Che materia stai cercando?

Riassunto esame Storia degli Ordinamenti Amministrativi, prof. Di Paolo, libro consigliato Storia del Diritto Amministrativo, Mannori Appunti scolastici Premium

Riassunto per l'esame di Storia degli Ordinamenti Giudiziari e Amministrativi, basato su appunti personali e studio autonomo del testo Storia del Diritto Amministrativo, Mannori, Sordi consigliato dalla docente Di Paolo. Diritto Amministrativo significa “ storia dei modi dell’esercizio dell’autorità”.
Occorre subito evidenziare la sostanziale differenza tra la “parola”... Vedi di più

Esame di Storia degli ordinamenti giudiziari e amministrativi docente Prof. S. Di Paolo

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

Prima parte – PREISTORIA I FONDAMENTI DELL’ETA’ MODERNA

Premessa

La storia del Diritto Amministrativo significa “ storia dei modi dell’esercizio

dell’autorità”.

Occorre subito evidenziare la sostanziale differenza tra la “parola” e la “cosa”. La

parola “diritto amm.vo”, infatti è nata meno di 200 anni fa, in Francia, nell’età

napoleonica in un trattato dedicato a tale ramo giuridico e ad opera di un giurista

italiano Giandomenico Romagnosi (1814).

Ma l’uso del termine non subì una omogenea diffusione in Europa, infatti nel mondo

anglosassone l’espressione venne recepita solo nel 900, nel periodo tra le due

guerre mondiali.

La “cosa” che corrisponde, approssimativamente, all’espressione “diritto amm.vo”

esiste da molto più tempo della parola. Tale convincimento si basa su due dati di

fatto.

1. In ogni società umana con un certo gradi di evoluzione e complessità il potere

pubblico non può non assumere una serie di funzioni di carattere

sostanzialmente amministrativo (attività atte a soddisfare bisogni che i

governati non potrebbero soddisfare da soli). A tal fine i governanti devono

poter disporre di idonei strumenti giuridici (poteri di tassazione, esproprio,

imposizione di obblighi…) atti a procurarsi i mezzi necessari per farvi fronte

anche contro la volontà di chi li deve concedere. La “cosa “ è quindi presente

in tutte le organizzazioni politiche (Stato proto moderni del Sei – Settecento)

sviluppatesi oltre la soglia dello “Stato di giustizia” nel quale il sovrano

riconosceva quale suo unico dovere quello di ricomporre le controversie che i

sudditi deferiscono alla sua decisione.

1

2. Fra i tre modi classici in cui il potere si esercita nello Stato moderno : legge,

sentenza e atto amministrativo, quest’ultimo si presente come il più

elementare e più antico che precede i primi due proprio perché destinato a

soddisfare il bisogno prioritario della pace e dell’ordine. L’atto amministrativo

è immaginato nella sua essenza come un ordine atipico unilaterale basato

sulla semplice superiorità giuridica della volontà di chi lo esprime. “Si può

immaginare un despota che governi senza leggi e senza giudici, ma uno Stato

senza amministrazione sarebbe anarchia” (Georg Jellinek). Quindi

l’amministrazione è la funzione prima della vita dello Stato, a cui solo più tardi

si sono aggiunte o da cui si sono distaccate legislazione e giurisdizione.

Perché tale realtà presente da tanto tempo sul piano dell’esperienza si è resa

pienamente visibile solo con l’inizio dell’età contemporanea? Perché solo con

la Rivoluzione francese e con il liberalismo nasce l’esigenza di costruire una

legalità amministrativa, cioè un sistema di garanzie nei confronti dell’uso

dell’autorità pubblica. Solo da questo momento le regole dell’azione pubblica

, fin lì concepita come istruzioni interne del principe ai suoi ufficiali, avrebbero

assunto un carattere obbligatorio, grazie anche alla istituzione della giustizia

amministrativa. Di qui la nascita di un nuovo vero diritto caratterizzato da una

bilateralità di pretese ed obblighi che viene a coincidere con il passaggio dallo

stato assoluto a quello di diritto.

L’esistenza di una attività materialmente amministrativa non implica affatto

quella di un contestuale diritto amministrativo: da sempre gli ordinamenti

generali di sono assegnati il compito di sovvenire alle esigenze dei loro

membri adottando di volta in volta statuti giuridici adeguati. Il diritto

amministrativo non è altro che uno di questi statuti che si afferma in un certo

momento e che, tuttavia, non si diffonde in modo omogeneo. Infatti, uno dei

maggiori ordinamenti europei, quello inglese, non ha mai mostrato il

desiderio di sviluppare il diritto amministrativo di tipo continentale che

riteneva incompatibile con i propri fondamenti costituzionali. L’universo

anglosassone è un pianeta a sé, in cui la modernità si presenta come la

continuità di un medioevo ricco di valori positivi e ben integrati. Nel

continente invece il moderno sembra in antitesi con un passato precario e

disordinato, per cui l’affermazione dello stato coincide con la costruzione di

un’amministrazione centralizzata e autoritaria, chiamata a spezzare le mille

resistenze che si oppongono alla duplice emersione di un potere

effettivamente pubblico e ad una società civile di tipo contemporaneo.

