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orientare  e  influenzare  le  amministrazioni  locali,  specialmente  quelle  dove  più  consistenti  e  pericolose  erano  le  forze  

antiliberali.  La   Deputazione  provinciale,  nel  momento  preciso  in  cui  guadagnava  l'elettività  del  presidente,  perdeva  uno  

dei  suoi  compiti  politici  più  rilevanti  e  delicati:  quello  della  tutela  sugli  enti  locali;  funzione,  questa,  che  aveva  dato  luogo    a  

gravi  inconvenienti  e  a  conseguenti  critiche  e  costanti  lamentele.  L'esercizio  di  tale  controllo  veniva  ora  affidato  ad  un  

organo  ad  hoc,  presieduta  dal  prefetto,  la    era  composta  da  due  consiglieri  di  prefettura  e  da  sei  membri  elettivi  

G PA

(quattro  effettivi  e  due  supplenti),  nominati  dal  Consiglio  provinciale,  fuori  dal  suo  seno.  La  prevalenza  numerica  della  

componente  elettiva  su  quella  burocratica  era  innegabile,  ma  l'autorevolezza  del  prefetto  e  le  cognizioni  giuridiche    dei  

consiglieri  di  estrazione  tecnica  erano  tali  da  far  pendere  la  bilancia  dal  lato  opposto.  All'interno  della  politica  di  riforma  

convivevano,  insomma,  logiche  differenti,  si  fronteggiavano  ispirazioni  contrastanti:  una  tendente  ad  un  allentamento  

della  rigidità  di  alcune  parti  del  sistema,  l'altra  mirante  ad  un  suo  ulteriore  consolidamento.  Questo  "strabismo"  

normativo  si  può  spiegare  facendo  ricorso  a   due  tendenze  istituzionali  di  lungo  periodo:    

1)  la  naturale  evoluzione  in  senso  statalistico  dei  leader  politici  che,  all'inizio  della  loro  carriera,  parteggiano  per  una  

coraggiosa  legislazione  autonomistica;  

2)  l'esigenza,  per  le  classi  dominanti  prò  tempore,  di  controbilanciare  l'ampliamento  della  base  elettorale  e  l'adozione  di  

discrete  misure  decentratrici  con  una  corrispondente  messa  in  opera  di  più  raffinati  strumenti  di  controllo  e  di  vigilanza.  

Fra  questi  ultimi  un  ruolo  fondamentale  spettava  certamente  ai  prefetti  ed  è  appunto  verso  tale  snodo  cruciale  del  

network  amministrativo  che   Crispi   manifesta  uno  speciale  interesse  e  dedica  una  particolare  attenzione.    

I  punti  cardinali  delle  sue  proposte  di  modifica  in  materia  sono  essenzialmente  tre:  

1-­‐una  diversa  normativa  sullo  status  giuridico  e,  in  specie,  sul  collocamento  a  riposo,  in  disponibilità  o  in  aspettativa  per  

motivi  di  servizio;   2 -­‐l'abolizione  della  incompatibilità  tra  mandato  parlamentare  e  carica  prefettizia;   3-­l'istituzione  della  

cosiddetta  "grande  prefettura".  

La  prima  riforma,  al  di  là  del  suo  carattere  apparentemente  tecnico-­‐garantista,  era  finalizzata,  in  realtà,  al  conferimento  

al  governo  di  strumenti  più  celeri  e  snelli  per  gestire,  senza  troppi  ostacoli,  il  corpo  prefettizio  Ma  si  rischiava  così  di  

trasformare  i  prefetti  in  comandanti  di  reggimento  nelle  mani  del  ministro  dell'Interno.  Né,  ad  allontanare  completamente  

il  sospetto  di  una  revisione  legislativa  diretta,  anzitutto,  ad  aumentare  il  potere  gerarchico  del  governo,  potevano  valere  le  

giustificazioni  avanzate  da  Crispi  a  sostegno  delle  sue  idee,  e  che  consistevano  nella  riaffermazione  del  carattere  

sovranamente  amministrativo  del  progetto  in  questione.  

La  seconda  proposta  mirava  invece  ad  estendere  la  cerchia  dei  soggetti  che  avevano  titolo  per  essere  nominati  prefetti,  

abolendo  il  regime  di  incompatibilità,  previsto  da  una  legge  del  1877,  a  carico  dei  deputati.  Si  veniva,  in  tal  modo,  ad  

infrangere  nuovamente  l'esile  diaframma  che  separava  il  potere  legislativo  da  quello  esecutivo,  a  confondere  ancora  una  

volta  la  politica  e  l'amministrazione.  La  riforma  era,  in  effetti,  più  virtuale  che  reale;  apriva  certamente  un  diverso  "accesso  

laterale"  e  politico  alla  carriera  ma  non  consentiva  una  contemporanea  sovrapposizione  dei  ruoli,  giusta  l'automatica  

decadenza  dal  mandato  che,  nella  prassi,  era  stabilita  per  il  deputato  assurto  alla  carica  di  prefetto.  In  ogni  modo,  

l'innovazione  legislativa  presentava  una  forte  carica  simbolica  e  aveva  un  chiaro  significato  strumentale.  Poteva  tradursi  

in  uno  scambio  di  favori  fra  eletto  e  potere  esecutivo;  il  primo  otteneva  un  ambito  riconoscimento  personale,  assai  utile  

per  la  sua  stessa  carriera  futura,  il  secondo  ampliava  e  rafforzava  la  propria  base  di  consenso  e  di  sostegno  politico.  

Il  terzo  elemento  della  strategia  crispina,  quello  più  ambizioso  e  di  maggiore  rilevanza,  consisteva  nella  creazione  della  

cosiddetta  "grande  prefettura",  nella  definitiva  attuazione,  cioè,  di  quel  disegno  di  riorganizzazione  e  razionalizzazione  

complessiva  degli  apparati  amministrativi  statali  che,  fin  dal  1868,  si  era  posto  all'attenzione  dei  governi,  del  Parlamento  e  

della  cultura  giuridica  liberale.  La  proposta  in  oggetto,  avanzata  nel  1891,  si  traduceva  in  due  distinti  progetti:  l'uno  

relativo  alla  revisione  delle  circoscrizioni  amministrative,  con  previsione  di  un  Distretto  e  l'altro  portante  l'istituzione,  a  

tale  livello,  di  un  prefetto  distrettuale,  di  un  vero  e  proprio  "superprefetto",  alla  cui  guida  e  sorveglianza  venivano  

ricondotti  molti  di  quei  servizi  amministrativi  decentrati    che  si  erano  staccati,  col  tempo,  dal  suo  controllo  e  

coordinamento.  Era  un  modo,  cioè,  per  invertire  quella  tendenza  dualistica,  e  di  segno  centrifugo,  che  aveva  portato  il  

nostro  sistema  amministrativo  ben  lontano  dal  modello  (francese)  delle  cosiddette  "prefetture  integrate".  

A  differenza  dei  primi  due  casi,  quest'ultima  ipotesi  non  ottenne  l'approvazione  del  Parlamento,  a  testimonianza  della  

persistente  ostilità  manifestata  dallo  stesso  corpo  prefettizio,  dai  singoli  ministri  e  dalle  medesime  collettività  locali  nei  

confronti  di  una  riforma  che  avrebbe  sicuramente  sconvolto  i  tradizionali  assetti  dell'amministrazione  pubblica  e  le  

consuetudini  del  sistema  politico  periferico  e  dato  vita  ad  una  cospicua  concentrazione  di  potere  nelle  mani  di  pochi  e  

autorevoli  superprefetti,  orientati  gerarchicamente  dal  centro.  I  tre  progetti  sottendono  una  logica  unitaria  e  omogenea:  

quella  di  rafforzare  l'impalcatura  periferica  dello  Stato  onde  consentire  al  governo  (e  alla  classe  dominante)  di  adempiere  

al  suo  irrinunciabile  compito  di  guida  e  di  indirizzo  della  società  civile  e  di  ferreo  controllo  sui  poteri  locali,  mediante  l'uso  

di  strumenti  tecnici  aggiornati  ed  efficienti.  L'impulso  dato  da  Crispi  al  processo  riformatore  delle  istituzioni  pubbliche  

non  investì  soltanto  il  settore  specifico  dell'ordinamento  comunale  e  provinciale  ma,  come  si  è  detto,  produsse  effetti  

rilevanti  anche  in  altri  numerosi  ed  essenziali  comparti  dell'universo  amministrativo.  La  revisione  legislativa  si  estese  così  

al  campo  della  sanità,  dell'assistenza,  della  giustizia  amministrativa  e  dell'amministrazione  centrale  e,  considerato  

l'inevitabile  intreccio  organizzativo  e  funzionale  tra  i  vari  livelli    finì  per  riverberarsi,  ancora  una  volta  e  in  maniera  molto  

vincolante,  sulle  stesse  autonomie  locali.  

Crispi  ha    messo  speciale  cura  nel  pervenire  ad  un  riordinamento  "mirato"  dell'amministrazione  centrale.  La  

legge  del  12  febbraio  1888,  n.   5195  prendeva  in  considerazione   tre  elementi  fondamentali  di  questo  quadro:    

1-­‐il  ruolo  del  presidente  del  Consiglio,  dando  vita  ad  una  segreteria  della  presidenza  che  contribuisce  a  rafforzare  la  figura  

del  primo  ministro,  in  quanto  tale,  e  a  consolidare  la  sua  supremazia  sugli  altri  componenti  del  gabinetto  

2-­‐la  funzione  dei  segretari  generali,  con  l'abolizione    dei  segretari  generali,  di  natura  giuridico-­‐burocratica,  e  alla  loro  

sostituzione  con  dei  più  duttili  sottosegretari,  investiti  anche  di  delicate  attribuzioni  politiche  

3-­‐la  procedura  di  creazione  e  di  soppressione  dei  dicasteri,  si  stabilisce  che  il  loro  numero  e  le  loro  attribuzioni  vengano  

fissati  con  semplici  decreti  regi,  in  conseguenza  dell'autonomia,  costituzionale  e  organizzativa,  comunque  riservata  in  tale  

ambito  al  potere  esecutivo  Interventi  correttivi  apportati  nella   sfera  della  sanità  e  che  segnarono  un  profondo  

mutamento  della  precedente  normativa,  risalente  al  1865:si  passava  ad  una  

più  moderna  visione  dei  problemi  

igienico-­sanitari  che  richiedeva  un'articolata  e  complessa  attività  di  prevenzione  e  di  cura  e  una  diversa  distribuzione  

delle  competenze  in  materia  fra  gli  organi  amministrativi  centrali,  periferici  e  locali»,  e  sollecitava  una  maggiore  

responsabilizzazione  delle  componenti  tecniche  e  specialistiche  e  una  loro  prevalenza  su  quelle  propriamente  

burocratiche.  Ancor  più  radicale  e  innovativa  si  presentava  la  legge  del   17  luglio  1890,  n.  6972  in  tema  di   assistenza  e  

beneficenza  che  testimoniava,  in  modo  esemplare,  il  superamento  di  una  filosofia  amministrativa  per  così  dire  di  tipo  

"neutrale"  e  tendenzialmente  garantista.  L'espansione  dello  Stato  nella  società  civile  si  dilatava  a  dismisura  e  l'interesse  

del  "pubblico"  si  apriva  pienamente  a  quel  variegato  e  composito  mondo  di  strutture  private  dedite  alla  cura  di  poveri  e  

indigenti  e  che,  da  lunga  data,  erano  monopolizzate  da  potenti  forze  religiose  e  controllate  dai  notabilati  locali.  

La  razionalizzazione  di  un  comparto  amministrativo,  caratterizzato  da  un  groviglio  inestricabile  di  istituzioni  autonome,  

dotate  spesso  di  considerevoli  patrimoni  economici  e  al  centro,  quindi,  di  aspre  lotte  e  di  incessanti  contese  per  

assumerne  la  guida,  passava  necessariamente  attraverso  un  avanzato  processo  di  ricomposizione  e  semplificazione  

dell'esistente.  Alla  pletora  di  enti,  congregazioni  di  carità,  confraternite,  opere  pie  ecc.  fu  così  sovrapposto  uno  schema,  

unitario  e  omogeneo,  che  richiedeva  perciò  la  loro  sostituzione  con  le  cosiddette  (Istituzioni  di  pubblica  assistenza  e  

 IPAB

beneficenza),  sottoposte  da  quel  momento  ad  una  stretta  vigilanza  e  continua  sorveglianza  da  parte  del  ministero  del-­‐

l'Interno  e  delle  prefetture.  Per  quanto  riguarda  la   giustizia  amministrativa,la  legge  abolitrice  del  contenzioso,  

approvata  nel  1865,  aveva  infatti  mostrato  gravi  limiti  e  pesanti  difetti,  soprattutto  in  ordine  alla  tutela  di  quelle  posizioni  

giuridiche  dei  privati  che  non  coincidevano  con  dei  veri  e  propri  "diritti  soggettivi"  ed  erano  quindi  escluse  dalla  

cognizione  dell'autorità  giurisdizionale  ordinaria.  Veniva  così  lasciato  agli  organi  dell'amministrazione  attiva  il  compito  di  

dirimere  simili  controversie,  e  ai  cittadini  non  restava  che  la  possibilità  di  utilizzare  i  più  consueti  rimedi  dei  ricorsi  

puramente  amministrativi.   Il  nuovo  sistema  modificava,  in  parte,  tale  situazione  di  inferiorità  e  sudditanza  mediante  la  

creazione  della   IV  Sezione  del  Consiglio  di  Stato,  operante  in  sede  giurisdizionale,  e  l'attribuzione  alle  già  richiamate  

gpa  di  funzioni  circoscritte  di  giurisdizione  amministrativa.  Anche  nel  caso  di  lesione  di  semplici  "interessi  legittimi"  i  

cittadini  avevano  adesso  a  disposizione  dei  giudici  che  si  pronunciavano  seguendo  procedure  più  garantiste.  La  rinascita  

di  un  sistema  di  giustizia  amministrativa  ne  confermava,  peraltro,  il  ruolo  di  strumento  succedaneo  ad  un  ampio  

riconoscimento  dell'autonomia  comunale.  Invece  di  consentire  una  partecipazione,  piena  ed  effettiva,  dei  cittadini  alla  vita  

amministrativa  locale,  si  privilegiava  la  linea  di  una  tutela  giurisdizionale,  di  tipo  individuale,  nei  confronti  della  pubblica  

amministrazione,  tesa  a  porre  un  rimedio  ex  post  alle  sue  delibere,  lesive  delle  situazioni  giuridiche  subiettive.  

