passaggi: la previsione della controfirma ministeriale e la responsabilità governativa nei confronti delle Camere. Nella prassi si afferma quindi la figura del Capo di Gabinetto come corollario dell'irresponsabilità presidenziale e del conseguente bisogno di assicurare l'unità politica dell'Esecutivo davanti al Parlamento.

L'art. 45 della costituzione del '46 prevede il Presidente del Consiglio, ma dovrà fare i conti con la nozione di Capo di Stato e con il Parlamento geloso delle sue prerogative. Proprio la vicenda costituzionale della IV Repubblica mostra che la funzione del Primo ministro resta sospesa tra la vocazione al rafforzamento della propria autorità di governo e lo stretto legame che sarà costretta a instaurare con le realtà partitiche.

Nella IV Repubblica i costituenti avevano cercato di allontanare il Presidente dalla scena politica, sostituendolo proprio con la figura del Primo ministro e quindi la Presidenza del Consiglio doveva essere autonoma. È proprio la Costituzione del 1946 a consacrare il ruolo del Presidente del Consiglio nelle istituzioni francesi, approfondendone poi i compiti nella V Repubblica.

Il ruolo del governo e del primo ministro

Il Titolo III della Costituzione del '58 denota un'impostazione di ispirazione parlamentare laddove, secondo l'art. 20 Cost., è il Governo che "determina e conduce la politica della nazione", ed è sempre il Governo che "dispone dell'amministrazione delle forze armate". Il Primo ministro viene chiamato a dirigere l'azione di governo. A quest'ultimo spettano importanti prerogative legislative, tant'è che l'art. 48 gli riserva il potere di determinare l'ordine del giorno delle Camere.

In relazione al Presidente della Repubblica, il Premier svolge funzioni suppletive, di proposta, di impulso e consultivi. Ai sensi dell'art. 8 il Presidente nomina il Primo ministri, senza controfirma secondo quanto stabilito dall'art. 19 Cost. Il potere di nomina del Capo dello Stato non è subordinato alle consultazioni dei Presidenti delle due Assemblee e dei leaders dei differenti partiti; l'unico limite è che la scelta venga operata in modo tale che il Premier goda della fiducia dell'Assemblea Nazionale per garantire la stabilità e l'efficacia della politica di Governo.

In caso di coincidenza di maggioranze, il Presidente della Repubblica dispone di una certa libertà di scelta, mentre in caso di coabitazione, la libertà di scelta del Presidente si assottiglia. La nomina del Primo ministro avviene per decreto ed egli entra nel pieno delle sue funzioni con la pubblicazione dello stesso. Successivamente il Presidente procede, su proposta del Primo ministro, alla nomina dei ministri, definendo nel decreto di nomina dell'esecutivo anche il numero dei ministri e le loro attribuzioni, non essendo queste definite per legge.

Essendo il Primo ministro il capo della squadra governativa, è naturale che egli sia l'artefice principale della composizione della compagine ministeriale, ma è evidente che la sua scelta non è completamente libera. Il condizionamento sarà più ampio in caso di coincidenza delle maggioranze, mentre durante la coabitazione tale condizionamento sarà certamente attenuato, ma comunque presente. La formazione del Governo deve tenere conto del fatto che il Gabinetto dovrà riunire una maggioranza e dovrà lavorare durevolmente con essa.

Merita attenzione la tendenza della V Repubblica ad una progressiva "funzionarizzazione" dei ministri, i quali sono spesso esponenti dell'alta funzione pubblica. Il Governo in Francia è un organo collegiale solidale ed ha pertanto un'esistenza distinta da quella dei propri membri, istituzionalizzata nel Consiglio dei Ministri. Ogni ministro è individualmente responsabile dei suoi atti ma anche, in quanto membro del Governo, della politica generale dello stesso. Le autorità preposte alla designazione del Governo hanno anche il potere di determinare le attribuzioni rispettive e le strutture governative.