2

Tra gli storici esiste ormai la consapevolezza che in nessuna parte dell’Europa

il processo di State building si è tuttavia configurato come uno scontro

frontale tra il polo della statualità e quello dei poteri ad esso preesistenti o

collaterali, ma piuttosto come una collaborazione obbligata tra principi e altri

protagonisti della scena istituzionale (feudatari, corpi professionali, comunità

locali, enti ecclesiastici o cittadini ecc..). Collaborazione, certo, segnata da

continue tensioni circa la dislocazione del potere di ultima decisione. Fu

proprio tale pluralismo la caratteristica saliente dell’ordine costituzionale

dell’epoca ove il compito essenziale del potere era proprio quello di garantire

un certo equilibrio tra le sue parti costitutive. I secoli compresi tra il

Cinquecento e l’Illuminismo sono percorsi da una continua e frenetica ricerca

di nuovi moduli operativi atti ad adeguare il tradizionale modus operandi degli

apparati pubblici agli obiettivi del processo di statalizzazione. Ma tali

aggiustamenti, volti ad ottimizzare forme di mediazione e controllo, non

giunsero mai ad istituire una nuova funzione esecutiva dello Stato. Lo Stato

amministrativo non è tanto il prodotto dell’antico regime , piuttosto della sua

crisi; della crisi costituzionale di una società poliarchica e giuridicamente

frastagliata. Nel continente la “cosa “ e la “parola” arrivano a coincidere alla

fine del 700 con il collasso del vecchio ordine ed il definitivo consolidarsi dello

Stato post-illuminista. Pertanto, l’esperienza inglese presenta per lungo

tempo tratti comuni a quella europea quali il pluralismo istituzionale e la

pratica di un’amministrazione giustiziale. Le strade divergono solo a partire

dal tardo 700 per poi riavvicinarsi nel corso dell’età contemporanea.

3

CAPITOLO I

L’AUTO-AMMINISTRAZIONE DELLA SOCIETA’ CORPORATA

Dal 500 (fine dell’Evo medio e inizio Evo moderno) gli ordinamenti territoriali

estendono i loro scopi dall’ambito della pura “giustizia” a quello dell’

“amministrazione. Il potere supremo cessa di svolgere solo il ruolo di

giudice/giustiziere per assegnarsi una quantità di compiti precedentemente

espletati solo in via occasionale. Gli enti politici non si limitano a raccogliere grandi

eserciti e risorse correlative, ma iniziano a farsi carico dell’organizzazione della

società a cui sono preposti in vari modi: sviluppando una politica economica,

garantendo livelli minimali di sicurezza per le persone e le cose, avocando istituzioni

religiose e culturali, prevenendo rischi sociali come carestie, epidemie,

vagabondaggio ecc..

Differenza fondamentale con il modo di amministrare contemporaneo è che tale

funzione non viene espletata da uno Stato unitario, ma da un conglomerato di altri

soggetti uniti tra loro e al principe sovrano da una fitta rete di vincoli para-

contrattuali. Lo Stato di allora si presenta come una aggregazione federativa, un

contenitore di una pluralità di organismi diversi, ciascuno portatore di un interesse

collettivo rilevante, che non derivano la loro identità istituzionale da un atto creativo

del sovrano, bensì da una propria autorganizzazione, per lo più risalente al medio

evo.

Si tratta di Comunità contadine (amministrano risorse collettive come terre, acque,

boschi), Ordinamenti urbani (organizzano la convivenza e gli scambi degli

insediamenti entro le mura cittadine), Comunità corporative (seguono i contorni dei

gruppi professionali e grazie ai loro grandi patrimoni sono in grado di erogare ogni

sorta di servizi ai loro affiliati), Ordinamenti ecclesiastici (hanno il controllo della

vita culturale delle masse e dispensano carità indispensabile per mantenere

equilibrio sociale), Stati e Parlamenti( rappresentano vasti territori e sono attenti a

far rispettare dal principe i loro diritti storici.

Questa Società Corporativa cresce e si sviluppa con l’Autorità statale, avvinta in un

abbraccio strettissimo che si scioglierà solo con la Rivoluzione e l’avvento dello

Stato liberale.

Riassumendo: il primo carattere dell’amministrazione nella fase della sua preistoria

è di non essere una , ma tante quanti sono i centri di imputazione degli interessi

4

collettivi in gioco. Centri che a loro volta non esistono per una volontà del potere

centrale, ma in virtù di un loro diritto originario.

Il primo dato che colpisce, pertanto, l’osservatore di questo scenario è l’esistenza di

una marcata dicotomia tra due livelli di amministrazione ben distinti, con due statuti

giuridici diversi, anche se destinati ad integrarsi reciprocamente.

1. Auto-amministrazione o amministrazione dei governati, caratterizzata dalla

società corporata. Lo statuto che disciplina questo tipo di amministrazione è

tendenzialmente consensualistico, si fonda sull’auto –amministrazione

affidata ai membri dei corpi ed è fondata su una reciproca e formale

equiparazione. L’amministrazione corporativa è affine all’amministrazione

della “casa domestica” affidata al paterfamilias ( le comunità non erano altro

che aggregati permanenti di più famiglie in vista del soddisfacimento di

bisogni non quotidiani).