È  difficile  dare  un  giudizio  unitario  e  complessivo  delle   riforme  crispine,  anche  a  causa  della  varietà  ed  estensione  degli  

ambiti  colpiti  dal  processo  di  revisione  istituzionale  e  a  motivo  del  diverso  grado  di  resistenza  opposto  dalle  forze  

politiche,  dai  gruppi  sociali  e  da  potenti  segmenti  burocratici    che  ha  influito  indubbiamente  sulla  loro  resa.  

Osservazione  conclusive:  -­‐la  legislazione  crispina  rappresenta  il  segno  tangibile  di  un   profondo  mutamento  di  

prospettiva  ideologica,  di  una  diversa  logica  del  potere  che  si  serve  della  razionalizzazione  dell'amministrazione  

pubblica,  e  della  modernizzazione  dei  suoi  strumenti  operativi,  per  stemperare  quelle  tensioni  politiche  e  mediare  quello  

scontro  sociale  che  si  stavano  rivelando  in  tutta  la  loro  pericolosità  e  che  rischiavano  di  minare  dalle  fondamenta  la  

stabilità  dell'intero  edificio  statale  costruito  faticosamente  negli  ultimi  venti  anni.  E  a  spingere  in  questa  direzione  erano  

pure  le  componenti  politiche  e  sociali  che  si  riconoscevano  nel  nuovo  "blocco  storico"  e  parte  dello  stesso  ceto  burocratico  

che  ancora  coincideva,  nei  suoi  gangli  più  elevati,  con  la  classe  dirigente  di  estrazione  borghese.  -­‐Per  quanto  attiene  ai  

rapporti  centro-­periferia,  le  riforme  crispine  non  fanno  che  confermare  quella  linea  di  tendenza,  ormai  consolidata  e  

risalente  ai  gabinetti  della  Destra  e  della  Sinistra,  che  consisteva  nel  rispondere  alla  pressante  e  minacciosa  domanda  di  

partecipazione  e  di  autonomia  proveniente  dal  basso  con  un'accorta  strategia  di  contenimento  e  raffreddamento  di  tali  

istanze.  Per  un  verso,  si  eliminavano  o  modificavano  gli  aspetti  più  obsoleti  e  indifendibili  del  modello  accentrato  per  

l'altro,  lo  si  rafforzava  ulteriormente  con  una  serie  di  accorgimenti  tecnici,  di  ingegneria  istituzionale,  che  mantenevano  

una  forte  pressione  del  centro  sulla  diffusa  rete  di  poteri  locali,  sempre  più  insofferenti,  in  realtà,  verso  ogni  forma  di  

tutela  politica  e  di  controllo  amministrativo  da  parte  dello  Stato.  

Il  decentramento  conservatore  e  le  tendenze  strutturali  del  secolo  

Se  l'ideologia  autonomistica  era  stata  fatta  propria,  sin  dai  tempi  dell'unificazione,  dai  "partiti"  democratici,  di  tendenza  

radicale  e  repubblicana,  e  si  era  poi  allargata,  col  passare  degli  anni,  ai  nuovi  movimenti  di  opposizione  al  regime  liberale  

le  componenti  più  moderate  e  conservatrici  dello  schieramento  politico  e  parlamentare  si  erano  sostanzialmente  

identificate  con  la  filosofìa  centralistica  seguita,  senza  apprezzabili  variazioni,  dai  vari  governi  della  Destra  e  della  Sinistra.  

Con  il  declinare  del  secolo  veniva  invece  maturando  una  nuova  corrente  dottrinale  che  è  comunemente  definita  del  

"decentramento  conservatore"  e  trova  nel  marchese   Di  Rudinì  uno  degli  esponenti  più  noti  e  autorevoli.  Ciò  che  premeva  

innanzitutto  ai  seguaci  di  questo  gruppo  era  di  contrastare   il  poderoso  processo  di  modernizzazione  borghese  e  di  

sviluppo  del  capitalismo  industriale  veicolato  dall'accentramento  statale  e  che  metteva  in  serio  pericolo  la  loro  

egemonia,  sociale  ed  economica,  a  livello  locale,  dopo  che  l'avevano  già  persa  sul  piano  parlamentare.  L'ideale  era  invece  

quello  di  un  potere  municipale  gestito  ancora  -­‐  paternalisticamente  -­‐  da  élites  onorarie,  ad  imitazione  del  sistema  

giuridico-­‐istituzionale  della  Selbstverwaltung  prussiana.  L'insoddisfazione  per  la  situazione  esistente  toccava,  natural-­‐

mente,  anche  l'  ambito  costituzionale,  con  la  richiesta  di  un  ritorno  ad  una  interpretazione  letterale    e  filomonarchica  dello  

Statuto  albertino,  mentre  nel  campo  amministrativo  propiziava  l'elaborazione  di  proposte  tendenti,  ad  esempio,  alla  

restrizione  del  suffragio.    Si  trattava,  indubbiamente,  di  posizioni  estreme  e  di  idee  difficilmente  accoglibili  da  parte  

dell'intera  classe  dominante    anche  da  quella  di  sentimenti  più  retrivi  e  conservatori  .  In  piena  coerenza  con  la  propria  

ideologia,  lo  statista  siciliano  stabilì,  nel   1896,  l'estensione  a  tutti  i  Comuni,  quindi  pure  a  quelli  di  minori  dimensioni  e  che  

erano  stati  esclusi  dalla  riforma  crispina,  dell'elettività  del  sindaco.  Erano  infatti  i  piccoli  villaggi  e  le  comunità  rurali  i  

luoghi  dove  l'egemonia  dei  proprietari  poteva  meglio  dispiegarsi  anche  sotto  il  profilo  della  gestione  dell'amministrazione  

municipale.  Un'altra  innovazione  istituzionale,  di  taglio  autonomistico-­‐regionalistico,  predisposta  dal  Di  Rudinì,  ha  

riscosso  plauso  e  consenso,  quanto  meno  nel  momento  iniziale,  all'interno  di  alcuni  partiti  democratici  e  progressisti:  

l'istituzione,  nel  1896,  del  cosiddetto  Commissario  civile  per  la  Sicilia,  un'ibrida  figura  amministrativa  in  cui  si  

cumulavano  le  funzioni  di  prefetto  di  Palermo  e  di  ministro  senza  portafoglio,  con  delega  per  l'esercizio,  in  loco,  delle  

attribuzioni  di  ben  cinque  dicasteri.  L'elemento  di  novità  e  di  parziale  autonomia  consisteva  nell'abbandono  del  principio  

dell'uniformità  e  omogeneità  degli  apparati  statali.

Non  ebbero  successo,  al  contrario,  altre  proposte  di  riforma  amministrativa  avanzate  dal  Di  Rudinì  e  che  riguardavano,  fra  

l'altro,  l'introduzione  su  scala  municipale  dell'istituto  del  referendum  il  rafforzamento  del  ruolo  dei  prefetti,  l'esclusione  

dei  membri  di  designazione  elettiva  dalle   ,  lo  scioglimento  dei  Consigli  comunali  e  provinciali  ecc.  

G PA

Si  chiudeva  così,  con  l'avvicendarsi  del  nuovo  secolo,  un'importante  stagione  di  riformismo  amministrativo    di  segno  

conservatore  e  modernizzante    in  cui,  accanto  a  sincere  aperture  a  vantaggio  delle  permanenti  richieste  degli  autonomisti,  

si  poteva  tuttavia  intravedere  la  continuità  del  modello  amministrativo  di  tipo  tradizionale;  modello  che  veniva,  anzi,  

rinsaldato  e  ricompattato  per  meglio  reggere  il  confronto  con  i  ceti  sociali  emergenti    di  matrice  non  liberale    che  si  

presentavano,  via  via,  sulla  scena  politica.  La  qualità  della  risposta  data  dalla  classe  dirigente  alla  crisi  delle  istituzioni  non  

fu  tuttavia  all'altezza  della  sfida  epocale  che  si  stava  profilando  e  solo  con  l'età  giolittiana  ci  si  avvierà  verso  nuovi  e  più  

avanzati  equilibri  e  la  macchina  amministrativa  sarà  sottoposta  ad  un  ulteriore  "aggiustamento"  per  assecondare  i  bisogni  

e  le  aspettative  di  un  regime  politico  e  di  una  società  civile  ormai  profondamente  mutati.  

Visione  d'insieme  delle  vicende  politico-­amministrative  del  periodo  in  questione   con  una  approssimazione  tra  il  

1865  e  il  1900:  Una  volta  compiuta  la  scelta  accentratrice,  per  le  ragioni  ideali  e  "materiali"  cui  si  è  fatto  cenno,  la  classe  

politica  liberale  si  prodigò  per  ammodernare  e  razionalizzare  gli  apparati  pubblici  e  per  colmare  lo  iato  fra  Stato  e  società  

civile,  nonché  per  accorciare  la  distanza  fra  élites  centrali  e  ceti  dirigenti  locali.  Uno  dei  punti  salienti  della  strategia  dei  

moderati  è  proprio  quest'ultimo,  anche  se  esso  si  presenta,  a  lungo  come  una  questione  interna  ad  una  borghesia  

tendenzialmente  omogenea  e  ideologicamente  concorde,  ancorché  distribuita  territorialmente  tra  un  centro    e  numerose    

periferie  Ciò  a  cui  si  assiste  è  dunque  una  sorta  di  compromesso  fra  le  esigenze  unitarie  della  (ristretta)  classe  di  governo  

(politica  e  tecnico-­‐  burocratica)  e  le  aspirazioni  e  gli  interessi  settoriali  delle  tante,  e  molto  frazionate,  oligarchie  locali.  Il  

perverso  meccanismo  di  allocazione  delle  risorse  faceva  perno  sullo  stretto  intreccio  tra  sistema  politico  e  regime  

amministrativo  e  funzionava  seguendo  un  moto,  circolare  e  continuo,  di  patteggiamenti  e  transazioni.    

Esisteva  un  autentico  autogoverno  dei  corpi  locali?  Quali  erano,  dunque,  i  margini  di  manovra  per  la  classe  

politica  municipale  e  provinciale?  Essa,  per  un  periodo  non  breve,  è  costituita  quasi  ovunque  da  una   "borghesia  

mezzana",  superiore  numericamente  al  vecchio  ceto  dei  possidenti  e,  al  momento,  non  insidiata  in  modo  pericoloso    

grazie  alla  ristrettezza  del  suffragio    dall'opposizione  degli  strati  subalterni  (contadini,  operai,  piccoli  commercianti  e  

artigiani  ecc.).  La  componente  oligarchica  è,  insomma,  ancora  molto  forte  e  fa  sì  che  la  naturale  e  insopprimibile  dialettica  

interna  si  giochi  fra  gruppi,  fazioni  e  consorterie  varie,  con  lotte  di  carattere  spesso  puramente  familistico  e  parentale.  

Da  un  lato,  questa   borghesia  è  stabilmente  incardinata  nei  poteri  locali  e  utilizza  lo  strumento  "amministrazione  locale"  

per  tutelare,  innanzitutto,  i  propri  interessi  a  danno  di  quelli  dei  ceti  popolari  e  dei  proprietari  terrieri,  dall'altro,  viene  

parzialmente  ma  regolarmente    cooptata  nella  classe  politica  di  governo.  Integrazione  facilitata  proprio  dalle  peculiarità  

del  sistema  politico-­‐costituzionale  dell'epoca  e,  in  particolare,  dalla  qualità  "localistica"  del  mandato  parlamentare  e  dalla  

capacità  delle  elites  periferiche  di  orientare  l'esito  delle  elezioni  politiche  attraverso  la  mobilitazione,  in  loco,  del  ridotto  

corpo  elettorale.  A  tale  egemonia  si  opporranno  tanto  i  partiti  di  sinistra  quanto  i  gruppi  sociali  di  destra  che,  non  a  caso,  

inizieranno  una  dura  battaglia  a  salvaguardia  delle  "libertà  individuali"  oppresse  e  conculcate  dagli  amministratori  locali  

di  estrazione  borghese,  e  si  riconosceranno,  appunto,  in  quel  movimento  autonomistico  che  è  stato  definito  del  

"decentramento  conservatore".  Un  compromesso,  istituzionale,  politico,  sociale  ed  economico,  dunque,  fra  centro  e  

periferia,  una  via  di  mezzo  tra  un  "accentramento  cieco"  e  un  "discentramento  scomposto",  che  è  destinato  a  subire  

mutamenti  cospicui,  ma  non  radicali  inversioni  di  marcia,  col  volgere  degli  anni.    

Per  quanto  riguarda  la   partecipazione,  qualitativa  e  quantitativa,  ripercorrendo  lo  sviluppo  della  legislazione    si  vede    

che  aumenta  il  numero  dei  cittadini  che  ottengono  il  diritto  di  voto,  così  come  diventano  elettive  cariche  prima  riservate  

alla  designazione  statale  (sindaco)  o  ricoperte  da  personale  dell'amministrazione  periferica  (presidente  della  Deputazione  

provinciale).  Da  un  punto  di  vista  numerico,  lo  scarto  rispetto  al  passato  non  è  eclatante  ma  la  via  della  lenta  

democratizzazione  è  ormai  imboccata  e  sarà  difficile  fermare,  o  far  arretrare,  tale  processo.  

Sempre  di  più  il  Comune,  come  persona  giuridica,  tende  a  coincidere  con  la  comunità  cittadina  e  la  "borghesia  mezzana"  si  

vede  conteso,  in  maniera  crescente,  il  diritto  alla  guida  dell'ente  locale.  I   sistemi  elettorali,  che  si  basano,  in  ogni  caso,  sul  

meccanismo  della  cosiddetta  "doppia  entrata"  (censo  +  capacità,  gradualmente  ampliati,  col  passare  del  tempo),  vengono  

comunque  modificati  più  volte.  Come  già  nel  1859,  nel  1865  il  Consiglio  comunale  (e  provinciale)   viene  eletto  con   lista  

 

maggioritaria  (per  una  durata  di  5  anni  (Nel  1888  si  passa  al  voto  limitato  che  permette  dunque  una  rappresentanza  

anche  alle  minoranze.  Una  discreta  restrizione  del  suffragio,  dovuta  ad  una  revisione  straordinaria  delle  liste,  si  ha  invece  

nel  1894  ed  è  accompagnata  da  un  diverso  criterio  di  rinnovo  (1/2  ogni  tre  anni)  e  dalla  modifica  della  durata  (6  anni);  

principio  mutato  poi,  ancora  una  volta,  nel  1904,  con  un  rinnovo  ad  ogni  biennio  di  1/3  dei  membri.  L'allungamento  delle  

"legislature"  comunali  (e  provinciali)  si  era  peraltro  imposto,  sino  a  quest'ultima  data,  per  evitare  paralisi  e  intralci  

all'attività  comunale  e  per  arginare  il  fenomeno  dell'astensionismo  (causato  anche  dalla  frequenza  ravvicinata  delle  

elezioni  stesse)    

Passando    all'ipotetica  curva  che,  sul  piano  cartesiano,  segue  l'andamento  delle  funzioni  dei  

Comuni  e  delle  Province;  

essa  sotto  il  profilo  qualitativo,  si  dispone,  per  così  dire,  in  maniera  inversamente    proporzionale  a  quella  appena  tracciata.  