Struttura gerarchica del governo

Il Governo è un organo gerarchizzato e piramidale, nel senso che i ministri non sono posti sullo stesso piano: a porli su gradini differenti è il decreto di nomina che ne stabilisce il grado di importanza dato anche dall'ordine di presentazione sul Journal Officiel. Al vertice, subito dopo il Primo ministro, abbiamo i ministri di Stato (in virtù del rapporto col Primo ministro), poi i ministri di pieno esercizio titolari di un Dipartimento ministeriale a partecipanti di diritto al Consiglio dei Ministri. Essi formano il nocciolo duro dell'equipe di governo. Alcuni governo comprendono poi ministri delegati, titolari anch'essi di un Dipartimento ministeriale, ma collegato al Primo ministro o a un ministro di pieno esercizio.

Infine vi sono i Segretario di Stato che sono posti alla base della struttura piramidale e non partecipano alle riunioni del Consiglio dei Ministri salvo che per le questioni che li riguardano; essi possono essere titolari di un Dipartimento o di un servizio amministrativo e possono essere collegati sia al Primo ministro con un incarico preciso o ad un ministro di Stato o ad un ministro per assisterlo nella gestione del suo Dipartimento. I Segretari di Stato non dispongono quindi di servizi propri ma solo di quelli del ministero a cui sono collegati.

Il Consiglio dei Ministri è presieduto dal Presidente della Repubblica e comprende il Primo ministro e i ministri. Spetta al Segretariato del Governo preparare le deliberazioni del Consiglio dei ministri che però sono prive di efficacia se non sono fatte proprie da un decreto del Capo dello Stato o del Primo ministro. Il Consiglio dei ministri è strumento privilegiato del coordinamento interministeriale e ha una serie di competenze: proporre al Presidente della Repubblica l'oggetto del referendum; deliberare la nomina dei più alti funzionari dello Stato; deliberare i progetti di ordinanza e decreti; deliberare sui progetti di legge.

Sotto la III e la IV Repubblica il Consiglio di Gabinetto aveva il compito principale di appianare le divergenze partitiche, mentre con la V Repubblica esso è caduto in desuetudine. I comitati interministeriali sono riunioni di ministri o di alti funzionari presiedute dal Primo ministro e seguono la politica governativa in determinati settori che si suppone necessitino di concertazione tra i vari ministeri. I comitati ristretti sono riunioni convocate su un oggetto determinato.

Rapporto con il parlamento

Il Primo ministro è interlocutore privilegiato del Parlamento. L'art. 49 Cost. distingue i vari strumenti del rapporto fiduciario tra esecutivo e legislativo: fiducia iniziale; mozione di censura; questione di fiducia. Il Primo ministro, previa delibera del Consiglio dei ministri, impegna la responsabilità de Governo sul programma. La mozione di censura prevede che 1/10 dei deputati possa proporre la sfiducia al Governo, che, se adottata, lo costringe alle dimissioni. Il voto non può intervenire prima delle 48 ore dal deposito ed è richiesta la maggioranza assoluta dei membri dell'Assemblea Nazionale. Il Primo ministro può altresì porre la questione di fiducia, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, impegnando la responsabilità dell'esecutivo sul voto di un testo, il quale si dà per approvato se una mozione di censura non è votata alle stesse condizioni cui alla mozione di censura.

L'ampia revisione costituzionale del 2008 ha ridotto a solo due tipologie di leggi, le leggi finanziarie e della sicurezza sociale la possibilità di ricorrere alla questione di fiducia, prevedendo per le altre leggi la possibilità di ricorrervi una sola volta per sessione.

Il Primo ministro occupa una posizione strategica per l'orientamento del lavoro parlamentare, tant'è che egli dispone dell'iniziativa legislativa ai sensi dell'art. 39 Cost. che la conferisce anche ai membri del Parlamento. Un progetto di legge è sovente frutto della volontà del Capo di Stato, dei singoli ministri, o del Primo ministro. Dopo aver ottenuto l'avallo del Presidente della Repubblica, il progetto di legge viene iscritto all'ordine del giorno del Consiglio dei ministri, anche se in questa sede la deliberazione ha carattere meramente formale. Il progetto di legge contenuto in un decreto deve essere firmato dal Primo ministro e dopo la presentazione spetta sempre a quest'ultimo controllare il buon andamento tecnico della procedura legislativa.

