Riassunto esame Storia delle Istituzioni, prof. Bobbi, libro consigliato Stato e poteri locali in Italia, Aimo

CAPITOLO  1  L'uniformità  dell'ordinamento:  l'amministrazione  dei  "notabili"  ( 1 8 4 8 -­ 6 5 )  

Il  contesto  politico-­‐istituzionale  

Nell'intervallo  determinato  tra  la   data  di  emanazione  dello  Statuto  e  della  prima  legge  comunale  e  provinciale  post-­

assolutistica  e  l'anno  della  promulgazione  delle  cosiddette  leggi  di  unificazione  amministrativa  trovano  posto  

fenomeni  costituzionali  e  processi  di  riforma  giuridica  di  notevole  portata,  quali  la  formazione  del  Regno  d'Italia,  l'avvio  

del  regime  parlamentare  e  la  costruzione  di  un  apparato  statale  unitario,  che  sono  il  risultato  dell'intensa  e  faticosa  opera  

di  ammodernamento,  legislativo  e  amministrativo,  intrapresa  dalla  cosiddetta  "Destra  storica"  nell'arco  breve  di  due  

decenni  circa.  La  guida  del  Paese  (del  Piemonte,  prima,  e  dell'Italia  unita,  poi)  fu  assunta  da  un  ristretto  gruppo  di  uomini  

che  avevano  in  comune,  oltre  alla  provenienza  socio-­‐economica  (borghesia  e  possidenza  terriera),  convinzioni  

ideologiche,  progetti  politici  e  strategie  di  governo.  In  campo  costituzionale  erano  sinceri  fautori  del   regime  monarchico-­

statutario  anche  se  molti  di  loro  furono  poi  gli  artefici  della  sua  lenta  e  tormentata  trasformazione  in  sistema  

compiutamente  parlamentare.  In  tema  di   principi  economici  si  dichiaravano  convinti  assertori  del  liberismo  ma,  in  sede  

di  concrete  scelte  di  politica  economica,  non  fecero  mancare  il  sostegno  dello  Stato  all'imprenditoria  privata  e  non  

disdegnarono  interventi  di  netta  marca  dirigistica  per  assecondare  e  promuovere  lo  sviluppo  del  Paese,  ancora  

profondamente  arretrato,  specialmente  nel  comparto  industriale  e  delle  infrastrutture.  Erano  portatori  di  una  visione  

pedagogica  e  autoritaria  dei  rapporti  governanti-­‐governati  che  li  spingeva  spesso  a  sacrificare  o  stemperare  taluni  

principi  dell'ideologia  liberale  (e  a  scegliere,  quindi,  un'eccessiva  ristrettezza  del  suffragio,  la  centralizzazione  

amministrativa,  la  repressione  poliziesca  ecc.)  in  nome  dell'emergenza  politica  nonché  della  tragica  situazione  sociale  

della  nazione  e,  in  particolar  modo,  di  quella  delle  regioni  meridionali.  La   Destra  non  fu  sempre  e  del  tutto  compatta  e,  

specialmente  in  coincidenza  con  l'espansione  territoriale  del  Regno  di  Sardegna,  si  suddivise  in  gruppi  di  prevalente  

estrazione  regionale  L'aggettivo  "parlamentare"  va  riferito,  in  questo  contesto  problematico,  alla  trasformazione,  graduale  

e  non  irreversibile,  che  subì  la  "forma  di  governo"  dopo  la  concessione  dello  Statuto  albertino.  Da  un   regime  

costituzionale  "puro"  che,  sul  piano  formale,  concepiva  il  governo  come  governo  del  re,  con  i  ministri  nominati  e  revocati  

direttamente  dal  sovrano,  si  pervenne  ad  una   "prassi"  parlamentare  che  instaurava  un  legame  di  fiducia  esplicito,  e  un  

nesso  di  Responsabilità  politica,  tra  potere  esecutivo  e  potere  legislativo  .  I  presidenti  del  Consiglio  avevano  dunque  

bisogno  del  sostegno  dei  deputati  e,  in  assenza  di  un  sistema  moderno  di  partiti  organizzati,  andava  ogni  volta  cercata,  ai  