La   tipologia  e  l’estensione  dei  controlli  statali  sono  tali  per  cui  un  numero  sempre  maggiore  di  cittadini  decide  su  

un'area  sempre  minore  di  oggetti,  come  se  si  volesse  compensare  su  questo  secondo  livello  ciò  che  si  è  perso  sul  primo.  Il  

problema  cruciale  è,  dunque,  quello  della  finanza  locale  e  dello  stock  di  risorse  economiche  disponibili  e  gestibili  auto-­‐

nomamente.  

 Alcuni  dati:  le  spese  comunali  e  provinciali,  fra  il  1866  e  il  1876,  aumentano  del  50%,  fra  il  1872  e  il  1885  crescono  del  

40%  e,  fra  il  1882  e  il  1912,  addirittura  del  183%.   Dall'unità  alla  Prima  guerra  mondiale,  la  loro  percentuale  sul  

totale  delle  uscite  dello  Stato  si  assesta  su  un  valore  del  30%.  Si  può  parlare  di  una  curva  "quantitativa"  in  crescita  e  

di  una  curva  "qualitativa"  in  declino  ma  restano  aperte,  diverse  questioni  politiche  e  finanziarie  di  grande  rilievo.  Sul  

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fronte  della  spesa  va  osservato  che  molte  uscite  corrispondono  a  servizi  di  carattere  obbligatorio  e  di  natura  prettamente  

statale    esse  vengono  continuamente  addossate  sugli  enti  locali  e  non  costituiscono  semplici  a    "partite  di  giro".  È  un  modo  

consueto,  questo,  per  sgravare  il  bilancio  statale  da  poste  onerose,  trasferendole  semplicemente  in  periferia,  dove  

continueranno  a  ricadere  sui  cittadini.   Il  vero  problema  rimane  quello  delle  entrate,  quello  della  costantemente  

invocata,  e  continuamente  rinviata,  riforma  del  sistema  tributario,nel  dettaglio:la  disciplina  normativa  sulla  finanza  

locale  trova  il  suo  punto  d'appoggio  nel  testo  della  legge  comunale  e  provinciale  del  1865   e  resterà  pressoché  

immutata  per  quasi  mezzo  secolo.    

Si  fonda  su  tre  tipi  principali  di  cespiti  tributari.  

-­Le  imposte  indirette,  -­Il  dazio  consumo  ,  -­Le  sovrimposte  su  quelle  erariali  che  costituiranno  insieme  al  dazio  

consumo,  le  maggiori  fonti  di  entrata  per  gli  enti  locali;  fonti  distribuite,  peraltro,  in  maniera  piuttosto  difforme  sul  

territorio  dello  Stato,  a  causa  del  loro  legame  diretto  con  la  variegata  realtà  socio-­‐economica  dei  Comuni  italiani    e,  nel  

caso  della  tassa  di  famiglia,  istituita  nel  1868,  della  sua  diversa  regolamentazione  in  loco  -­‐.   La  sperequazione  investiva  

anche  il   dazio  consumo,  rispetto  al  quale  si  sarebbe  addirittura  configurata  una  odiosa  forma  di  "progressione  a  

rovescio",  e  che  finiva  dunque  per  ricadere,  in  modo  preponderante,  sulle  classi  subalterne  (del  sud,  ma  anche  del  centro-­‐

nord).   All'interno  di  uno  schema,  legislativo  e  organizzativo,  uniforme  e  vincolante  si  aprivano  tuttavia  dei  discreti  spazi  di  

manovra  che  le   élites  locali  erano  in  grado  di  sfruttare  a  loro  vantaggio,  trasferendo  sulla  parte  più  debole  della  

popolazione  il  costo  delle  politiche  pubbliche,  statali  e  comunali.  La  autonomia  finanziaria  non  era  d'altro  canto  sufficiente  

per  una  provvista  di  risorse  tale  da  compensare  il  continuo  e  crescente  flusso  delle  spese,  e  si  sarebbe  reso  necessario  un  

sempre  più  esteso  ricorso  all'indebitamento,  attraverso  l'accensione,  da  parte  delle  amministrazioni  locali,  di  appositi  

mutui  con  istituti  di  credito  privati  o  con  la  Cassa  depositi  e  prestiti.  In  qualche  circostanza  si  giunse  ad  un  vero  e  proprio  

dissesto  finanziario  che  sollecitò  un  intervento  diretto  dello  Stato  per  un  ripianamento  del  deficit.  

L'aumento  delle  uscite  locali,  era  dovuto,  in  larga  misura,al   peso  crescente  del  personale  amministrativo:se  fra  il  

1872  e  il  1900  l'incidenza  percentuale  delle  spese  locali,  su  quelle  totali  della  pubblica  amministrazione,  oscilla  tra  il  31%  

e  il  29%,  le  retribuzioni  dei  dipendenti  locali  assorbono  il  30-­‐35%  del  bilancio  comunale.  La  classe  di  governo  municipale,  

tendeva  molto  spesso  a  gonfiare    gli  organici,  e  il  pubblico  impiego  veniva  utilizzato  come  una  risorsa  importante  da  

redistribuire,  in  loco,  per  evidenti  ragioni  clientelari.  Il  fenomeno  assumerà  valori  più  vistosi  nella  successiva  età  

giolittiana  .Le  eventuali  transazioni  e  negoziazioni  che  si  possono  instaurare  con  il  governo  e  con  l'amministrazione  

statale  attenuano,  in  parte,  la  rigidità  del  sistema  ma,  al  contempo,  rafforzano  l'irresponsabilità  delle  élites  locali  che  nella  

fase  iniziale,  grazie  alla  ristrettezza  del  suffragio,  sono  al  riparo  da  un  "sindacato"  ravvicinato  delle  classi  subalterne.  Da  

un  Comune  corporativo,  ove  si  realizza  una  sorta  di  autogoverno  notabilare,  si  passa  dunque,  gradualmente,   ad  un  

Comune   a  guida  borghese,  inteso  ormai  come   corpo  morale  di  carattere  "pubblico",  nel  quale  permangono  tuttavia  

residui,  ideologici  e  pratici,  di  natura  patrimoniale  .    

 

CAPITOLO.3  La  socializzazione  degli  apparati:  l'amministrazione  degli  "interessi"  ( 1 9 0 0 -­ 2 2 )  

Il  contesto  politico-­istituzionale  

Con  il  governo  presieduto  dal  Saracco  si  può  ben  dire  che  la  lunga  crisi  di  fine  secolo,  contrassegnata  dal  rapido  e  

monotono  susseguirsi  di  gabinetti  conservatori  e  reazionari,  abbia  termine  e,  con  il  cambio  del  secolo,  ci  si  avvii  verso  un  

periodo  di  relativa  stabilità  politica,  di  sicuro  progresso  economico-­sociale,  e  di  graduale  apertura  nei  confronti  

delle  classi  subalterne.   Il  quindicennio  che  separa  l'uccisione  del  re  Umberto  I  dall'entrata  in  guerra,  prende  

comunemente  il  nome  di   età  giolittiana  e  viene  appunto  giudicato    come  una  fase  di  ripresa  e  di  democratizzazione  delle  

istituzioni  pubbliche.  La  figura  dominante  e  carismatica  è  certamente  quella  di   Giolitti.   La   politica  giolittiana  è,  per  certi  

versi,  ambigua,  in  quanto  consiste  nell'attuazione  di  un  programma  di  governo  piuttosto  avanzato  mediante  l'utilizzo  di  

strumenti  tradizionali  e  obsoleti;  un   "riformismo  senza  riforme"  che  imprime  tuttavia  alla  complessa  macchina  statale  

una  diversa  e  più  moderna  direzione  di  marcia,  che  le  impone  ritmi  accelerati  e  prestazioni  più  efficienti.  Ma  non  si  tratta  

soltanto  di  migliorare  gli  "standard"  delle  performances  pubbliche;  al  cambiamento  delle  condizioni  sociali  ed  economiche  

del  Paese  occorrerà  rispondere  con  nuovi  e  più  dinamici  organismi  istituzionali  e  sarà  proprio  Giolitti  a  dar  vita  a  quel  

"dualismo"  amministrativo  che  vedrà  sorgere,  accanto  alla  tradizionale  impalcatura  degli  apparati  burocratici,  le  

cosiddette  "amministrazioni  parallele".  La  particolare  attenzione  dello  statista  piemontese  nei  confronti  

dell'amministrazione  pubblica  e  la  sua  predilezione  per  gli  aspetti  tecnico-­‐organizzativi  delle  istituzioni  sono  dovute  

anche  alla  sua  vicenda  personale,  all'essere  nato  e  cresciuto  all'ombra  dell'amministrazione  stessa,  di  cui  conosceva  

direttamente  le  dinamiche  interne,  il  funzionamento  di  routine  e  le  resistenze  all'innovazione.   Centralità,  dunque,  del  

potere  esecutivo  e  delle  sue  diramazioni  statali  e  periferiche,  ma  anche,  ed  è  un  mutamento  di  indirizzo  rispetto  

all'immediato  passato,  ritrovata  centralità  del  Parlamento.  Ed  è  proprio  in  questo  supremo  organo  rappresentativo  

che  Giolitti  sperimenta  le  prime  forme  di  apertura  politica  nei  confronti  di  quelle  forze    sociali  e  ideologiche    le  quali  

erano,  al  tempo,  le  eredi  dei  gruppi  di  "neri"  e  "rossi"  che  si  erano  opposti,  simmetricamente,  allo  Stato  liberale.  Ma  la  

strategia  della  cooptazione  di  socialisti  e  cattolici  non  arriva  mai  a  produrre  una  vera  alternanza  di  governo  e  il  

trasformismo  finirà  per  intaccare  e  snaturare  anche  la  vita  parlamentare  del  primo  Novecento.  Non  verranno  meno  del  

tutto  i  tentativi  di  ingerenza  dinastica,  anche  se  la  ripresa  del  Parlamento     Un  progetto  politico  e  "burocratico",  quello  di  

Giolitti,    fondato  sulla   priorità  dell'esecutivo  e  sulla  "buona  amministrazione.   La  persistenza,  in  età  giolittiana,  del  

modello  trasformistico  avrà  inoltre,  come  esito  deteriore,  la  mancata  formazione  di  un  vero  e  proprio  partito  della  

borghesia  liberale;  essa  si  troverà  in  tal  modo  impreparata  a  raccogliere  la  sfida  lanciata  dalle  forti  organizzazioni  del  

movimento  cattolico  e  socialista  e,  quando  finalmente  si  doterà  di  un  simile  strumento  (1920),  dovrà  fronteggiare  

avversari  avvantaggiati  dall'esperienza,  maggiormente  radicati  nel  territorio  e  ormai  meno  disponibili  ad  accordi  e  

alleanze  contingenti  e  provvisorie.   70

La  maggioranza  su  cui   Giolitti   si  regge  per  un  lungo  periodo  e  che  gode  di  una  congiuntura  economica,  nazionale  e  inter-­‐

nazionale,  quasi  sempre  favorevole,  verrà  così  travolta  da  un  duplice  attacco  portato  ai  governi  liberal-­‐democratici  da  

destra  e  da  sinistra.   L'entrata  in  guerra  aggraverà  ulteriormente  la  situazione    facendo  emergere  minoranze  combattive  

e  illiberali  e  segnerà  la  definitiva  crisi  dell'esperienza  giolittiana  e,  con  essa,  dello  stesso  Stato  liberale  ottocentesco.  

Sotto  l'aspetto  istituzionale  l'evento  bellico  produce  vistosi  effetti  regressivi,  tanto  sul  piano  costituzionale  che  su  

quello  amministrativo:    si  riducono  i  poteri  del  Parlamento  (ove  gran  parte  dei  dibattiti  si  svolge,  nei  cosiddetti  

"Comitati  segreti",  al  riparo  dalla  pubblica  opinione)  e  si  accresce  il  ruolo  del  Comando  supremo  delle  forze  armate;    il  

governo  utilizza,  con  ampiezza,  la  decretazione  legislativa  e  si  comprimono  i  diritti  di  libertà  e  le  garanzie  statutarie  dei  

cittadini;  si  consolida  l'apparato  amministrativo,  sollecitato  dalle  pressanti  esigenze  della  guerra;  si  sperimentano  nuove  

formule  organizzative,  a  livello  burocratico;  si  stringono  i  legami  fra  capitalismo  industriale  (specialmente  quello  legato  

alla  produzione  delle  armi)  e  apparati  dello  Stato.    

A  conflitto  mondiale  terminato  ritornano  in  primo  piano  i   nodi  irrisolti  del  regime  politico-­istituzionale  e  del  modello  

di  sviluppo  economico  che  hanno  retto  l'Italia  sostanzialmente  a  partire  dall'unificazione.  Le   masse  popolari  che  hanno  

sopportato  il  peso  maggiore  della  guerra  e  a  cui  è  stata  promessa    una  più  attenta  considerazione  delle  loro  richieste  

politiche  e  sociali,  prospettano  ormai  rivendicazioni  incompatibili  con  i  tradizionali  equilibri  del  mondo  liberale  e  con  il  

quadro  giuridico-­‐formale  che  vi  è  sotteso.  La  risposta  che  le  classi  dominanti  danno  a  tale  composita,  e  talvolta  eversiva,  

domanda  di  rinnovamento  non  è  però  in  grado  di  rilanciare  i  collaudati  meccanismi  della  mediazione  politica  e  dell'  

acquisizione  clientelare  del  consenso.  L'adozione,  per  opera  del   gabinetto  Nitti,  della  proporzionale  (1919)  e  del  suffragio  

universale  maschile  non  è  apportatrice  di  stabilità  ma,  anzi,  accentua  la  turbolenza  e  l'ingovernabilità  dell'intero  sistema  

politico-­‐costituzionale.  Il  combinato  disposto  delle  due  riforme  indicate  (ampliamento  dell'elettorato  e  abbandono  del  

principio  maggioritario)  rompe  definitivamente,  sul  lato  del  regime  politico,  quel  circolo  vizioso  che,  pur  con  il  suo  

innegabile  deficit  di  democrazia  e  con  i  suoi  aspetti  deteriori,  aveva  garantito  la  permanenza  e  il  funzionamento  del  

sistema  stesso.  