Al Governo appartengono rilevanti poteri in merito alla produzione delle leggi, come sollecitare il voto bloccato, o richiedere la procedura d'urgenza. Esso interviene in caso di proposta di emendamenti e può richiedere l'intervento del Consiglio costituzionale e convocare la commissione paritetica in caso di disaccordo tra i due rami del Parlamento.

Il ruolo del primo ministro

Il Primo ministro è il Capo del Governo e conformemente all'art. 21 Cost. egli dirige l'azione di Governo. Quindi organizza il lavoro governativo e assicura l'arbitrato tra i vari ministeri, soprattutto in riferimento al budget. È sempre il Primo ministro che fa rispettare la solidarietà di Governo e esprime la posizione della compagine ministeriale. Pone la sua autorità sull'intero Gabinetto e fa da intermediario nelle relazioni con il Capo dello Stato. Il potere di coordinamento è molto importante e a tal proposito il Primo ministro redige delle direttive a tutti i ministri sul metodo di lavoro. L'arbitrage è un ruolo fondamentale.

Egli dispone altresì di un importante potere regolamentare, emanando sia decreti di esecuzione delle leggi sia regolamenti autonomi. L'art. 37 stabilisce infatti che le materie che non rientrano nel dominio della legge sono di carattere regolamentare. In tale materia un ruolo fondamentale è svolto dal Consiglio costituzionale il quale verifica che un regolamento non ecceda nella sfera legislativa o viceversa, anche se negli anni la giurisprudenza ha affermato la non incostituzionalità dell'invasione da parte della legge della sfera regolamentare. I decreti possono comunque essere deliberati dal Consiglio dei ministri o avere la veste di decreti semplici. I decreti deliberati dal Consiglio necessitano della firma presidenziale, mentre quelli semplici sono normalmente considerati come di dominio riservato del Primo ministro.

Ai sensi dell'art. 20 il Governo dispone dell'amministrazione e delle forze armate ed il Primo ministro è responsabile della difesa nazionale. La direzione dell'amministrazione insieme alla disposizione delle forze armate conferisce al Primo ministro un certo numero di prerogative che gli permettono di avere il controllo su tutto l'apparato pubblico.

A fare del Primo ministro il vero capo di governo è però l'autonomia finanziaria di cui egli dispone. Ad esso spetta di decidere il volume di crediti che la legge finanziaria attribuisce ai ministeri. La struttura entro cui opera il Primo ministro è una grande amministrazione a vocazione generale orientata al coordinamento dell'Esecutivo. Tutti i servizi di cui il Primo ministro è a capo costituiscono lo strumento privilegiato della sua azione.

Nomina e revoca dei collaboratori

Gli atti di nomina e revoca dei collaboratori del Presidente della Repubblica sono fatti con decreto del Presidente stesso e sono esenti da controfirma e in virtù del progressivo affermarsi della figura del Capo dello Stato il numero dei suoi collaboratori effettivi è notevolmente aumentato. Il Cabinet del Presidente della Repubblica è composto da una decina di persone ed è diretto da un Direttore. È una struttura leggera dove contano le relazioni interpersonali. Il suo compito è quello di organizzare la vita quotidiana e le relazioni del Presidente.

Il Segretariato è un'equipe che orienta, in periodo di coincidenza di maggioranze, oppure segue, in periodo di coabitazione, l'azione di Governo, stabilendo un necessario legame tra Capo dello Stato, Governo e amministrazione. In periodo di coabitazione il suo ruolo è tanto più delicato poiché consente al Presidente di intervenire nel dibattito politico. Salvo che in periodo di coabitazione esso si pone sopra l'entourage del Primo ministro per dare impulso, controllare ed eventualmente frenare l'attività dei ministri. Ogni consigliere del Segretariato è un referente di uno o più ministri presso l'Eliseo.

Tale organo, di concerto con il Segretariato Generale del Governo partecipa alla preparazione dei lavori del Consiglio dei ministri e assiste alle deliberazioni. Ogni consigliere tecnico deve seguire per conto del Capo dello Stato i settori che gli sono affidati e mettere insieme tutte le informazioni utili alla decisione presidenziale.