Caratteristica saliente delle organizzazioni dei governati è quella di non

essere titolari di alcun diritto potestativo. Tale consapevolezza è già espressa

dai giuristi del 300. Bartolo da Sassoferrato: il popolo (ordinamento

territoriale) sia esso città villaggio rurale, corporazione professionale o altro

per il solo fatto di soggiacere ad un altro soggetto istituzionale lo spoglia di

ogni potestà imperativa. La sola capacità che gli è riconosciuta è puramente

“privatistica” di gestire i suoi interessi patrimoniali. Ogni corpo o comunità è

considerato alla stregua di una persona giuridica (universitas) legittimata a

compiere atti accessibili ad ogni individuo: acquistare o alienare proprietà,

agire o essere convenuto in giudizio, contrarre obbligazioni ecc..

Gli Statuti operativi della società corporata tra il 500 e il 600 acquisiscono una

sorta di autonomia disciplinare nota come “ius universitatum” ad opera di

della dottrina ( trattato del 1601 di Nicolò Loseo, magistrato savoiardo ) e

delle giurisprudenza. Le regole inerenti la formazione della volontà si ispirano

al principio consensualistico: ogni componente è chiamato ad esprimere il suo

giudizio in merito all’oggetto d’interesse collettivo ed è richiesta l’unanimità

per le decisioni di maggiore spessore. Ma, attenzione, la logica di tale tipo di

amministrazione non è di tipo “democratico” perché la natura privatistica di

questi organismi ne fa degli spazi ferocemente chiusi ai quali si accede solo

con l’accettazione di coloro che già ne fanno parte.

Si tratta certo di statuti ricchi di “norme speciali” rispetto a quelle disciplinanti

la vita delle persine fisiche, non solo perché la formazione della volontà ed il

5

regime della responsabilità richiedevano una regolamentazione specifica, ma

anche al fine di attribuire a corpi e comunità tutta una serie di privilegi nei

rapporti con i terzi per proteggerli dalla eventuale malafede degli

amministratori e salvaguardare al meglio gli interessi di cui erano portatori .

Benché privilegiati essi però erano sprovvisti di potestà imperativa e se

qualcuno non riconosceva spontaneamente determinati diritti, essi potevano

solo agire in giudizio per avere soddisfazione.

Funzioni

- Gestione privata dell’interesse collettivo. Presenta parecchi tratti comuni

a quella delle comunioni patrimoniali, delle società commerciali o altri

fenomeni associativi privi di personalità legale.

- Produzione statutaria (funzione di ordine regolativo). La normazione

corporativa è forse lo strumento più importante per ordinare il proprio

spazio sociale. E’ volta a disciplinare sotto mille profili la libertà degli

affiliati (accesso ai beni comuni, rapporti di lavoro, commercio locale,

igiene urbana, ordinamento edilizio ecc). In un sistema in cui l’unico

titolare del potere legislativo era il monarca, la dottrina individua il

fondamento e la forza obbligatoria di tale enorme e capillare legislazione

periferica nell’exequator – atto di riconoscimento o di esecutività – cui un

po’ ovunque i poteri centrali subordinavano l’efficacia degli statuti locali o

corporativi. Il controllo, in genere, si limitava a verificare il rispetto dei

diritti del principe. Dal 400 in poi, pertanto, prese campo la tesi che ogni

gruppo sociale era legittimato a darsi tutte le regole necessarie alla propria

vita collettiva, anche se il fondamento di tale potere non poteva

confondersi con quella legislativa del principe o con quella regolamentare

dei suoi magistrati. La vincolanza delle norme fu ricondotta a una mutua

obbligazione liberamente assunta dai suoi membri.

- Potere impositivo. Quanto più ci si inoltra nell’età moderna, tanto più

l’attività nevralgica delle amministrazioni locali diventa quella di prelevare

e gestire un volume d’imposta in continua espansione. Ogni comunità, in

effetti, sebbene priva di una potestà d’imperio , riservata in modo

esclusivo al sovrano, era da sempre abilitata – anzi tenuta – a chiamare i

propri membri a ripianare i suoi debiti quando le entrate ordinarie non

fossero sufficienti a farvi fronte. Gli Stati approfittarono di questa naturale

corresponsabilità degli individui per i debiti dei gruppi corporati, per

assegnare alle comunità ogni sorta di oneri destinati a scaricarsi

6

automaticamente sui loro componenti per la quota eccedente le entrate

del corpo.

2. Etero - amministrazione o amministrazione dei governanti. Quella del

principe e dei suoi aiutanti basata su una relazione di originaria disparità tra

sovrano e suddito. Amministrazione statale conferita al suo titolare (sovrano)

si fondava sull’uso dell ‘Autorità intesa come il diritto di esercitare qualche

funzione pubblica con un potere di fare ubbidire coloro su cui la si deve

mettere in uso.

Naturalmente i sudditi erano tenuti a rispettare le determinazioni dei corpi a

cui appartenevano e non meno quelle del principe loro signore, ma la grande

differenza consisteva che solo quest’ultimo poteva costringerli a fare qualcosa

contro il loro volere poiché dotato di potestà coercitiva.

Una particolare specie delle amministrazioni premoderne è l’Amministrazione

fiscale”. Al pari di ogni altro paterfamilias, anche il principe è a capo di una propria

casa comprendente oltre ad un gruppo di consanguinei e di servi , un patrimonio

ereditario che, in sostanza coincide con quello statale. Esso abbraccia una serie di

diritti di cui è titolare necessario e che costituiscono dotazione permanente della

sua carica (c.d. “regalie minori” come certe categorie di beni quali saline, miniere,

foreste o proprietà di beni pubblici quali porti, acque navigabili strade, confisca dei

beni di condannati ecc.). Inoltre egli ha facoltà di imporre tributi nei limiti della

necessità del regno.