Il  vecchio  Stato  liberale  mostra  tutte  le  sue  crepe  e  l'irruzione,  sulla  scena  pubblica,  di  forze  e  movimenti  antagonisti  (e  

dotati  ora,  grazie  al  nuovo  meccanismo  elettorale,  di  una  notevole  forza  parlamentare)  ne  accresce  la  crisi  di  

legittimazione;  crisi  prontamente  registrata  dalla  cultura  giuridica  e  politica  più  consapevole  e  avveduta.  Il  momento  è  

dunque  propizio  per  la  formulazione  di  proposte  di  revisione  istituzionale,  che,  per  quanto  in  maniera  confusa,  ruotano  

attorno  al  concetto  della  cosiddetta  "rappresentanza  organica"  o  degli  "interessi".  Suggestione  ideologica  che  attrae  sia  gli  

esponenti  del  mondo  cattolico,  sia  i  fautori  del  socialismo  e  che,  nella  infinita  varietà  delle  posizioni,  trova  un  minimo  

comun  denominatore  proprio  nella  volontà  di  superare  i  tradizionali  schemi  liberal-­‐individualistici  della  partecipazione  

politica,  riconoscendo  un  ruolo  costituzionale  a  quei  corpi  intermedi  che,  storicamente,  si  erano  frapposti  fra  lo  Stato  e  la  

società  civile  e  tutelando,  in  maniera  palese  e  "disciplinata",  quelle  istanze  settoriali  che,  fino  ad  allora,  avevano  trovato  

protezione  e  mediazione  nel  distorto  meccanismo  della  rappresentanza  parlamentare.  

Nessuno  di  questi  progetti  trova  comunque  pratica  attuazione  e  soltanto  con  l'avvento  del  fascismo  taluni  profili  

dell'ideologia  corporativa  verranno  accolti  nel  nuovo  assetto  costituzionale  e  amministrativo.   La  crisi  istituzionale  si  

trascina  così,  senza  sbocchi,  per  alcuni  anni  e  gli  stessi  tentativi  di   Giolitti  e  di  Bonomi  di  restituire  un  ruolo  centrale  al  

Parlamento  e  di  giungere  ad  una  pacificazione  generale  sono  destinati  al  fallimento.   La  marcia  su  Roma  segnerà,  anche  in  

modo  simbolico,  la  caduta  irreversibile  dello  Stato  risorgimentale  e  da  quel  momento  inizierà  un  graduale  e  spesso  

contorto  cammino,  propiziato  pure  dalla  violenza  squadristica,  verso  la  costruzione  di  un  regime  illiberale  e  di  un  

ordinamento  istituzionale  autoritario.  

 La  "rinascita  comunale"  e  le  aziende  municipalizzate  

Si  è  visto  come  l'età  giolittiana  costituisca  un  momento  di  indubbia  ripresa  istituzionale,  di  (relativa)   razionalizzazione  e  

democraticizzazione  dello  Stato  e  di  notevole  sviluppo  economico-­‐sociale  dopo,  la  devastante  crisi  protrattasi  nell'ultima  

decade  del  secolo  XIX,questo  diverso  clima  investe  anche  il  variegato  universo  delle  autonomie  locali  che  beneficiano  così  

dei  nuovi  trends  positivi  e  dell'apertura  progressista,  favorita  dalla  classe  dirigente  di  osservanza  liberal-­‐democratica.  Si  

assiste  cioè    ad  una  vera  e  propria   "rinascita  comunale",  ad  una  incisiva  e  più  dinamica  presenza  dei  poteri  locali  nella  

vita  amministrativa  del  Paese.   La  classe  dominante  cittadina,  gradualmente  rinnovatasi  sulla  base  dell'allargamento  del  

suffragio,  risalente  al  decennio  precedente,  e  sempre  più  composta  da  esponenti  dei  movimenti  radicali,  socialisti  e  

cattolici,   diventa  la  protagonista  di  un  considerevole  attivismo  burocratico  e  l'ispiratrice  di  politiche  pubbliche  

municipali  di  vasto  raggio  e  sicuramente  all'avanguardia.  Maggior  consapevolezza  del  proprio  ruolo,  e  delle  potenzialità  

funzionali  che  si  dischiudono  ora  per  i  Comuni,  che  induce  le  élites  cittadine  a  stringere,  fra  di  esse,  patti  di  collaborazione,  

a  stipulare  intese  orizzontali  per  una  difesa,  generale  e  collettiva,  dei  loro  diritti  nei  confronti  dell'amministrazione  

centrale  e  della  classe  di  governo  nazionale.  Risale  appunto  a  questo  periodo  (ottobre  1901)  la   fondazione  

dell'Associazione  dei  Comuni  italiani   che  rannoda,  dunque,  tante  periferie  disperse,  ne  assume,  per  così  dire,  la  

rappresentanza  "sindacale"  e  diventa  un  interlocutore  autorevole  per  il  potere  statale.     Giolitti   fece  approvare  nel   1903  

una   legge  sulla  municipalizzazione  dei  pubblici  servizi   che  costituisce  uno  dei  provvedimenti  più  incisivi  e  moderni  di  

revisione  della  legislazione  sugli  enti  locali.  A  partire  da  quella  data  tutti  i  Comuni  potevano  decidere  la  creazione  di  

specifiche  aziende  per  la  gestione,  in  regime  di  monopolio  o  di  concorrenza,  di  pubblici  servizi,  di  cui  la  legge  stessa  

forniva  un  elenco,  peraltro  non  tassativo.  Trovava  dunque  applicazione,  sul  piano  locale,  il  modello  delle  amministrazioni  

parallele,  consistente,  appunto,  nella  previsione  di  più  agili  strutture  tecniche,  dipendenti  dalle  autorità  statali  o  locali,  ma  

dotate  di  un  certo  livello  di  autonomia  gestionale  e  in  grado  di  produrre  beni  e  fornire  servizi  di  particolare  interesse  

pubblico  e  collettivo.  In  realtà  la   riforma  poco  aveva  a  che  fare  con  l'ideologia  socialista,  trattandosi  di  un  problema  di  

produzione  pubblica  e  di  cauta  regolamentazione  del  mercato,  a  fini  perequativi,  piuttosto  che  di  una  redistribuzione  del  

reddito  o  di  un  capovolgimento  dei  rapporti  di  produzione  privati  e  capitalistici.  La  violenta  reazione  proveniente  da  

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settori  importanti  del  mondo  economico  e  imprenditoriale  era  dovuta  verosimilmente  al  timore,  non  del   tutto  infondato,  

 

di  perdere  rilevanti  quote  di  potere  e  cospicui  utili,    Nel  caso  di  scelta  comunale  per  il  criterio  del  monopolio  avrebbero  

dovuto  dismettere  del  tutto  la  loro  attività;  nell'ipotesi  inversa,  si  sarebbero  trovati  in  competizione  con  un  nuovo  e  

temibile  concorrente,  mosso  esclusivamente  da  fini  collettivi  e  non  da  interessi  privati.  La  legge  venne  infine  

approvata,essa  non  obbligava  gli  enti  locali  ma  consentiva  loro  di  dotarsi  della  nuova  strumentazione:  l'azienda  

municipalizzata;  così,  mentre  da  un  lato  rappresentava  un  incentivo  per  tutte  quante  le  amministrazioni  locali,  anche  per  

quelle  meno  solerti  e  intraprendenti,  dall'altro  agiva  piuttosto  come  freno  e  limite  per  quelle  più  coraggiose  questa  

riforma,  nel  giudizio  storiografico,  sia  apparsa  solo  parzialmente  di  segno  autonomistico,  proprio  per  questa  sua  innega-­‐

bile  funzione  di  incanalare,  entro  schemi  precostituiti,  la  fantasia  istituzionale  di  alcune  brillanti  élites  locali.  Il  coté  

centralistico  appare  poi  in  tutta  evidenza  quando  si  osservi  l'articolata  procedura  necessaria  per  giungere  alla  

municipalizzazione  di  un  determinato  servizio.  Essa  prevedeva,  infatti,  l'intervento  consueto  delle  tradizionali  autorità  

tutorie  (prefetto,GPA)  ma  stabiliva  pure  l'obbligo  dell'acquisizione  di  un  parere  da  parte  di  un  ufficio  centrale  denominato  

Commissione  reale  pel  credito  comunale  e  provinciale  e  per  le  municipalizzazioni  .   La  farraginosità  dell'iter  burocratico  

e  l'ostilità  degli  organi  di  controllo  scoraggiavano  e  ostacolavano  spesso  gli  amministratori  locali  che  preferivano,  

talvolta,  continuare  a  servirsi  della  formula  abituale  della  cosiddetta  "gestione  in  economia",  la  legge,  nel  suo  complesso,  

era  di   sicura  valenza  "progressiva"infatti    introduceva  nel  nostro  ordinamento  per  la  prima  volta  l'istituto  del  

referendum   che  si  applicò  in  moltissimi  casi  e  diede  luogo  a  campagne  elettorali  estremamente  vivaci  e  molto  seguite  

dalla  popolazione.  Esaurite  tutte  le  fasi  procedimentali,  il  Comune    costituiva    una  apposita  azienda  che,  al  pari    di  ogni  

analoga  struttura  privata  del  medesimo  comparto  merceologico,  agiva  seguendo  i  canoni  gestionali  tipici  

dell'imprenditoria  privata.  L'azienda  era,  infatti,  governata  da  una  speciale  Commissione,  nominata  dal  Consiglio  

comunale,  e  guidata  da  un  direttore,  parimenti  scelto  dall'autorità  pubblica    .   L'azienda  contribuiva  a  calmierare  i  

prezzi,  grazie  anche  ad  una  politica  tariffaria  più  vantaggiosa  per  i  ceti  meno  abbienti  e,  attraverso  la  produzione  di  beni  o  

l'erogazione  di  servizi,  ricavava  utili  consistenti  che  andavano  a  confluire,  quali  poste  attive,  nelle  casse  comunali  e  

favorivano  il  risanamento  dei  bilanci,  cronicamente  deficitari.   Questo  era  l'obiettivo  che  si  era  prefissato  il  legislatore,  

al  momento  della  progettazione  della  riforma,  e  la  documentazione  storico-­‐archivistica  esistente  conferma  il  

raggiungimento  di  tali  finalità,  per  10  meno  negli  anni  iniziali  della  sperimentazione  del  sistema.    

L'aziendalismo  municipale  non  è  una  vicenda  istituzionale  esclusiva  del  nostro  Paese;  esso  si  colloca  in  un  più  ampio  e  

consolidato  trend  europeo  di  crescita  comunale  e  di  pubblicizzazione  dei  servizi  locali  e  fa  esplicito  riferimento  alle  

esperienze  coeve  dell'Inghilterra,  della  Germania,  dell'Austria  e,  parzialmente,  della  Francia.  Si  assisterebbe,  così,  al  

passaggio  da  un  Comune  "arbitro",  che  svolge  prevalentemente  funzioni  di  regolamentazione  giuridica,  ad   un  Comune  

"imprenditore"    ,  impegnato  anche  sul  fronte  dell'intervento  diretto  nel  mercato  e  del  controllo  dell'economia  urbana.  

 Il  municipalismo  cattolico  e  il  socialismo  municipale  

I  due  movimenti  di  opposizione  storica  allo  Stato  liberale  erano  quello  cattolico  e  quello  socialista.    

Movimento  cattolico:  i  cattolici,  furono  a  lungo  impediti  nell'esercizio  dei  diritti  elettorali  politici  spesso  con  il  consenso  

delle  stesse  autorità  ecclesiastiche,  ma  non  rimasero  però  estranei  alla  vita  locale  e  si  dotarono  di  strutture  organizzative  

e  di  mezzi  di  propaganda  per  contendere  alle  élites  esistenti,  moderate  o  conservatrici,  e  alle  emergenti  forze  del  

socialismo,  la  guida  dei  Comuni  e  delle  Province.  La  critica  allo  Stato  centralizzato,  laico  e  oligarchico  si  congiungeva  così  

con  una  ripresa  di  più  classiche  tematiche  sociali.  Questo  attivismo  culturale  e  organizzativo  è  visibile  sin  dal  periodo  della  

costituzione  della  cosiddetta   "Opera  dei  congressi"  (che  risale  agli  anni  Settanta  del  secolo  XIX)  e  della   Democrazia  

cristiana  di  don  Romolo  Murri,  ma  verrà  continuato  e  potenziato  in  età  giolittiana  e  anche  dopo  la  formazione  del  Partito  

popolare  (1919).  Gruppi  consistenti  di  cattolici,  danno  vita  ad  un  vero  e  proprio  municipalismo  sociale  cattolico  che  

assume  dunque  un  carattere  specularmente  analogo  a  quello  di  matrice  socialista.  Fra  gli  esponenti  di  spicco  di  tale  

tendenza  vanno  ricordati   Francesco  Invrea,  autore  di  una  celebre  monografia  sul  Comune  e  la  sua  funzione  sociale,  

rivendicava    la  concessione,  ai  Comuni,  di  un'autentica  autonomia  amministrativa,  e  il  fondatore  del  Partito  popolare,   don  

Luigi  Sturzo  che  intravedeva  nella  lotta  autonomistica  un  momento  rilevante  di  educazione  delle  masse,  di  promozione  

sociale  dei  ceti  rurali,  soprattutto  del  meridione,  di  opposizione  alle  tendenze  monopolistiche  del  capitalismo  industriale.  

Verso  il  chiudersi  dell'età  giolittiana  l'originaria  spinta  propulsiva  del  municipalismo  cattolico  si  attenua  e,  come  è  stato  

argomentato  esaustivamente  in  sede  storiografica,  vengono  alla  luce  le  sue  due  anime  contrapposte:  quella  più  

strumentale,  che  faceva  della  bandiera  dell'autonomismo  un  mezzo  per  sostenere  e  rinvigorire  la  polemica  ideale  contro  il  

liberalismo,  e  quella  più  laica  e  lineare,  che  di  tale  battaglia  dottrinale  si  serviva  come  di  una  tappa  importante  per  una  

democratizzazione  complessiva  della  macchina  statale.  E  saranno,  in  particolar  modo,  gli  esponenti  del  primo  filone  a  

diluire  progressivamente  il  proprio  credo  autonomistico  e  a  subordinarlo  alle  esigenze  di  ricompattazione  dello  Stato  e  di  

difesa  del  blocco  sociale  dominante,  sorretti  in  ciò  dalla  stessa  dinamica  centralizzatrice  ormai  prevalente  nell'ambito  

delle  strutture  ecclesiastiche.    