fini  della  composizione  di  una  maggioranza  stabile,  l'adesione  dei  singoli  parlamentari  o,  quanto  meno,  dei  leader  dei  

principali  gruppi  in  cui  essi  erano,  politicamente  e  "territorialmente",  divisi.  Ed  è  proprio  il  delicato  snodo  della  

responsabilità  ministeriale  che  spinse   Cavour  nel  1853,ad  avviare   un'importante  riforma  dell'amministrazione  

centrale  che  introduceva  il  cosiddetto   "modello  ministeriale",  abrogando  il  precedente  e  ormai  antiquato  ordinamento  

di  tipo  "aziendale"  In  quest'ultimo  erano  soprattutto  gli  intendenti  generali,  al  vertice  delle  aziende,  ad  essere  responsabili  

unicamente  nei  confronti  del  re,  ma  il  nuovo  raccordo  

Parlamento-­governo  richiedeva  un'attribuzione  piena  ed  esclusiva  

del  potere  decisionale,  politico  ed  esecutivo  a  favore  dei  titolari  dei  diversi  dicasteri,  che  godevano  adesso  della  fiducia  

parlamentare.  Se  dunque  sul  piano  costituzionale    la  Destra  riuscì  ad  imporre  al  sovrano  una  lettura  dello  Statuto  non  

conforme  allo  schema  giuridico  della  monarchia  rappresentativa  "pura",  ottenendo  un  risultato  ragguardevole  e  che  

poneva  finalmente  l'Italia  in  sintonia  con  l'evoluzione  istituzionale  di  altri  Paesi  europei  ,  non  meno  decisiva  e  travagliata  

fu  la  sua  titanica  opera  di  unificazione  politica  della  Penisola,  di  costruzione  di  un  sistema   amministrativo  unitario  e  di  

predisposizione  di  una  legislazione  e  di  una  codificazione  omogenee.    

L'annessione  della  Lombardia  e  la  legge  Rattazzi  

La  conclusione  vittoriosa  della  Seconda  guerra  di  indipendenza,  che  portò  alla  liberazione  della  Lombardia,  pose  al  centro  

del  dibattito  politico  e  dell'attenzione  dell'opinione  pubblica  e  della  dottrina  giuridica  la  cosiddetta  " quistione  

amministrativa",  vale  a  dire  il  problema  della  congruità  e  compatibilità  degli  assetti  organizzativi  di  stampo  franco-­‐

piemontese  con  l'allargamento  del  quadro  "geografico"  e  con  la  presenza  -­‐  nelle  altre  regioni  -­‐  di  tradizioni,  istituzionali  e  

burocratiche,  nonché  di  modelli  culturali  e  di  condizioni  socio-­‐economiche  profondamente  difformi.  

La  Lombardia,  in  

particolare,  aveva    un  passato  amministrativo  di  tutto  rispetto.    

L'incontro-­scontro  con  il  Piemonte  si  annunciava,  così,  carico  di  tensioni  e  denso  di  potenziali  contrasti.  La  classe  

dirigente  lombarda  non  era  affatto  disposta  ad  accettare  un'annessione  pura  e  semplice  al  Regno  di  Sar-­‐  degna.  Ragioni  

soprattutto  legate  a  interessi  sociali  ed  economici  le  impedivano  di  accogliere  senza  riserve  il  sistema  amministrativo  

dell'ex  Stato  confinante.  Per  dirimere  la  vertenza  fu  insediata  una  speciale  