Quindi una enorme porzione dell’attività amministrativa statale non si differenzia

dal governo di qualsiasi altra “casa”. Nell’atto di amministrare i suoi beni il principe

si colloca rispetto al diritto, in una posizione omologa a quella dei suoi sudditi, ciò

significa, innanzi tutto che egli deve ricorrere in giudizio per soddisfare le sue

pretese nei confronti di un privato che gli resiste, anche se, analogamente all’antico

patrimonio imperiale “fiscus cesaris” , il principe sul suo patrimonio gode di speciali

prerogative (presunzione di solvibilità, foro riservato, esecuzione forzata contro i

debitori salva restituzione in caso di successiva sentenza a favore del suddito ecc). La

disciplina di tali privilegi – la fiscalistica – costituisce un insieme di deroghe al diritto

comune applicabile a tutti. 7

Riassumendo, nello Stato premoderno:

- Una parte notevole della gestione degli interessi collettivi era disciplinato

da uno statuto legale non distinto da quello che regolava le relazioni tra

privati.

- Tanto le amministrazioni corporative quanto quella fiscale erano

caratterizzate da forti specialità che squilibravano il rapporto a favore della

parte pubblica.

- Le prerogative del fisco, tuttavia non potevano comprimere totalmente e

unilateralmente i diritti dei terzi., idem per i corpi organizzati.

- A separare l’amministrazione autoritativa dell’antico regime da quella

contemporanea è che la prima non è scorporabile dalla giustizia, essa è

giustizia e per questo non può essere ancora oggi considerata come

funzione autonoma. 8

CAPITOLO II

Amministrar giudicando. Le forme del comando nello Stato

giurisdizionale.

Secondo una percezione dell’800 il pubblico potere si presenta sotto tre forme

sostanziali del legiferare, del giudicare e dell’amministrare a ciascuna delle quali

corrisponde un atto tipico: legge, sentenza e provvedimento amministrativo.

Su opposte premesse si basava, invece la cultura giuridica del basso medioevo.

Prescindendo dalle attività riconducibili al ius gentium (sfera di governo esterna che

comprendeva lo ius belli, gli affari internazionali e l’alta politica) il resto dell’attività

pubblica , relativa al governo interno dello Stato veniva percepito dai giuristi due-

trecenteschi in una funzione unitaria, indicata col vocabolo iurisdictio, una delle

parole chiave di tutta la cultura medioevale. “Iurisdictio et potestas idem sunt”

proclamava senza incertezze la dottrina dell’epoca, per cui la legittima potestà non

poteva essere altro che quella consistente nell’esplicitare e difendere un diritto che

già c’era. L’autorità politica non era chiamata a formare un comune progetto di

convivenza, ma a mantenere un assetto storicamente dato. Non esisteva, pertanto,

alcuna difformità radicale tra l’attività del principe e quella dell’ultimo dei suoi

collaboratori: il potere era graduato per intensità, ma nella sostanza resta identico.

Le fonti romane che già postulavano un netto dualismo tra il comandare e

costringere da un lato (imperium) e la giurisdizione dall’altro, vennero rivisitate nel

medioevo così che la iurisdictio equivale alla pubblica autorità e l’impeium una sua

sottoarticolazione.

Tale impostazione entrò in crisi già alla fine del medioevo: vennero scorporate dalla

iurisdictio le funzioni di rilievo costituzionale. Tuttavia l’abbandono del modello

bartolista non segna il passaggio da una gestione “giudiziaria a una “esecutiva”,

Qualcosa di essenziale dell’antica rappresentazione giustiziale del potere continuò a

sopravvivere per tutta l’età moderna: il primo diritto del sovrano rimane quello

dell’”amministrazione della giustizia”

Cerchiamo di capire la logica del perdurare di tale osmosi tra amministrazione e

giustizia che costituisce l’elemento caratterizzante dell’esperienza moderna fino a

700 inoltrato.

In qualunque trattato cinque, sei o settecentesco il personaggio centrarle è il

principe per due ragioni fondamentali: 9

1. Egli è il punto di origine di ogni potere riscontrabile nello spazio politico e

nessuna persona o istituzione può essere titolare di qualche porzione di

autorità pubblica che non derivi da una sua investitura anche se indiretta.

2. È il solo soggetto capace di derogare al diritto oggettivo – nonché ai diritti

soggettivi che su di esso si innescano – tramite libere manifestazioni di

volontà, atipiche e tendenzialmente insindacabili. E’ proprio questa facoltà di

modificare unilateralmente l’ordinamento giuridico “la nota essenziale della

sovranità”.

Ora il fatto fondamentale, però, è che le leges, dalla cui osservanza il principe era

esonerato, erano solo norme di diritto positivo, cioè fragile e fallace diritto creato

dell’uomo, cui il sovrano poteva derogare perché chiamato a garantire una

equità oggettiva e immutabile. Quindi l’attività legislativa era solo un processo

recettivo di regole già iscritte nell’ordine naturale e ciò riduceva la distanza tra

legge e sentenza. Fino alla Rivoluzione il governo della giustizia resta la ragion

d’essere di ogni monarca: il principe è fatto per giudicare..