Movimento  socialista:   fa  riferimento  a  differenti  fonti  ideologiche  e  ad  altri  motivi  ispiratori  fa  invece  riferimento  il  

socialismo  municipale,  inteso  appunto  come  segmento  specifico  e  settoriale  di  un  più  ampio  movimento  politico,  specie  

di  natura  operaia  e  contadina,  e  di  osservanza  latamente  marxista.  Nella  seconda  metà  dell'Ottocento,  l'attenzione  dei  

socialisti  verso  il  problema  delle  autonomie  locali  è  piuttosto  scarsa,  essendo  maggioritaria,  al  loro  interno,  una  cultura  

fortemente  antiborghese  che  mira  ad  un  radicale  sovvertimento  delle  istituzioni  pubbliche.  Una  lenta  e  graduale  

maturazione  conduce,  infine,  gli  esponenti  dei  settori  più  moderati  e  riformisti  del  Partito  socialista  alla  formulazione  di  

veri  e  propri  programmi  che,  pur  mantenendo  sullo  sfondo  l'ideale  del  superamento  dello  Stato  borghese  e  capitalista,  

indicano  gli  obiettivi  e  i  mezzi  per  consentire  alla  classe  operaia  di  utilizzare  a  proprio  vantaggio  le  istituzioni  esistenti,  a  

cominciare  da  quelle  più  facilmente  accessibili  per  i  gruppi  di  opposizione.   A  partire  dal  1888,  e  in  maniera  più  estesa  

con  l'età  giolittiana,  i   socialisti,  affiancandosi  sovente  agli  altri  partiti  della  Sinistra  radicale  e  repubblicana,  guideranno  

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numerose  e  importanti  amministrazioni  comunali  e  provinciali  e  riusciranno  a  prospettare  e  realizzare  politiche  

pubbliche  molto  avanzate  sul  piano  sociale,  e  sicuramente  vantaggiose  per  le  fasce  economicamente  più  deboli  della  

popolazione.  Gli  storici  hanno  infatti  sottolineato  la  presenza,  al  suo  interno,  di  almeno   tre  componenti  territoriali,  

ognuna  delle  quali  portatrice  di  interessi  specifici  e  fautrice  di  orientamenti  amministrativi  disomogenei:    

"lombarda",  "padano-­emiliana"  ,"meridionale".     Come  è  avvenuto  per  il  municipalismo  di  marca  cattolica,  la  crisi  del  

modello  giolittiano  e  i  travagli  del  primo  dopoguerra  condurranno  ad  un  declino  del  socialismo  municipale,  che  subirà  gli  

effetti  negativi  della  rinnovata,  e  ancor  più  lacerante,  contrapposizione,  nel  movimento  operaio,  fra  le  correnti  riformatrici  

e  quelle  massimalistiche.  Di  queste  divisioni  approfitterà  il  nascente  fascismo,  che  utilizzerà  lo  squadrismo  e  la  violenza  

per  colpire  e  sradicare  le  amministrazioni  locali  in  mano  alle  Sinistre  (e  ai  popolari).   Pur  richiamandosi  a  ideologie  

politiche  diversificate,  il   municipalismo  cattolico  e  il  socialismo  municipale  condividono  numerosi  punti  dei  loro  

rispettivi  programmi  d'azione,  così  come  i  loro  rappresentanti  partecipano,  congiuntamente,  alle  strutture  associative  per  

la  salvaguardia  dei  diritti  delle  autonomie  locali  (si  pensi  all'Associazione  dei  Comuni).    

Analogie:   richieste  di  una  legge  sulla  municipalizzazione  dei  pubblici  servizi  -­‐  richieste  di  un'attenuazione  del  regime  dei  

controlli  prefettizi  -­‐  richieste  di  una  destinazione  di  maggiori  risorse  economiche  agli  enti  comunali  e  provinciali  -­‐    

richieste  di  una  prioritaria  difesa  delle  classi  lavoratrici,  di  una  riforma  autonomistica  dell'assetto  tributario.  

Differenze:   I  socialisti  (e  i  radicali)  insistono  per  l'introduzione  del  referendum  quale  meccanismo  alternativo,  e  più  

democratico,  alla  tutela  esercitata  dalle  GPA,  per  l'obbligatorietà  e  laicità  dell'istruzione  elementare  per  l'abolizione  del  

dazio  consumo  e  dell'imposizione  indiretta,  per  l'affidamento  della  pubblica  sicurezza  agli  stessi  enti  locali.   I  cattolici  

enfatizzano,  al  contrario,  il  ruolo  delle  strutture  ecclesiastiche  nel  sistema  educativo  scolastico  e  degli  enti  caritativi  

religiosi  nel  settore  dell'assistenza  e  beneficenza.  L’ultima  differnza  è  la  necessità  dell'aiuto  comunale  alle  associazioni  

cooperative  ed  artigiane,  l'opportunità  di  proteggere  gli  interessi  del  mondo  agricolo,  e  si  spingono  molto  più  avanti  nel  

delineare  una  riforma  complessiva  dello  Stato  su  basi  autenticamente  regionalistiche.  

Ove  si  passi  dal  piano  propositivo  a  quello  esecutivo,  il  quadro  si  fa  naturalmente  meno  roseo,  anche  in  ragione  della  

permanenza  di  una  legislazione  amministrativa  fortemente  limitatrice  delle  libertà  locali  e  di  un  continuo  controllo  e  di  

una  penetrante  vigilanza  esercitati  dalle  autorità  governative  sulle  attività  e  sul  comportamento  delle  amministrazioni  

rette  da  socialisti  e  cattolici.  Era  così  sufficiente,  ad  esempio,  il  rifiuto  di  esporre,  sul  balcone  del  municipio,  la  bandiera  

nazionale  in  determinate  ricorrenze,  ovvero  la  firma  apposta  da  sindaci  cattolici  su  una  petizione  a  favore  del  papa,  per  

attirare  l'attenzione  (e  conseguenti  provvedimenti  di  censura)  da  parte  dei  prefetti.  Ma  erano  soprattutto  la  diuturna  

politica  comunale  e  le  concrete  decisioni  amministrative  a  venir  sottoposte  al  vaglio  degli  organi  statali  che  mal  

tolleravano  l'adozione,  a  livello  locale,  di  indirizzi  programmatici  e  di  scelte  pratiche  dissonanti  con  gli  orientamenti  

espressi  dalla  maggioranza  parlamentare.  Malgrado  ciò,  furono  appunto  le  amministrazioni  socialiste  e  popolari  le  

autentiche  protagoniste  di  quella  rinascita  comunale  cui  si  è  fatto  cenno,  e  le  anticipatrici  di  politiche  pubbliche,  di  forte  

impatto  sociale  e  di  rilievo  simbolico,  che  saranno  poi  seguite  e  imitate  dallo  stesso  Stato  centrale  e  che  hanno  fatto  

parlare  di  un  vero  e  proprio  "diritto  comunale".  Il  ventaglio  degli  interventi  municipali  è  quindi  assai  esteso  e  multiforme  

e  incide  su  quelli  che  sono  i  principali  problemi,  gestionali  e  organizzativi,  delle  città  italiane  dell'epoca:  dalle  aziende  

municipalizzate  al  sostegno  alle  cooperative,  dalla  costruzione  di  case  popolari  alla  predisposizione  di  doposcuola  per  i  

bambini  poveri,  dall'apertura  di  mercati  rionali  alla  realizzazione  di  spacci  comunali,  dall'istituzione  degli  Uffici  del  lavoro  

alla  tutela  del  patrimonio  artistico,  dalla  prevalenza  della  tassa  di  famiglia  sui  dazi  consumo  alla  limitazione  delle  spese  di  

lusso  e  così  via.  Uno  sforzo,  questo,  di  grandi  proporzioni  che  doveva  però  fare  quotidianamente  i  conti  non  solo  con  la  

cronica  carenza  di  adeguate  risorse  finanziarie  e  con  la  rigidità  del  bilancio  ma  anche  con  la  dura  opposizione  dei  gruppi  

politici,  di  stampo  liberal-­‐conservatore,  esclusi,  ma  solo  momentaneamente,  dalla  guida  di  Comuni  e  Province  e  capaci  di  

attivare,  a  danno  degli  avversari,  i  noti  meccanismi  del  controllo  gerarchico  e  della  "repressione"  legale  e  prefettizia  

.Travolte  dall'irrompere  sulla  scena  nazionale  del   movimento  fascista,  e  cancellate  definitivamente  dal  regime  

autoritario,  a  partire  dal  1926-­‐28,  le  Giunte  popolari  e  socialiste  costituiranno  tuttavia,  per  i  loro  eredi  del  secondo  

dopoguerra,  un  esempio  di  buona  amministrazione  cui  fare  riferimento,  un  momento  alto  e  significativo  di  vitalità  

autonomistica  e  di  partecipazione  democratica  delle  masse,  da  prendere  a  modello  e  da  rilanciare  nel  nuovo  contesto  

dello  Stato  repubblicano.  

 Il  riformismo  burocratico  e  il  dualismo  dell'amministrazione  

L'età  giolittiana,   rappresenta  il  periodo  di  massima  fioritura  dell'autonomismo  nell'ordinamento  liberale,  grazie  

soprattutto  all'impegno  di  quei  gruppi  di  cattolici  e  socialisti  conducono  la  loro  battaglia  ideale  per  la  riforma  dello  

Stato,  operando  dal  basso,  nelle  singole  comunità  locali.     Giolitti     è  sostenitore  di  un  cauto  e  graduale  riformismo.  

Predilige,  forme  piuttosto  blande  di  decentramento  burocratico,  ma  è  pure  il  sostenitore  e  l'artefice  di  talune  modifiche  

legislative  degli  assetti  organizzativi  statali  e  comunali  di  vasta  portata  e  di  grande  rilievo  (aziende  municipalizzate,  

amministrazioni  parallele,  disciplina  del  pubblico  impiego).  utilizza  con  decisione  e  autorevolezza  i  consolidati  e  

collaudati  strumenti  del  controllo  statale  sul  sistema  delle  autonomie  locali.  Il  riferimento  d'obbligo  è  ai  prefetti  che  

Giolitti  stesso  impiega  spesso  senza  eccessivi  scrupoli  morali  o  remore  legalitarie,  tanto  da  costargli  persino  l'epiteto  di  

"ministro  della  malavita".  L'immagine  dei   prefetti  giolittiani  è  complessa  e  articolata  :    

L'interventismo  prefettizio  assume  connotati  addirittura  brutali  allorché  si  tratta  di  orientare,  se  non  "costruire",  il  

risultato  delle  elezioni  politiche  e  amministrative,  specialmente  nelle  regioni  meridionali  qui  si  è  di  fronte  alla  

continuazione  di  una  prassi  poco  commendevole  sul  piano  etico  ma  risalente  nel  tempo  e  pressoché  consustanziale  alla  

stessa  figura  prefettizia.  Nello  stesso  tempo  diventa  una  chiara  manifestazione  del  mutato  atteggiamento  delle  autorità  

statali  nei  conflitti  di  lavoro  :qui  l'esercizio  di  una  più  moderna  funzione  di  mediazione  sociale  fra  imprenditori  e  

associazioni  sindacali  certifica  il  parziale  superamento  dei  consueti  comportamenti  repressivi  in  tale  settore  (polizieschi  

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e/o  giudiziari)  e  l'instaurarsi  di  un  clima  di  tendenziale  neutralità  governativa  nelle  lotte  fra  prestatori  d'opera  e  datori  di  

lavoro.  

Coesistenza,  insomma,  di  sincere  aperture  democratiche  e  di  inveterate  abitudini  illiberali.  Fra  queste  ultime  va  segnalato  

il  persistente  uso  "politico"  e  "partigiano"  dei  controlli  di  legittimità  e  di  merito  sugli  enti  locali  e  il  ricorso  frequente  allo  

scioglimento  dei  Consigli  comunali,  ove  si  erano  insediate  forze  di  opposizione  alla  maggioranza  parlamentare.    

La  legge  del  1908,  promulgata  anche  a  seguito  di  una  lunga  battaglia  condotta,  in  tale  direzione,  dalle  nascenti  

organizzazioni  sindacali  di  settore,  suddivideva  gli  impiegati  statali  in  tre  nuove  categorie  (amministrativa,  di  ragioneria,  

d'ordine)  e  in  due  ruoli  (centrali  e  periferici)  e  regolamentava,  in  maniera  più  dettagliata,  aspetti  delicatissimi  come  i  

procedimenti  disciplinari  e  la  cessazione  dall'incarico  (ad  esempio  dimissioni  d'ufficio  in  caso  di  sciopero).Risale  proprio  

al  1902  una   legge  esplicitamente  dedicata  alla  figura  del  segretario  comunale,  nella  quale  si  fissavano  delle  norme  

molto  puntuali  sull'esame  di  ingresso,  sulle  condizioni  per  la  nomina  e  il  periodo  di  prova,  sullo  stipendio  e  sui  controlli  

gerarchici.  Il  provvedimento  in  oggetto  stabiliva  altresì  l'obbligatorietà,  per  i  Comuni,  dell'emanazione  di  appositi  

regolamenti  organici  relativi  agli  altri  impiegati  comunali  e  alla  loro  carriera.  Con  un  successivo  regio  decreto  del  1911  si  

restringeva  ulteriormente  l'autonomia  degli  enti  locali  in  questa  spinosa  materia  (in  particolare  in  ordine  ai  requisiti  per  il  

concorso  dei  segretari  comunali  e  alle  sanzioni  disciplinari  a  carico  degli  impiegati  e  dei  salariati),  confermando  in  tal  

modo  la  tendenza,  di  lungo  periodo  ad  una  formalizzazione  dal  centro  delle  condizioni  giuridiche  ed  economiche  dei  

dipendenti  dei  Comuni  e  delle  Province    .  

Una  politica  sul  pubblico  impiego,  quella  giolittiana,  di  sicura  valenza  riformatrice  e  rispondente,  per  molti  versi,  alle  

istanze  del  movimento  sindacale  ma  che  presentava  pure  un  profilo  contraddittorio  se  considerata,  ad  esempio,  dal  punto  

di  vista  dei  poteri  locali,  i  quali  si  vedevano  in  effetti  privati  di  una  parte  considerevole  della  loro  libertà  di  

autorganizzazione  e,  riguardo  soprattutto  a  quelli  di  minori  dimensioni,  si  sentivano  indotti  ad  una  onerosa  

omogeneizzazione  verso  standard    giuridici  e  retributivi    più  elevati  e  costosi.  

Ma  il  punto  che  meglio  esprime  il   riformismo  giolittiano  è,  senza  dubbio,  quello  del   superamento  della  monoliticità,  

rigidità  ed  uniformità  degli  apparati  amministrativi  di  origine  liberale,  gerarchicamente  organizzati  e  

territorialmente  omogenei.  Di  fronte  all'impetuoso  sviluppo  economico  e  industriale  e  alle  sempre  più  pressanti  

richieste  di  interventismo  statale  e  di  mediazione  degli  interessi  sociali  emergenti,  il  legislatore  compie  una  scelta  molto  

netta,  che  avrà  ripercussioni  notevoli  sulla  storia  complessiva  del  Paese.  