Commissione  (detta  "Giulini",  dal  nome  del  suo  

presidente),  con  l'incarico  di  progettare  un  ordinamento  amministrativo  ad  hoc.Si  coagularono,  al  suo  interno,  due  

schieramenti  che,  per  semplicità,  si  possono  definire  rispettivamente   "filolombardo"  e  "filopiemontese".  Il  dibattito  

mise  subito  in  evidenza  la  debolezza  delle  argomentazioni  e  l'ambiguità  delle  posizioni  sostenute  dagli  esponenti  del  

primo  gruppo("filolombardo")   che  non  potendo  difendere  fino  in  fondo  l'ordinamento  austriaco    si  rifacevano  al  sistema  

amministrativo  del  napoleonico  Regno  d'Italia  ma  così  facendo  cadevano  in  palese  contraddizione.  Infatti,  se  si  voleva  

davvero  imitare  la  legislazione  francese,  bastava  accogliere  quella  vigente  nello  Stato  piemontese,  che  tale  normativa  

aveva  ben  conosciuto,  e  che  aveva  poi  sapientemente  sviluppato  e  aggiornato.  Le  motivazioni  di  questo  marcato  

attaccamento  all'esperienza  austriaca  da  parte  delle  elites  lombarde,  specie  della  media  e  grande  possidenza  terriera,  erano  

da  rintracciare  nella  peculiare  difesa  degli  interessi  politici  e  delle  prerogative  socio-­‐economiche  che  la  riforma  teresiana  

delle  comunità  locali  aveva  loro  garantito.  Con   decreto  dell'8  giugno  1859  si  stabilì  di  dar  vita  ad  un   ordinamento  

provvisorio  per  la  Lombardia,  che  rappresentava  un'onesta  soluzione  di  compromesso:  mentre  a   livello  comunale  e  

distrettuale  veniva  conservato  il  sistema  "indigeno",  a   livello  provinciale,  con  l'abolizione  delle  antiche  delegazioni,  si  

introducevano  gli  intendenti  generali,  di   derivazione  piemontese.  Al  vertice  era  infine  posto  un  governatore,  affiancato  

da  una  ristretta  Commissione  consultiva  .  

La  condizione  di  eccezionalità  non  durò  a  lungo  e  fu  il   Rattazzi,  nell'ottobre  dello  stesso  anno,  a   farsi  promotore  di  una  

nuova  legge  comunale  e  provinciale  destinata  ad  applicarsi  anche  alla  Lombardia,  privandola,  così,  di  tale  regime  

derogatorio.  Utilizzando,  come  i  predecessori,  la  scorciatoia  legislativa  dei  "pieni  poteri",  lo  statista  alessandrino  

procedette  all'emanazione  di  un  consistente   "pacchetto"  di  riforme  politiche  e  amministrative.  Egli  :  -­‐istituì  una  

sequela  di   “nuovi  codici"  (penale,  di  procedura  penale  e  di  procedura  civile)  e  ad  una  diversa  legge  elettorale  per  la  

Camera  dei  deputati  (che  comportava  un  blando  allargamento  del  suffragio  politico),  -­‐istituì  la   Corte  dei  conti(con  

compiti  di  controllo  finanziario  preventivo  sugli  atti  delle  amministrazioni  pubbliche  e  di  giurisdizione  contabile)  -­‐riformò  

il   Consiglio  di  Stato    modificandone  le  attribuzioni  consultive  e  assegnandogli  il  compito  di  giudice  d'appello  del  

contenzioso  amministrativo.  Per  quanto  riguarda  gli   ordinamenti  locali,  il  testo  del  provvedimento  venne  affidato,  per  la  

redazione  tecnica,  ad  un'apposita  Commissione  (conosciuta  come   "Ponza  di  San  Martino"  composta  da  esponenti  

piemontesi  e  lombardi)  che,  in  prima  istanza,  vi  introdusse  elementi  innovativi  di  estremo  interesse  (creazione  di  

"Regioni";  mantenimento,  per  i  piccoli  Comuni  rurali,  del  modello  teresiano  del  Convocato  

dei  possessori  estimati;  

pubblicità,  senza  limitazioni,  delle  sedute  dei  Consigli).  La  versione  definitiva,  però,  non  si  allontanava,  dall'antecedente  

legge  piemontese  del  1848,  pur  semplificandola  e  snellendola  in  diversi  punti.     I  livelli  di  governo  erano  i  medesimi  

(eccezion  fatta  per  una  sorta  di  décalage  terminologico:  le  Divisioni  diventavano  Province,  e  le  Province  Circondari)  ma  

parzialmente  modificati  risult