Analizziamo ora l’accostamento tra gli atti del principe e quello che in futuro

verrà definito “atto amministrativo”.

E’ vero che tutta la dottrina rinascimentale riconosce al principe la facoltà di

incidere la sfera giuridica dei governati con libere manifestazioni di volontà

imperativa, non solo con provvedimenti di carattere generale, ma anche con atti

rivolti contro o a favore di soggetti ben individuati, in presenza di una causa di

pubblica utilità Espropri, requisizioni ecc).. Questo evoca una qualche “affinità

con le amministrazioni contemporanee” rafforzata dall’esistenza, già allora, di

alcuni limiti al potere del principe, fondati sulla indisponibilità da parte sua di

alcuni diritti naturali che sembrano anticipare embrionalmente il contenuto dei

diritti pubblici soggettivi..

Ma tale supposta sorta di “potestà amministrativa” degli Stati assoluti presenta

caratteri e significati molto diversi.

1. Il potere conferito all’amministrazione moderna è uno strumento per

realizzare interessi dell’amministrazione stessa, cioè interessi pubblici che lo

Stato imputa a sé e che per questo prevalgono su qualsiasi interesse privato.

Nell’antico regime, invece, il monarca ricorreva al sua potestà di imperio non

per soddisfare progetti o obiettivi propri, ma per soddisfare le richieste di

quanti si rivolgevano a lui quando il sistema giuridico non appagava le loro

legittime aspettative.: nell’amministrare egli esplicava quella superiore forma

di giustizia distribuita che prendeva il nome di “grazia”, Il cui scopo era quella

10

di emendare le iniquità o eccessive rigidità del sistema giuridico. La forma più

frequente dell’atto del principe non era il motuproprio, né la legge, ma il

“ricorso”. Al servizio di interessi particolari: la restituzione di natali, un

ulteriore gradi di giudizio, l’abilitazione ad una attività ecc..

2. L’imperatività amministrativa di oggi è propria degli apparati subordinati,

nell’antico regime solo il soggetto apicale dell’ordinamento ne era investito: il

comando sovrano non è comunicabile a nessuno.

E’ ovvio, tuttavia, che le attività “formalmente imputate al principe” erano tanto

più vaste di quelle egli fosse in grado di svolgere personalmente, per cui era

necessario che egli venisse costantemente coadiuvato da un vasto staff di

collaboratori che rappresentavano, senza dubbio un pezzo dell’apparato statale,

ma attenzione, essi “non avevano nessuna identità giuridica autonoma rispetto

alla figura del re. Anche i collaboratori più stretti del sovrano, ministri, segretari,

favoriti, pur tenendo spesso le redini dello Stato, erano sprovvisti di qualsiasi

potestà autonoma e tutti gli atti da loro emanati erano formalmente imputati al

sovrano anche quando egli non aveva avuto nessun ruolo nella loro

predisposizione o magari non li aveva neanche firmati.

Questo stato di fatto consolida “uno strato burocratico intermedio” tra il sovrano

e le autorità delegate vere e proprie. Che assume un rilievo politico –

amministrativo crescente, senza, però, che a tale potere di fatto corrispondesse

una autorità giuridicamente distinta.

Già i contemporanei erano ben consapevoli di come la riconduzione dell’attività

di tale apparato alla persona del re fosse fittizia, ma un possibile governo di

subordinati svincolato dalla legge era del tutto incompatibile con l’auto

rappresentazione della monarchia, che si fondava sul primato del diritto e non

sull’arbitrio della volontà. Per questo la dottrina giuspolitica dell’epoca

raccomandava al principe di esercitare il proprio esclusivo potere nel modo più

consapevole e informato possibile, cercando sempre il consiglio dei propri

collaboratori ma riservandosi la decisione finale.

AUTORITA’ SUBORDINATE IN SENSO TECNICO.

Quelle che risultavano titolari di mansioni e responsabilità proprie, derivati da

una delega sovrana. Esistevano due tipi fondamentali di uffici: quelli cui

corrispondeva una porzione di pubblico potere e che si vedevano riconosciuta

11

l’autorità di comprimere i diritti dei sudditi e quelli non autoritativi che

svolgevano funzioni di altro tipo.

MAGISTRATI. Erano i soli ad avere potere di comando cioè avevano l’autorità di

emanare ordini legalmente vincolanti e di costringere i destinatari a conformar

visi ricorrendo, se necessario all’uso della forza.

UFFICI MINISTERIALI. Godono di un considerevole potere di fatto, le loro

dichiarazioni o testimonianze hanno una speciale efficacia probatoria, ma

mancano di qualsiasi capacità decisionale e coattiva autonoma. Alcuni sono

depositari, infatti di “forza materiale” (militari, carnefici, carcerieri, ufficiali

giudiziari, esattori…) ma solo in esecuzione di un ordine regio o magistratuale. Le

loro funzioni “ministeriali” di aiutantato rispetto a quella dei veri e propri

attributari di pubblica potestà. Questo, però, non significa che gli assegnatari di

questi uffici fossero sempre di livello inferiore, basta pensare a chi aveva la

direzione della forza pubblica che era un personaggio centrale

nell’organizzazione dello Stato, titolare di una delle cariche più prestigiose del

Regno.