Non  volendo  modificare  l'impalcatura  burocratica  di  tipo  tradizionale  si  preferisce  affiancare  ad  essa  una  serie  di  più  agili  

e  flessibili  strumenti  operativi,  la  cui  articolazione  è  direttamente  mutuata,  molto  spesso,  dall'impresa  privata,  e  che  

conferiscono  all'amministrazione  pubblica  un'immagine  duttile,  poliedrica  e  variegata.  Rientrano  in  questa  categoria  

numerosi  provvedimenti  settoriali  es,  istituzione  dell'Ente  autonomo  dell'acquedotto  pugliese,  del  Consorzio  del  porto  di  

Genova,  del  Magistrato  delle  acque,  del  Commissariato  civile  per  la  Basilicata  ecc.    Ancor  più  significativa  è  certamente,  in  

tale  contesto,  la  previsione  di  vere  e  proprie  "amministrazioni  parallele",  di  cui  le  aziende  municipalizzate  (analizzate  in  

precedenza)  rappresentano  una  versione  ridotta  e  di  dimensione  locale.  Risale,  insomma,  a  quest'epoca  la  creazione  di  

enti  pubblici  "economici"  e  di  aziende  che,  in  buona  misura,  verranno  mantenuti  nel  regime  fascista  e  trasmigreranno  

persino  nell'Italia  repubblicana,  così  da  costituire  uno  degli  elementi  centrali  e  determinanti  del  nostro  sistema  

amministrativo  contemporaneo.  Es.  la  fondazione  dell'INA    e  dell'azienda  delle  ferrovie;    

Fu  una  politica  riformatrice  e  dualistica,  questa,  che  incontrò  naturalmente  l'opposizione,  anche  dura,  di  vasti  e  autorevoli  

ambienti  culturali  ed  economici,  e  specialmente  dei  circoli  liberistici  e  antiprotezionistici,  e  che  fu  una  delle  cause  di  quella  

notevole  e  incontenibile  crescita  dei  dipendenti  pubblici.  Il  volto  dell'amministrazione  pubblica  di  inizio  secolo  è  dunque  

destinato  a  mutare  profondamente  rispetto  al  passato  a  causa  di  tale  bipartizione  funzionale,  della  progettazione  di  nuovi  

modelli  strutturali.  Un  altro  fenomeno  istituzionale  che,  proprio  negli  stessi  anni,  investe  il  corpo  tradizionale  degli  

apparati  statali  è   lo  sviluppo,  o  l'introduzione,  a  livello  ministeriale  di  speciali  organi  collegiali:  i  Consigli  superiori.  

Lo  scopo  dell’'iniziativa  era,  da  una  parte,  quello  di  procedere  nella  razionalizzazione  dei  processi  decisionali  interni,  

accostando  alla  permanente  gerarchia  verticale  degli  uffici  degli  staff  per  così  dire  orizzontali,  composti  posti  ora  da  alti  

funzionari  di  elevata  capacità  tecnica;  dall'altra,  quello  di  aprire  ulteriormente  e  rendere  ancor  più  permeabile  la  gestione  

amministrativa  alla  rappresentanza  di  quegli  interessi  sociali,  professionali  ed  economici,  organizzati  e  di  settore,  che  

stavano  mettendo  in  crisi  la  neutralità  e  unitarietà  dello  Stato  liberale  .  

L'entrata  in  guerra  e  il  periodo  postbellico  non  incisero  in  maniera  determinante  sul  modello  amministrativo  giolittiano,  

che  uscì,  anzi,  rafforzato  e  ricompattato  da  quelle  esperienze  eccezionali  e  straordinarie  e  venne  irrobustito  dal  maggior  

interventismo  dello  Stato  nell'economia.  Ci  fu  indubbiamente  un  gran  fiorire  di  inchieste  parlamentari  e  di  commissioni  di  

riforma  e  si  avviò  un  vivace  dibattito  sull'ammodernamento  dello  Stato  e  degli  apparati  burocratici,  ma  le  modifiche  

effettive  riguardarono  soprattutto  il  pubblico  impiego  (si  pensi,  ad  esempio,  al  decreto  di  Nitti  sui  cosiddetti  "ruoli  aperti"    

)  e  l'istituzione  di  nuovi  ministeri  (del  Lavoro,  dell'Industria  e  del  commercio,  delle  Armi  e  munizioni,  dei  Trasporti  

marittimi  e  ferroviari).  

Solo  con   l'avvento  del  fascismo  il  sistema  amministrativo,  nel  suo  complesso,  subirà  significativi  cambiamenti  sul  piano  

organizzativo  e  funzionale  e  dei  rapporti  con  il  regime  politico  e  con  l'assetto  economico  nonché  per  quanto  attiene  ai  

pubblici  dipendenti  e  agli  ordinamenti  locali.   L'arco  di  tempo  che  si  colloca  tra  l'inizio  del  nuovo  secolo  e  la  marcia  su  

Roma,   assume  dunque  una  notevole  importanza  sotto  il  profilo  delle  tendenze  politico-­istituzionali.  

Si  possono  isolare  una  serie  di  fenomeni  e  di  eventi  che  lo  contraddistinguono  :  

-­‐da  uno  Stato  " monoclasse"  si  passa  quasi  compiutamente  ad  uno  Stato   "pluriclasse"  in  cui,  a  fronte  di  una  borghesia  

ancora  aliena  dall'idea  stessa  di  dotarsi  di  un  proprio  strumento  partitico,  si  assiste  al  definitivo  imporsi  e  svilupparsi  di  

movimenti  politici  adeguatamente  organizzati  e  ideologicamente  cementati.  Il  circolo  vizioso  che  legava  strettamente  

apparati  amministrativi  e  sistema  costituzionale  si  incrina  così  sul  lato  del  regime  politico  e  tale  cedimento  modifica,  in  

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parte,  i  tradizionali  meccanismi  della  rappresentanza  parlamentare.  Gli  eredi  socialisti  e  cattolici    dei  movimenti  

antagonisti  dello  Stato  liberale  (i  "neri",  i  "rossi")  a  creare  ed  estendere  i  loro  sodalizi  di  base  e  a  rafforzare  il  reticolo  delle  

loro  capillari  associazioni  sindacali  e  di  categoria.  Espansione  constatabile  non  solo  sul  piano  nazionale  ma,  come  pure  si  è  

ricordato,  a  livello  locale,  grazie  anche  ad  una  più  accentuata  disaffezione  dei  ceti  alto-­‐borghesi  per  la  minuta  gestione  

degli  affari  municipali.  Sullo  Stato,  di  origine  risorgimentale,  e  sulla  sua  arcaica  impalcatura  amministrativa  non  si  

riversano,  tuttavia,  soltanto  le  pressanti  domande  riformatrici  dei  nuovi  attori  politici,  ma  si  scaricano  i  bisogni  settoriali  e  

le  istanze  corporative  dei  gruppi  sociali,  degli  utenti  dei  servizi,  delle  lobbies  industriali,  degli  ordini  professionali,  delle  

classi  burocratiche,  del  mondo  del  lavoro,  del  commercio  e  della  produzione  e  così  via.  

-­‐Incalzata  da  queste  continue  sollecitazioni,   l'amministrazione  finisce  per  socializzarsi,  sdoppiarsi  e  complicarsi;  essa  

diventa,  insomma,  il  luogo  privilegiato  del  crescente  interventismo,  statale  e  locale,  nella  sfera  economica  e  privata,  lo  

spazio  più  consono  per  la  mediazione  dei  conflitti  sociali  e  la  rappresentanza  degli  interessi  collettivi.  Dinamismo  e  

modernizzazione  che  ci  appaiono  meno  evidenti  ove  ci  si  accosti  all'incessante  dialettica  centro-­‐periferia.  Il  potere  statale  

offre  alle  élites  locali  nuovi  e  significativi  ambiti  di  partecipazione  e  di  gestione  dei  servizi  ma  non  modifica,  

contestualmente,  l'assetto  complessivo  del  modello  amministrativo  ereditato  dal  passato.    

-­‐I  controlli  burocratici  si  fanno  più  pervasivi  e  i  vincoli  globali  di  bilancio  mirano  a  contenere  la  temuta  espansione  della  

spesa  pubblica,  indotta  anche  da  una  diversa  visione  del  Comune,  non  più  considerato  come  mero  arbitro  ma  concepito  e  

utilizzato  progressivamente  quale  vero  imprenditore  istituzionale.    

Uno  Stato,  quello  giolittiano  e  prefascista,  che  esibisce  due  facce  complementari  ma  contrapposte:da  una  parte  

assume  un  volto  moderno,  socializzato,  pluralista  e  "democratico";  dall'altra  rivela,  in  modo  ancora  molto  netto,  

l'antico  e  familiare  profilo  della  burocratizzazione  degli  uffici,  dell'autoritarismo  degli  apparati  e  della  

centralizzazione  del  modello  amministrativo.    

   

CAPITOLO  4  La  statalizzazione  delle  istituzioni:  l'amministrazione  del  "partito"  (1922-­43)  

 II  contesto  politico-­istituzionale  

La  transizione  dal  regime  liberale  a  quello  fascista  avviene  nel  rispetto  della  legalità  statutaria  e  il  primo  governo  di  

Mussolini  ottiene  comunque  la  fiducia  del  Parlamento,  tale  passaggio  però  è  contrassegnato  dalla  violenza  squadristica  e  

dall'eversione  politica  (la  marcia  su  Roma)  ed  è  facilitato  dalla  violazione  della  Costituzione  materiale,  operata  dalla  

Corona  in  almeno  due  circostanze  significative:  il  rifiuto  di  proclamare  lo  stato  d'assedio  proposto  dal  gabinetto  Facta  e  la  

nomina  a  presidente  del  Consiglio  di  Mussolini  quando  non  era  ancora  sorretto  da  una  effettiva  maggioranza  

parlamentare  .  Avvantaggiandosi  inoltre  della   flessibilità  dello  Statuto  albertino    ,  il  fascismo  riuscirà  ad  alterare  

profondamente  gli  assetti  politico-­‐costituzionali  dello  Stato  risorgimentale  e  a  dar  vita  ad  un  sistema  giuridico-­‐

amministrativo  autoritario  e  statalista.  Questo  processo,  al  di  là  di  roboanti  proclamazioni  rivoluzionarie,  si  sviluppa  

tuttavia  in  maniera  abbastanza  frammentaria  e  graduale  e  non  segue,  a  ben  vedere,  un  disegno  ideologico  preordinato,  a  

testimonianza  di  una  sostanziale  carenza  di  cultura  progettuale  in  campo  istituzionale.    

Principali  tappe  e  i  momenti  più  rilevanti  della  notevole  trasformazione  politica  e  costituzionale  subita  nel  

ventennio  dall'ordinamento  liberale:  

Un  primo  e  consistente   vulnus  alle  prerogative  regie  è  dovuto  senza  dubbio  alla  costituzionalizzazione  del  Gran  Consiglio  

del  fascismo,  avvenuta  nel  1928.  Da  semplice  organo  di  partito,  questa  istituzione  otteneva  rilevanza  e  rango  

costituzionali  e  ad  essa  si  conferiva  pure  il  compito  di  esprimere  pareri  in  merito  alla  successione  al  trono  e  di  preparare  e  

aggiornare  la  lista  dei  candidati  alla  carica  di  capo  dell'esecutivo,  sulla  quale  sarebbe  poi  ricaduta  la  scelta  del  sovrano.  Ma  

erano,  soprattutto,  il  sistema  rappresentativo  e  la  legislazione  elettorale  per  la  Camera  dei  deputati  ad  essere  investiti  da  

modifiche  tanto  radicali  quanto  di  segno  antidemocratico.  La  parabola  discendente  prende  inizio  con  la  cosiddetta   "legge  

Acerbo"  del  1923,  in  base  alla  quale  il  partito  che  avesse  raggiunto  il  25%  dei  voti  -­‐  distribuiti  all'interno  di  un  unico  

collegio  nazionale  si  vedeva  assegnare  i  2/3  dei  seggi  Riforma  elettorale  di  tipo  maggioritario,  sostenuta  e  approvata  

peraltro  anche  da  numerosi  esponenti  del  Partito  popolare  e  dello  schieramento  liberale.  Il  fascismo  non  si  accontentò  di  

questo  iniziale  provvedimento  restrittivo  e,  nel  giro  di  pochi  anni,  si  convertì  ad  una  formula  apertamente  plebiscitaria.  

Nel   1928  si  stabilì,  infatti,  di  sottoporre  all'approvazione  dei  cittadini  -­‐  che  potevano  esprimersi  soltanto  con  un  "sì"  o  con  

un  "no"  -­‐  una  lista  unica  di  1.000  candidati,  precostituita  dal  partito  e  dai  sindacati  fascisti  e  ulteriormente  scremata  (a  

400  unità)  dal  Gran  Consiglio.  Nel   1929  si  ebbe  così  il  primo  plebiscito  che  confermò  definitivamente   l'egemonia  

parlamentare  del  movimento  fascista.  Il  rito  elettorale    benché  ormai  privo  di  contenuti  autenticamente  democratici,  e  

il  seppur  tenue  legame  ancora  esistente  tra  rappresentanti  e  rappresentati  furono  quindi  cancellati  del  tutto,  nel  1939,  

allorché  la  Camera  bassa  venne  sostituita  da  una  Camera  dei  fasci  e  delle  corporazioni  alla  quale  si  accedeva  ormai  per  

semplice  designazione,  in  base  all'ufficio  ricoperto  o  alle  cariche  esercitate  nel  più  ampio  contesto  partitico  o  corporativo.  