La difesa nazionale è sicuramente una prerogativa presidenziale, essendo capo delle forze armate ai sensi dell'art. 15. Lo Stato maggiore particolare ha il compito di assistere il Presidente nella gestione di tale politica.

Strutture al servizio del primo ministro

Per portare avanti le attribuzioni amministrative il Primo ministro dispone di ampi poteri decisionali. Le strutture al suo servizio vanno distinte in strutture poste direttamente sotto la sua autorità (Segretariato Generale, Cabinet) e strutture amministrative indipendenti comunque ad esso collegate. Il Primo ministro è circondato da una sceltissima equipe di collaboratori personali che formano il Cabinet, i cui membri sono scelti discrezionalmente dal Primo ministro. Il numero dei componenti non è predeterminato ed è andato mano a mano crescendo.

Dal momento che il Primo ministro è primus inter pares svolge un sostanziale ruolo di arbitrage e coordinamento per mantenere la coesione e la solidarietà in seno al Governo. A tal fine il Gabinetto è formato in modo tale che ciascuno dei suoi membri segua l'attività nei diversi dipartimenti ministeriali allo scopo di tenere aggiornato il capo del governo. Il Gabinetto è costituito dal Cabinet, dal Segretariato e dal Gabinetto militare. È il Cabinet che segue l'attività di Governo, mentre il Segretariato organizza l'attività quotidiana del Primo ministro e il Gabinetto militare assiste lo stesso in materia di difesa militare.

Il Segretariato Generale del Governo è l'istituzione di coordinamento interministeriale in quanto esso vigila sul corretto svilupparsi dell'azione governativa e funge da piattaforma delle relazioni tra Primo ministro e gli altri organi costituzionali. Esso predispone il programma di lavoro del Governo e coordina la preparazione del Consiglio dei ministri; assicura l'organizzazione e la segreteria delle riunioni e dei comitati interministeriali e segue lo svolgimento della procedura parlamentare.

La figura di spicco è il Segretario Generale che è definito un organismo cerniera tra governo e amministrazione. Egli assiste alle sedute del Consiglio dei ministri di cui prepara l'ordine del giorno in collaborazione col Segretario generale dell'Eliseo e ne stende un resoconto per il comunicato stampa. Egli si fa anche carico di raccogliere tutte le firme e controfirme necessarie al perfezionamento di tutti i pareri necessari svolgendo di fatto un compito di coordinamento giuridico.

Il Segretario Generale è una sorta di cinghia di trasmissione con il Parlamento, occupandosi della verifica dell'avvenuto espletamento di tutte le formalità necessarie alla presentazione del progetto di legge; interviene in ogni singolo passaggio della procedura legislativa: navette, dichiarazione d'urgenza, riunione CMP, saisine del Consiglio costituzionale. Per tali motivi si può affermare che egli è in grado di assicurare la continuità dell'azione politica oltre le maggioranze politiche e rimane in carica malgrado i cambiamenti di maggioranza.

Funzione amministrativa dei ministri

I membri del Governo hanno anche una funzione amministrativa, in quanto la maggior parte di essi è titolare di Ministero e in quanto tale è capo gerarchico della sua amministrazione. I ministri godono di potere regolamentare in relazione al proprio Ministero, potendo adottare atti mirati al buon funzionamento dell'amministrazione. Il potere di nomina non compete direttamente al Ministro, ma può ad esso essere delegato dal Primo ministro, e pertanto essi hanno la prerogativa di nominare i direttori, ossia i funzionari di vertice dell'organizzazione ministeriale.

L'organizzazione interna dei ministeri è fondata essenzialmente sull'istituzione delle direzioni, suddivise in sottodirezioni e in uffici. I Direttori delle amministrazioni centrali possono ricevere dal Ministro la delega per firmare, a suo nome, tutti gli atti. Questa delega è distinta dalla delega di competenza che trasferisce in capo all'organo delegato il potere dell'organo delegante. I ministeri possono disporre di un Segretario generale che è posto sotto l'autorità del ministro ed è incaricato di dirigere l'insieme dei servizi del ministero e assiste il ministro nell'orientamento generale e nella condotta degli affari.