UFFICI ECONOMICI O CURATORI. Sono gli addetti all’amministrazione economica

dei beni e dei redditi “fiscali” tesorieri, contabili, percettori di imposte, addetti

all’ingaggio, all’approvvigionamento ed al pagamento delle truppe, alla

conservazione delle residenze reali, alla cura di opere pubbliche ecc.. Si tratta di

ruoli di primissimo piano , soprattutto quando si gestiscono i cordoni della borsa

pubblica. Tuttavia esso non agisce Mai per conto del sovrano, ma per conto del

“principe privato o proprietario” insomma nella sua capacità di diritto comune. Si

tratta, quindi di funzioni di natura privatistica.

BUROCRAZIE TECNICHE.

Sono ingegneri, medici veterinari, esperti in balistica e di altre arti meccaniche

sono il fiore all’occhiello di ogni amministrazione sei-settecentesca, che

introducono elementi di efficienza e innovazione, ma anche questi ufficiali, per

quanto prestigiosi ed influenti, svolgono una funzione solo consultiva o peritale

che li lascia fuori da un vero potere d’imperio.

FUNZIONI DELEGATE DEI MAGISTRATI.

Abbiamo visto che il cuore della macchina statale dell’antico regime è dalle

funzioni delegate di regolare, prescrivere e coercire imputate ai magistrati. Sulla

qualità del potere magistratuale impera una copiosa letteratura elaborata fin dal

medioevo al fine di meglio chiarire i contenuti di un potere delegato raramente

12

definito in modo esaustivo nell’atto di delega. Il principe, infatti si limitava a

conferire determinati compiti ai suoi subordinati lasciando alla prassi ed alla

tradizione di stabilire i modi e le procedure di adempimento.

Ma tutti i giuristi medioevali non avevano dubbi : il magistrato delegato era

sempre e comunque un “giusdicente” e la sua capacità autoritativa era

inscindibile dalla missione di riaffermare e difendere il diritto oggettivo. “IL SUO

IMPERIUM ERA PENSATO COME FUNZIONALE ALL’AMMINISTRAZIONE DELLA

GIUSTIZIA”. Di qui la patina giudiziaria di cui la mentalità medioevale rivestiva

qualsiasi manifestazione di pubblico potere.”Ogni potente era un giudice, ogni

giudice era un potente”.

Ma nel corso del 500 ci si rese conto che i compiti dell’apparato fossero ben più

vasti della pura e semplice amministrazione della giustizia! Si iniziò anche a

leggere con occhi nuovi i testi romani.

Oltre ad amministrare la giustizia i magistrati esercitavano le loro funzioni in altri

due ambiti: “finanza” (imposizione e riparto delle imposte rege) e “polizia”

(controllo sociale). La rivoluzione del 500 trasformò i magistrati da semplici

garanti del diritto già dato in attuatori di un primo programma di governo della

società funzionale al raggiungimento di certi obiettivi di pubblico rilievo. Ma tutto

questo non generò la creazione di una nuova funzione ben distinta da quella

giudiziaria, ma venne considerata solo una estensione di quest’ultima.

”AMMINISTRARE NON SIGNIFICAVA EROGARE SERVIZI, MA IMPORRE AI

CONSOCIATI SOLO DETERMINATE REGOLE”. Esempio mantenere in buono stato

le strade pubbliche non significava per lo Stato provvedere a questo in prima

persona tramite risorse organizzative e finanziarie proprie, ma consisteva nel

perfezionare in via legislativa l’antica consuetudine secondo cui ogni comunità

era tenuta a ad assicurare la manutenzione delle strade comprese nei propri

confini, facendo quindi osservare gli obblighi relativi con l’irrogazione di severe

multe a carico degli inadempienti. Fu così che la lunga lista di doveri pubblici per

molto tempo non determinò altro che un espandersi della tradizionale attività

giurisdizionale finalizzata a soddisfare non solo interessi privati, ma anche quelli

pubblico-collettivi.

Ma è importante sottolineare che la funzione giudiziaria pre-illuminista si ispirava

a contenuti molto diversi rispetto a quella contemporanea. Infatti all’epoca

13

l’accertamento del fatto e la sua conformità al diritto rappresentavano un profilo

minore “ufficium mercenarium”, il vero cuore della giurisdizione dell’antico

regime risiedeva nell’ ”ufficium nobile” cioè nella ricerca dell’equità che

consentiva al giudice di soddisfare pretese non fondate su alcun diritto formale e

di costituire nuovi rapporti giuridici con larga discrezionalità: il giudice pre-

moderno era abilitato ad assumere decisioni legate a valutazioni di opportunità

che non all’applicazione di norme formalizzate.

APPARATO MAGISTRATUALE.

In Europa lo scenario è dominato da una grande disomogeneità. Denominatori

comuni sono:

 impermeabilità dei vari sistemi alla logica moderna di conferimento

dell’ufficio;

 conseguente appropriazione delle cariche da parte di sociali ben definiti.

In certi casi le magistrature sono coperte da laici selezionati per appartenenza ad

un ceto ., come in Inghilterra ove i “giudici di pace” sono magistrati onorari

nominati dal sovrano tra i proprietari fondiari., destinati a prestare servizio senza

onorario e privi di preparazione giuridica. Più spesso, invece, i seggi sono

occupati da professionisti (avvocati, giuristi ) spesso organizzati in corpi capaci di

esercitare un forte controllo sulla distribuzione degli incarichi.