A  questa  sorte  infausta  sfuggì  invece  il  Senato  regio  che  continuò  dunque,  ad  operare  secondo  il  dettato  statutario  sino  alla  

caduta  del  fascismo;  crollo  che  finì  ugualmente  per  travolgerlo  e  che  porterà  alla  sua  inevitabile  soppressione.  Le  ragioni  

di  tale  permanenza  vanno  cercate  principalmente  nell'ostilità  della  Corona  e  degli  ambienti  (militari,  burocratici  e  

nobiliari)  più  vicini  alla  Corte  verso  una  riforma  strutturale  che  coinvolgesse  un  organo  costituzionale  di  emanazione  

regia    e  particolarmente  sensibile  alla  tutela  degli  interessi  conservatori  e  dinastici    ma,  soprattutto,  nella  sostanziale  

inutilità  dell'operazione,  vale  a  dire  nella  costante  possibilità  per  l'esecutivo  di  orientare  ed  egemonizzare  la  Camera  alta  

attraverso  la  nomina,  governativa  e  mirata,  dei  senatori,  ricorrendo  insomma  all'antica  e  mai  cessata  prassi  delle  

"infornate".  Il  Senato  riuscì  comunque  a  mantenere  un  certo  grado  di  autonomia  e  indipendenza  e  fu  al  suo  interno  che  si  

udirono  le  poche  voci  contrarie  al  regime  e  furono,  talvolta,  sollevate  aperte  critiche  alla  legislazione  e  alla  politica  

intraprese  dal  fascismo.   75

Il  momento  di  svolta,  il  punto  di  non  ritorno,  in  cui  viene  decisamente  imboccata  la  via  della  creazione  di  un  regime  

autoritario,  è  comunemente  e  correttamente  collocato  nel   biennio  1925-­  26;  periodo  che  vide  l'emanazione  delle  

cosiddette   "leggi  fascistissime"  che  incidevano  sia  sul  potere  esecutivo  che  su  quello  legislativo  e  disegnavano  una  forma  

di  governo  tendenzialmente  dittatoriale  e  poggiata  sulla  centralità  e  supremazia  del  leader  del  Partito  fascista.  Con  un  

primo  provvedimento  il  capo  del  Governo,  primo  ministro,  segretario  di  Stato  (questa  era  la  nuova  denominazione  

assunta  dal  presidente  del  Consiglio)  perdeva  la  sua  natura  di   primus  inter  pares  e  diventava  il  superiore  gerarchico  di  

tutti  quanti  i  ministri.  In  tale  organo    la  cui  nomina  e  revoca  veniva  riservata  esclusivamente  al  sovrano,  abolendosi  

pertanto,  di  fatto,  l'istituto  della  fiducia  parlamentare  -­‐  si  concentravano  diversi  compiti  di  guida,  di  impulso,  di  controllo  e  

di  indirizzo  politico;  ad  esso  spettava,  ad  esempio,  autorizzare  la  fissazione  dell'ordine  del  giorno  delle  Camere.  Lo  stesso  

Mussolini  mantenne,  ad  interim,  la  titolarità  di  numerosi  dicasteri  attribuendo,  in  tal  modo,  una  notevole  potestà  

decisionale  e  discrezionale  all'alta  dirigenza  burocratica.  

Con  una  successiva  legge  furono  ulteriormente  ristrette  ed  erose  le  prerogative  del  Parlamento;  al  governo  venne  infatti  

concessa  la  facoltà  di  emanare  direttamente  norme  giuridiche  (decreti  legge,  decreti  legislativi  e  regolamenti  di  

organizzazione)  e  così  larga  parte  dell'attività  legislativa  fu  trasferita,  in  maniera  pressoché  esclusiva,  all'iniziativa  e  alla  

responsabilità  del  solo  potere  esecutivo.  Il  nuovo  modello  istituzionale,  si  palesava  sotto  specie  di  "diarchia",  di  cogestione  

del  potere  politico  da  parte  del  re  e  del  duce  del  fascismo.  

I  diritti  di  libertà  e  le  guarentigie  dei  cittadini,   furono  ancor  di  più  limitati  e  brutalmente  conculcati,  sia  sotto  il  

profilo  legislativo  che  sotto  quello  del  loro  quotidiano  e  pratico  esercizio.  

L'abolizione  di  tutti  i  partiti    tranne  quello  fascista,  la  dichiarazione  di  decadenza  dal  mandato  parlamentare  dei  

deputati  "aventiniani",  l'istituzione  della  Milizia  volontaria  per  la  sicurezza  nazionale,   suggellarono  la  definitiva  

mutazione  autoritaria  dell'ordinamento  politico  e  la  scomparsa,  irreversibile,  dello  Stato  di  diritto.  

II  sistema  costituzionale,  di  origine  statutaria  e  di  matrice  liberale,  risultava  perciò  svuotato  dall'interno  e  svilito  nella  sua  

natura  garantista  e  partecipativa  senza  che  fosse  mai,  esplicitamente  e  formalmente,  modificato  o  abrogato  alcun  articolo  

della  disciplina  giuridica  contenuta  nel  testo  carlo  albertino.  La  vittoria  del  fascismo  segnerà,  così,  anche  la  riconquistata  

egemonia  della  classe  borghese  (soprattutto  di  quella  alta  e  media)  e  la  formazione  di  un  nuovo  blocco  di  potere,  

moderato  e  conservatore,  che  affiderà  le  proprie  sorti  ad  un  partito  ritenuto  l'unico  capace  di  garantire  la  stabilità  

istituzionale,  di  mantenere  l'ordine  pubblico  e  di  fronteggiare  (certo  anche  con  la  violenza,  ma  con  indubbio  successo)  le  

tendenze  rivoluzionarie  e  anticapitalistiche,  ben  presenti  nelle  forze  di  estrazione  proletaria  e  socialista.  

Portata  a  compimento  la  riforma  autoritaria  dello  Stato,  battuti  e  neutralizzati  i  gruppi  di  opposizione  e  costruito  il  nuovo  

ordinamento  politico,  il  fascismo  riuscirà,  sia  pure  parzialmente,  a  modernizzare  la  società  civile,  a  conquistare  il  consenso  

di  larghi  strati  popolari,  ad  erigere  un  sistema  tendenzialmente  totalitario,  e  tale  processo  sarà  reso  più  facile  proprio  da  

un  imponente  apparato  di  propaganda  ideologica  e  culturale,  ma  anche  dall'interventismo  statale  in  numerosi  settori  

economici  e  sociali  e  dal  costante  protagonismo  dell'amministrazione  pubblica,  specialmente  dei  suoi  comparti  più  

dinamici  e  ancora  permeabili  alle  dottrine  riformiste  di  stampo  tecnocratico.  Un  certo  pluralismo,  politico  e  istituzionale,  

riuscì  comunque  a  sopravvivere  e  a  mitigare  la  durezza  del  regime.    

 La  dissoluzione  delle  libertà  locali  

Fra  i  principali   ostacoli  che  il   fascismo  incontrò  agli  esordi,  per  il  raggiungimento  dei  propri  obiettivi  di  dominio  

politico,  vi  fu  certamente  il  diffuso,  radicato  e  articolato  tessuto  degli  enti  municipali,  alla  cui  guida  erano  saldamente  

insediati  gli  esponenti  del  Partito  popolare  e  della  Sinistra,  nonché  i  rappresentanti  delle  vecchie  élites  liberali,  furono  così  

le  amministrazioni  comunali  (e  provinciali)  a  diventare  non  solo  le  antagoniste  di  una  legittima  competizione  elettorale,  

ma  il  bersaglio  di  uno  scontro  violento  e  illegale.  L'azione  degli  squadristi  non  si  limitò,  alle  cooperative,  alle  associazioni  

sindacali,  alle  strutture  territoriali  e  solidaristiche  del  movimento  operaio  e  socialista  e  del  mondo  cattolico,  ma  si  

indirizzò  contro  le  istituzioni  del  potere  locale:  sindaci,  Giunte,  Consigli.  

Una  volta  salito  al  governo,  il  fascismo  utilizzerà  poi  ampiamente  i  tradizionali  sistemi  di  controllo  e  di  sorveglianza  

ereditati  dallo  Stato  liberale:  scioglimento  dei  Consigli,  revoca  dei  sindaci,  nomina  di  commissari  straordinari,  sarà  

soprattutto  nel  meridione,  dove  più  debole  era  la  trama  organizzativa  del  movimento  fascista,  che  questa  strumentazione,  

verrà  impiegata  in  maniera  massiccia  e  secondo  un  preciso  disegno  strategico  per  consentire  agli  esponenti  del  regime  di  

incardinarsi  stabilmente  negli  organi  direttivi  dei  Comuni  (e  delle  Province).  

Terminata  quasi  ovunque  l'opera  di  conquista  delle  amministrazioni  in  mano  agli  avversari  e  resa  sostanzialmente  

omogenea    sul  piano  politico  la  rete  dei  governi  locali,  il  fascismo  non  si  pone  ancora  la  questione  di  un  riassetto  

normativo  dell'ordinamento  comunale  e  provinciale  che  lo  ponga  in  consonanza  con  i  canoni  della  ormai  prevalente  

ideologia  autoritaria  e  statalista.  Occorrerà  attendere  il   1926  per  assistere  ad  una  prima  e  incisiva   revisione  della  

legislazione  vigente;  revisione  che,  d'altro  canto,  verrà  attuata  con  gradualità  e  lentezza  e  in  assenza  di  un  progetto  

coerente  e  ben  meditato,  all'insegna,  cioè,  della  improvvisazione  e  della  casualità.  Quando  venne  presentato  il  disegno  di  

legge  di  riforma  se  ne  volle  sottolineare,  da  più  parti,  l'eccezionalità  e  il  carattere  sperimentale,  salvo  giudicarlo,  di  lì  a  

poco  e  in  un  diverso  contesto  politico,  come  un  provvedimento  di  indubbia  natura  rivoluzionaria.  

Il  nuovo  ordinamento,  approvato  con  la   legge  del  4  febbraio  1926,  n.  237  e  previsto,  all'inizio,  soltanto  per  alcune  

categorie  di  Comuni  fu  poi  esteso,  tra  l'agosto  dello  stesso  anno  e  il  giugno  del  1927,  a  tutti  quanti  i  Comuni  italiani.  

Cancellati  i  tre  organi  fondamentali  (Consiglio,  Giunta,  sindaco)  -­‐  azzerato,  dunque,  il  principio  dell'elettività  e  della  

rappresentanza    l'intero  potere  decisionale  (fra  di  essi  suddiviso  in  precedenza)  veniva  concentrato  nella  figura,  

monocratica,  del   podestà,  nominato  con  decreto  reale.  Al  suo  fianco  poteva  essere  posta  una   Consulta,  formata,  per  1/3,  

da  cittadini  prescelti  direttamente  dal  prefetto  e,  per  i  restanti  2/3,  da  membri  designati  da  enti  economici,  sindacati  e  

associazioni  locali,   ma  essa  era  dotata  di  semplici  e  innocui  compiti  consultivi.  

76

Ancor  più  a  lungo  rimase  incerta  la  sorte  delle   Province,  anche  a  causa  di  una  sostanziale  diffidenza  dei  fascisti  nei  loro  

confronti,  tanto  che  si  giunse,  persino,  ad  ipotizzarne  la  soppressione.   Nel  1928  si  decise  di  riformare  pure  l'assetto  

amministrativo  provinciale  sulla  falsariga  del  modello  già  introdotto  al  livello  inferiore.  I  tre  organi  preesistenti  furono  

aboliti  e  la  direzione  politica  e  burocratica  venne  affidata  ad  un  preside  nominato  dall'alto    che  si  avvaleva  della  

collaborazione  di  una  struttura  collegiale  definita  Rettorato.   L'ideologia  sottesa  a  tali  provvedimenti,  ancorché  assunti  

in  mancanza  di  uno  schema  organico  e  razionale,  è  di  rendere  l'intero  sistema  delle  autonomie  locali  adeguato  e  

conforme  alla  nuova  visione  centralistica  e  autoritaria  sostenuta  e  propugnata  dal  fascismo.  Con  il  regime  del  

partito  unico  perdeva  senso,  infatti,  il  criterio  della  presenza  di  organi  elettivi  e  rappresentativi,  mentre  l'esaltazione  del  

modello  gerarchico  e  burocratico  ben  si  confaceva  con  l'adozione  di  formule  organizzative  di  tipo  monocratico.   L'esito  

della  riforma  non  fu  però  esaltante:  i   podestà  che  erano  stati  pensati  come  strumenti  di  mediazione  e  di  acquisizione  

del  consenso,  non  si  mostrarono  all'altezza  del  compito  e,  quando  non  si  mossero  addirittura  sul  piano  dell'illegalità,  del  

clientelismo  e  della  corruzione,  manifestarono  una  sostanziale  incapacità  gestionale.  Modesto  fu  pure  il  rendimento  del  

nuovo   assetto  istituzionale  realizzato  su  scala  provinciale.  Alla  sua  debolezza  contribuì,  la  progressiva  erosione  di  

funzioni  amministrative  dovuta  alla  continua  crescita  di  enti  settoriali,  spesso  di  natura  statale  e  di  dimensione  nazionale  

alle  cui  diramazioni  periferiche  erano  devolute  attribuzioni  rientranti  nella  sfera  di  competenza  delle  Province.    

Si  potenziarono  le  competenze  dei  prefetti    e,  con  un'apposita  circolare  del  1927,  Mussolini  indicò,  in  maniera  

perentoria  e  precisa,  quale  fosse  il  nuovo  ruolo  che  il  rappresentante  periferico  dell'amministrazione  statale  doveva  

assumere  nell'ambito  dell'erigendo  ordinamento  fascista:  quello  di  massima  autorità  dello  Stato  nella  Provincia,  di  

fedele  esecutore  della  volontà  politica  promanante  dal  centro  del  sistema  istituzionale.   Ci  si  avviò  in  tal  modo  ad  

una   sostanziale  supremazia  degli  organi  amministrativi  periferici  sull'articolazione  decentrata  del  Partito  

fascista  (i  cosiddetti  "ras"  provinciali).  Si  intervenne,  inoltre,  su  un'altra  figura  chiave  dell'ordinamento  locale,  di  origine  

liberale,  quella  del   segretario  comunale.  Di  fronte  alle  vistose  carenze  della  riforma  podestarile  e  ai  limiti  funzionali  del  

Servizio  ispettivo,  l'unico  modo  per  garantire,  a  livello  municipale,  un  minimo  di  efficienza  gestionale  e  una  costante  guida  

dall'alto  consisteva  nel  rinsaldare  le  attribuzioni  del   segretario  comunale,  che  ottenne  infatti  la  qualifica  di   funzionario  

dello  Stato    inoltre,  cui  si  aggiunsero  le  modifiche  della  composizione  della  GPA  (con  eliminazione  della  componente  

elettiva),  il  venir  meno  della  distinzione  tra  "visto  di  approvazione  "  e  "visto  di  legittimità"  (fusi  ora  in  un  unico  e  

onnicomprensivo  "visto  di  esecutività")  e  l'accentramento  burocratico  dei  controlli  sugli  atti  dei  Comuni  capoluoghi  di  

Provincia.   Questa  ossessiva  politica  centralistica  non  risparmiò  neppure  il  settore,  delicatissimo  e  decisivo,  della  

finanza  locale.  Non  solo  non  si  ottennero,  sotto  il  profilo  economico,  risultati  tali  da  imprimere  un'effettiva  svolta  alle  

tendenze  negative,  di  lungo  periodo,  agenti  in  tale  ambito,  ma  proprio  con  il   nuovo  Testo  unico  sulla  finanza  locale,  del  

1931,  si  sottoposero  le  spese  facoltative  ad  un  regime  di  autorizzazione  ancor  più  rigido  e  severo,  ancorandole  

strettamente  alle  condizioni  di  bilancio  degli  enti  locali.  Anche  per  l'attivazione  di  nuovi  tributi  fu  richiesto  alle  

amministrazioni  interessate  il  preventivo  assenso  delle  autorità  ministeriali.  Gran  parte  delle  disposizioni  normative  

sopra  indicate  vennero  poi  sistemate  e  coordinate  in  un   nuovo  Testo  unico  della  legge  comunale  e  provinciale,   del  

1934,  che  sarebbe  rimasto  in  vigore,  per  numerosi  aspetti,  quale  statuto  fondamentale  degli  ordinamenti  locali,  sino  agli  

anni  della  Repubblica  e,  cioè,  alla  recente  riforma  del  1990.  Il  punto  più  alto,  e  simbolico,  di  questa  parabola  statalista,  è  

una  circolare    del  ministro  dell'Interno     dell'agosto  del  1939,  in  cui   Comuni  e  Province  erano  considerati,    quali   "enti  

ausiliari"  dello  Stato,  alla  stregua  di  suoi  semplici  strumenti.  Per  completare  il  quadro,    della  politica  fascista  di  

compressione  e  di  svuotamento  dell'autonomia  comunale  e  provinciale,  occorre  tuttavia  dar  conto  della  legislazione  

(statale)  sul  pubblico  impiego  locale  emanata  nel  ventennio,  e  che  si  configura  come  un  vincolo  esterno,  non  eludibile  e  

fortemente  condizionante,  per  una  effettiva  realizzazione  e  applicazione  della  potestà  autoregolamentare  e  organizzativa  

delle  stesse  collettività  territoriali.  Fin  dal  1923,  e  sulla  base  dei  pieni  poteri  concessi  a  Mussolini  l'anno  precedente,  si  

procedette  ad  una  revisione  degli  organici  di  Comuni  e  Province,  che  comportò  una  drastica  riduzione  del  numero  del  

personale  avventizio  e  di  quello  di  ruolo.  Con  un  ulteriore  decreto  del   dicembre  1923,  si  intervenne  pesantemente  sullo  

stato  giuridico  dei  segretari  e  degli  altri  impiegati  minori  e,  pur  recependo  in  sostanza,  scelte  normative  di  stampo  

garantista  contenute  nei  regolamenti  redatti  in  taluni  Comuni,  fra  i  più  importanti  del  Regno,  furono  comunque  ampliati  i  

poteri  disciplinari  dei  prefetti  e,  in  un'ottica  di  maggior  efficienza  burocratica,  l'intera  disciplina  del  settore  venne  

fortemente  irrigidita  e  maggiormente  ancorata  alla  legislazione  prevista  per  gli  impiegati  dello  Stato.  Tendenza,  

quest'ultima,  che  venne  poi  confermata  negli  anni  successivi,  in  cui  si  proseguì  pure  nell'adozione  di  provvedimenti  

restrittivi  sugli  organici  del  personale  comunale  e  provinciale.  

Nel  1928,  l'attenzione  fu  rivolta,  in  maniera  più  ravvicinata,  

alla  figura  cruciale  dei  segretari  comunali  con  la  fissazione  di  principi  inerenti  all'ingresso  in  carriera,  ai  ruoli  organici,  ai  

gradi  burocratici,  alla  determinazione  dello  stipendio  e  così  via.  Questa  normativa  venne  completata,  di  lì  a  poco  (1929),  

con  ulteriori  disposizioni  di  legge,  di  chiara  valenza  autoritaria,  concernenti  fra  l'altro  le  note  di  qualifica,  la  dispensa  dal  

servizio  e  le  sanzioni  disciplinari.   Con  il  Testo  unico  del  1934  tutta  quanta  la  regolamentazione  del  pubblico  impiego  

locale  venne  infine  unificata  e  tecnicamente  perfezionata,  sì  da  rendere  omogeneo  ed  esaustivo  il  corpus  delle  prescrizioni  

normative  in  siffatta  materia.  

 La  burocratizzazione  e  moltiplicazione  degli  apparati  

Da  quanto  appena  detto  risulta  perciò  evidente  il  cospicuo  interesse  manifestato  dal  fascismo  per  l'articolato  universo  dei  

dipendenti  pubblici  e  non  può  stupire  che,  ai  suoi  esordi,  la  questione  burocratica  sia  stata  affrontata,  secondo  il  clima  

"rivoluzionario"  del  momento,  all'insegna  del  radicalismo  ideologico  e  dell'estremismo  riformatore.    

Sulla  base  dei  pieni  poteri  concessi  con  la  legge  del  3  dicembre  1922,  n.  1601,  il  governo  emanò  così     nel  corso  del  

1923    una  serie  di   regi  decreti  tesi  a  semplificare  e  razionalizzare  il  sistema  amministrativo  nel  suo  complesso,  e  a  

ridurne  i  costi.  Veniva  intanto  operata  una  severa  contrazione  degli  organici  é  si  procedeva  ad  una  restrizione  del  

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numero  dei  dicasteri  (il  ministero  del  Lavoro  confluiva  in  quello  delle  Finanze  e  Tesoro,  mentre  i  ministeri  dell'Industria  e  

dell'Agricoltura  erano  fusi  in  un  unico  ministero  dell'Economia  nazionale).  

A  loro  volta,  le   Ragionerie  centrali  dei  singoli  ministeri  risultavano  poste,  in  maniera  vincolante,  alle  dipendenze  della  

Ragioneria  generale  dello  Stato,  soggetta,  per  parte  sua,  al  controllo  diretto  del  ministero  del  Tesoro.  Dal  meccanismo  dei  

cosiddetti   "ruoli  aperti",  introdotto  solo  pochi  anni  prima  dal  Nitti,  si  passava  al  modello    più  rigido  e  selettivo    dei   "ruoli  

chiusi";  al  contempo,  veniva  accolto  un  nuovo  criterio  di  classificazione  dei  dipendenti  statali,  con   accentuazione  dei  

gradi  gerarchici.  Lo  stesso  terreno  dell'intervento  pubblico  nell'economia,  che  era  andato  crescendo  con  gli  anni,  

specialmente  nell'età  giolittiana  e  nel  primo  dopoguerra,  fu  scosso  da  una  ventata  liberista  che  portò,  ad  esempio,  alla  

parziale  privatizzazione  del  servizio  telefonico,  al  superamento  del  monopolio  già  concesso  in  precedenza  all'INA  e,  più  in  

generale,  ad  una  politica  di  disincentivazione  (se  non  di  ostacolo)  alle  iniziative  locali  di  municipalizzazione  dei  pubblici  

servizi.  I  provvedimenti  in  oggetto,  e  soprattutto  quelli  rivolti  ai  dipendenti  statali,  non  diedero  tuttavia  un  buon  esito  e,  

nel  1928,  si  dovette  costituire  un  apposito   Comitato  per  il  perfezionamento  dei  metodi  di  lavoro,  al  cui  vertice  fu  

nominato  l'ex  ministro  delle  Finanze  Alberto  De  Stefani,  che  era  già  stato  l'ispiratore  e  il  promotore  del  pacchetto  di  

riforme  varate  nel  1923.  Le  proposte  suggerite  dalla  Commissione  erano  improntate  ad  una  visione  ideologica  ancor  più  

radicale  e  razionalista  di  quella  sottesa  agli  interventi  di  cinque  anni  prima  e,  oltre  ad  un  ulteriore  e  drastico  sfoltimento  

degli  organici,  puntavano  ad  una  diversa  organizzazione  del  lavoro  e  a  differenti  strumenti  di  controllo  interno,  a  

disegnare,  cioè,  il  profilo  di  una  burocrazia  tecnica  di  alto  livello  professionale.  Sottoposto  al  giudizio  del  duce,  

l'impegnativo  lavoro  dei  commissari  finì  letteralmente  "al  rogo"  (Mussolini  ne  ordinò,  infatti,  la  distruzione  materiale),  

anche  in  considerazione  del  fatto  che  il  progetto  innovativo,  in  esso  contenuto,  era  di  difficile  realizzazione  in  un  Paese,  

come  l'Italia,  in  cui  la  pubblica  amministrazione  aveva  sempre  costituito  la  valvola  di  sfogo  della  disoccupazione  

intellettuale  (in  specie,  di  quella  delle  regioni  meridionali);  era  stata  insomma  una  vera  erogatrice  di  "salario  sociale".  Nè  il  

fascismo  poteva  alienarsi,  la  simpatia  e  il  consenso  di  larghi  strati  di  piccola  borghesia  impiegatizia  per  inseguire  

utopistiche  e  troppo  avanzate  riforme  degli  apparati  statali,  oltretutto  dopo  che  all'epoca  si  era  già  verificato  un  esodo  

forzoso  di  moltissimi  dipendenti  dai  ranghi  dell'amministrazione.   La  sostanziale  continuità  con  il  passato  era  dunque  

incontestabile,  es.  la  concessione  di  privilegi  a  singole  categorie  di  impiegati  (specialmente  al  personale  direttivo)  o  la  

consuetudine  di  apportare  incessanti  modifiche  clientelari  alle  piante  organiche.  

Gli  aspetti  innovativi  consistevano,  

nell'accentuazione  ed  esasperazione  delle  caratteristiche  autoritarie  e  gerarchiche  del  modello  amministrativo  

dello  Stato  liberale.  A  questo  proposito   un'apposita  legge  del  1925,  si  era  persino  stabilita  la  possibilità    per  

l'amministrazione    di  dispensare  dal  servizio  quei  funzionari  che  non  risultassero  ideologicamente  allineati  con  le  

direttive  politiche  del  governo  E’  soprattutto  il  variegato  mondo  delle  cosiddette   "amministrazioni  parallele"    la  cui  

origine  va  posta,  come  si  è  visto,  nell'età  giolittiana    e  specialmente  degli  enti  pubblici    che  conosce  fenomeni  indiscutibili  

di  crescita  e  di  dinamismo.  Al  suo  interno  esiste  e  si  rafforza  una  peculiare  élite  burocratica  che  gestisce,  con  discreto  

successo,  le  istituzioni  dello  "Stato  imprenditore",saranno  proprio  le  esperienze  positive  fatte  da  questa  

"terza  

burocrazia"  (quella,  cioè,  che  si  pone  accanto  a  quella  di  tipo  tradizionale  e  a  quella    più  recente    del  partito)  e  l'efficienza  

dimostrata  dalle  nuove  strutture  pubbliche  a  garantire  la  continuità,  nel  regime  repubblicano,  dell'amministrazione  "per  

enti",  nonostante  le  dure  critiche  a  tale  sistema  (ritenuto  dirigistico  e  statalista)  sollevate  dai  fautori  più  intransigenti  della  

linea  liberista.  La  farraginosità  e  pesantezza  degli   apparati  delle  corporazioni  e  il   carattere  clientelare  e  subordinato  

degli  organismi  del  parastato  qualificano  un  settore,  tutt'altro  che  marginale  della  macchina  pubblica,  come  inefficiente,  

pletorico,  burocratizzato  e  inutilmente  complicato.  Un  "pluralismo"  istituzionale,  quello  del  fascismo,  che  mostra  dunque  

luci  e  ombre,  una  moltiplicazione  di  enti  pubblici  che  inficia  spesso  il  rendimento  dell'attività  statale  e  la  produttività  dei  

suoi  uffici.  Ci  si  può  domandare,  allora,  se  in  tale  contesto  così  frazionato  esista  un  collante  politico,  una  forza  

metaistituzionale  in  grado  di  imprimere,  sia  pure  entro  determinati  limiti,  un  impulso  unitario  all'intero  sistema:non  pare  

tuttavia  incauto  individuare  nel  Partito  fascista,  lo  strumento  fondamentale  per  garantire  una  guida  e  mantenere  la  

coesione  degli  apparati  pubblici  La  questione  è  complicata  dal  fatto  che  in  genere  si  tende  a  scorgere  un  dualismo  fra  

organizzazione  dello  Stato  e  organizzazione  del  partito  (unico).  Ci  si  è  posto,  allora,  il  quesito  se  la  seconda  abbia  prevalso  

sulla  prima  o  viceversa,  sembrerebbe  confermata  la  tendenza  ad  una  subordinazione  delle  strutture  del  partito  a  quelle  

dello  Stato    Non  può  essere  sottovalutato  il  ruolo  del  partito  come  elemento  unificante  degli  assetti  amministrativi,  quale  

soggetto  titolare  della  formulazione  dell'indirizzo  politico-­‐costituzionale  dell'ordinamento  statale  complessivo.  Il  partito    

non  è,  tuttavia,  l'unico  attore  della  scena,  politica  e  non.  Basti  soltanto  pensare  alla  nota  abilità  della  burocrazia  di  

ritagliarsi  spazi  di  potere  e  alla  sua  abitudine  ad  agire  secondo  prassi  endogene  e  procedure  standardizzate  e  in  funzione  

di  interessi  propri  e  settoriali.  La  forma-­‐partito,  così  totalizzante,  onnipresente,  burocraticamente  assemblata  e  

territorialmente  ramificata,  è  la  componente  più  moderna  e  dinamica  dell'esperienza  fascista,  quella  che  influenzerà  

profondamente  -­‐  ancorché  in  un  contesto  ormai  democratico  e,  dunque,  pluripartitico  -­‐  le  vicende  successive  dell'Italia  

repubblicana.  Tutto  l'insieme  delle  intricate  relazioni  fra  il  vertice  del  sistema  politico-­‐costituzionale  e  le  sue  diramazioni  

territoriali  e  articolazioni  istituzionali  sia  investito  da  un  processo,  pressoché  irreversibile  e  fortemente  cogente,  di  

statalizzazione,  burocratizzazione  e  centralizzazione.  Il  che  non  esclude,  ovviamente,  che  possano  ancora  persistere,  qua  e  

là,  forme  di  mediazione  di  tipo  tradizionale  e  notabilare,  coinvolgenti  comunque  le  strutture  del  partito,  con  attivazione  

della  sua  rete  organizzativa,  capillarmente  diffusa  e  gerarchicamente  ordinata.  Né  che  siano  venuti  meno  del  tutto  il  

dominio  e  l'influenza  dei  ceti  borghesi  urbani,  delle  classi  sociali  egemoni  e  da  sempre  alla  guida  degli  enti  municipali,  e  la  

loro  capacità  di  resistenza  e  di  larvata  opposizione  alle  direttive  provenienti  dall'esterno.  Ma  la  catena  del  comando  

presenta  un  indubbio  allineamento  verticale  e  acquista  una  forza  di  pressione  e  persuasione  prima  inimmaginabile.  

Constatazioni,  queste,  che  diventano  visivamente  evidenti  quando  si  passi,  come  di  consueto,  alla  elaborazione  grafica  

delle  curve  della  partecipazione  politica,  della  tutela  amministrativa,  dell'allocazione  delle  risorse  che  toccano  picchi  mai  

prima  raggiunti  e  subiscono  flessioni  radicali  e  molto  pronunciate.  L'elettività  degli  organi  locali  viene  totalmente  esclusa  

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AUTORE

edocomix

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in management pubblico
SSD:
Università: Milano - Unimi
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher edocomix di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Storia delle Istituzioni politiche e amministrative e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Milano - Unimi o del prof Bobbi Silvia.

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