Dal punto di vista strutturale, invece, gli apparati mostrano maggiore regolarità.

La più evidente è costituita dalla divisione tra magistrati ordinari e straordinari.

La prima categoria è la più antica e comprende magistrati che hanno competenza

generale in un certo ambito territoriale. Diffusi più o meno uniformemente si

articolano in un sistema a più gradi facente sempre capo a qualche Corte centrale

di ultima istanza. Gli ordinari, in linea di massima, sono addetti al mantenimento

della pace e della giustizia nel loro distretto. Prassi e dottrina ammisero che essi

potessero procedere anche d’ufficio per pubblica utilità che legittimava sempre il

ricorso all’ “ufficium nobile” e quindi ad attivarsi anche in assenza di una

domanda di parte. La loro sentenza era oggetto normalmente a meccanismi di

impugnativa davanti alle corti di grado superiore.

E’ chiaro che questo schema base era declinato in una infinità di modi diversi .

Non c’è dubbio che il magistrato ordinario fosse però chiamato a svolgere

funzioni molto più di “amministrazione attiva” che non strettamente giudiziarie.

14

Infatti prassi, leggi e dottrina riconoscono ai giudici una capacità che sarà in

seguito decisamente negata agli apparati giudiziari ottocenteschi: quella di

emanare norme a contenuto regolamentare pienamente vincolanti nell’ambito

del distretto. Per la coscienza giuridica pre-moderna sembrava naturale che il

magistrato avesse la capacità di “rafforzare una legge “ aggiungendovi una nuova

pena o quella di supplire a casi non contemplati dalla legge. ( Del resto anche il

Pretore romano, con il suo Edictum emanato all’inizio di ogni nuovo mandato,

era lì a testimoniare come da sempre la funzione magistratuale avesse compreso

anche un importante momento prescrittivo a carattere generale).

La pratica, tuttavia, si avvide ben presto che un apparato di questo tipo faceva

fatica ad assolvere compiti sempre più vasti e complessi. Fu così che prese avvio

il costume di affiancare al giudice ordinario un crescente numero di magistrati

straordinari, con competenza specifica nei principali settori di pubblico interesse.

Fisco, annona, sanità pubblica, viabilità regolamentazione dei commerci e dei

mestieri ecc, tanti fori speciali quanti erano i tipi di interessi e di status in essa

presenti.

Ma a partire dalla fine del 700, questa contiguità tra amministrazione e giustizia

si rivelerà come una delle maggiori contraddizioni dell’antica struttura statale.

POTERE DI GIUDICARE E POTERE DI COMANDARE

Fino alla fine dell’età moderna, la cultura giuridica inerente l’apparato

magistratuale si fondava su due principi fondamentali:

 ogni atto di potere era l’esplicazione di un ordine normativo (ciò che limitata

la sfera giuridica di un soggetto, quindi, non era mai il semplice comando di un

superiore, ma una norma oggettiva;

 per costringere qualcuno a fare o a sopportare un sacrificio senza il suo

consenso, era necessario che questi fosse ammesso preventivamente a

provare che tale sacrificio non era dovuto.

Se pure la dottrina aveva ammesso la possibilità che il giudice – in deroga al

principio di terzietà – potesse agire d’ufficio in presenza di un pubblico interesse,

la “partecipazione del destinatario alla produzione dell’atto, restava la condizione

minima della sua legittimità (citazione preventiva del gravato). Esentato da tale

obbligo solo entro certi limiti il principe stesso quando agiva ex absoluta

potestate (egli assumeva una posizione di superiorità rispetto alla legge). Ma per

il magistrati l’obbligo rimaneva indeclinabile.

Quindi “il rispetto della forma del processo consentiva:

15

di qualificare la pronuncia come una dichiarazione autentica del diritto;

di conferire alla pronuncia piena efficacia imperativa.

Potere di giudicare e potere di comandare erano due elementi complementari:

l’imperium del Magistrato, per essere legittimo, doveva asservirsi al momento

giurisdizionale. In epoca pre-moderna, pertanto esisteva già nella sostanza una

attività di amministrazione connotata di autorità ma essa era sostanzialmente

invisibile poiché totalmente assorbita nell’orbita processuale. Un magistrato

privo del diritto di giudicare non avrebbe avuta neanche la capacità di obbligare i

sudditi a rispettare i suoi ordini.

Anche l’attività diretta a soddisfare interessi collettivi assumeva una natura

contenziosa: l’arginatura di un fiume si risolveva nel determinare la giusta quota

di spese da accollare alle famiglie interessate e non poteva avere luogo senza

offrire ad ogni soggetto la possibilità di difendersi da eventuali ingiustizie

distributive.

In ordine alla teoria legalista occorre però sottolineare due aspetti importanti.

Essa non comportava affatto che ogni qual volta occorresse realizzare un

interesse collettivo o fiscale a scapito di qualche suddito il magistrato avviasse

effettivamente un processo in piena regola (citando formalmente e

preventivamente il gravato, ammettendo deduzioni e controdeduzioni ecc).

Essa non aveva nessun significato “garantista” in senso moderno di difesa di

diritti individuali ( gli unici riconosciuti all’epoca erano riconducibili a varie

libertà, status e privilegi di cui specifici soggetti godevano per nascita o a seguito

di specifici atti di acquisto per il resto non c’era la necessità di adottare un modus

operandi particolarmente riguardoso nei confronti della generalità dei governati.

Consapevoli di questo, gli apparati di antico regime adottavano costantemente

metodi molto spicci per conseguire i loro fini: semplici ordini di fare, pagare o

dare emanati d’ufficio – come il nostro decreto ingiuntivo – che acquisivano forza

esecutoria decorso un termine brevissimo a condizione che il gravato non visi

fosse tempestivamente opposto (cosa che accadeva raramente, di solito il

destinatario adempiva spontaneamente perché consapevole del carattere

obiettivamente dovuto della prestazione, o perché privo di mezzi sociali o

economici per attivare la complessa e costosissima macchina giudiziaria). Non

solo, ma già dal 500 molti atti conservavano la loro efficacia malgrado le

eventuali opposizioni, fino al definitiva sentenza contraria. Con una enorme

quantità di grida, editti o circolati emanati fuori dall’aula di giustizia per motivi

16

pratici, i magistrati dell’epoca, in sostanza, operavano con atti molto simili a

provvedimenti amministrativi.

Fratelli minori della sentenza essi potevano esse impugnati dai destinatari in

ogni momento dando luogo ad un processo in piena regola.

SINTESI

 Nel mondo concettuale dello Stato pre-moderno non esisteva nulla di

simile al diritto amministrativo perché non esisteva ancora

un’amministrazione in senso giuridico, cioè una burocrazia esecutiva con

una propria identità.

 L’area in seguito occupata dal diritto amministrativo era frazionata in una

molteplicità di statuti giuridici differenti, come differenti erano i soggetti

che provvedevano a curare interessi collettivi.

 Tra tali soggetti quelli più vicini al prototipo dell’odierna “società civile,

erano sforniti di poteri di supremazia e operavano con statuti para-

privatistico; mentre quelli più incardinati nell’articolazione statale e

rivestiti di pubblica autorità avevano un carattere giurisdizionale e la

manifestavano in forma giudiziaria.

17

PARTE SECONDA – ORIGINI: IL SEI-SETTECENTO

CAPITOLO I

LE DINAMICHE DEL MUTAMENTO. GUERRA, DENARO E PUBBLICI APPARATI

NELL’EUROPA DELL’ANTICO REGIME.

Il modello di organizzazione politica analizzato il cd. “Stato giurisdizionale” appare

compatibile con i sistemi di dominio vasti e sofisticati in cui le autorità di vertice

avevano ben altri interessi di rendere giustizia ai loro sudditi. Quando tali autorità

riuscivano a impadronirsi di un potestà normativa estesa. Il sistema giudiziario

poteva garantire loro di realizzare progetti di regolazione sociale anche ambiziosi. Il

binomio previsione legislativa/sanzione giurisdizionale poteva gestire, in pratica

qualunque tipo di politica, adeguando i comportamenti dei singoli ai più disparati

disegni di governo.

I limiti di tale sistemi ne provocarono la crisi:

1. Il comando giudiziale è frutto di un procedimento formalizzato che, per

quanto abbreviato o provvisoriamente omesso, restava sempre un dato

costitutivo del sistema relativamente lento e costoso per costringere i

governati ad uniformarsi agli ordini del sovrano.

2. Allora come ora la funzione giurisdizionale è una tecnica “dell’ultimo tempo”

utile alla restaurazione di un ordine giuridico violato.

3. L’esercizio del potere giudiziario alimentava fatalmente nei suoi titolari uno

spirito di indipendenza e di imparzialità che li scollava dal vertice politico.

Tali criticità creano tensioni tra principe e corpi sociali: sullo sfondo dei terribili

conflitti religiosi del cinque-seicento, la gestione del potere, sulla continua ricerca di

accordo tra monarchi e ceti emergenti, entrano in crisi un po’ ovunque.

Gli apparati sono chiamati ad attuare politiche di grande impatto sociale, senza che

gli stessi siano chiamati ad approvarle preventivamente. Tra queste politiche la più

delicata è quella fiscale. Lo Stato, infatti, fin dalla sua origine si differenzia dai

precedenti ordinamenti proprio per la sua capacità di fagocitare ricchezza dei

sudditi.

Ora gli Stati dell’età moderna entrano in crisi:

18

 Per la resistenza dei sudditi che percepiscono oramai l’imposta regia come un

abuso e non come un diritto.

 Per l’inadeguatezza di un sistema economico a far fronte alle sempre

crescenti esigenze statali. Infatti fino alla fine del 700 l’economia era

prevalentemente agricola in cui il raccolto era solo un piccolo multiplo del

seminato, di qui la grande difficoltà di strappare quote di redditi ai limiti della

sussistenza. Non solo, ma l’ordinamento per ceti tendeva regolarmente a

salvaguardare i ceti apicali ed a scaricare l’intera pressione fiscale verso il

basso.

Questi elementi costituirono una vera miscela esplosiva che spesso si risolse in

rivolte antifiscali il cui contenimento divenne l’assillo delle classi dirigenti.

Dalla fine del medioevo, quindi, gli Stati dovettero far fronte ad un duplice

problema:

1. Aumentare la capacità coercitiva dei suoi apparati.

2. Recuperare consenso tra i propri sudditi.

E proprio in tale frangente che la tecnica giudiziaria, lenta e macchinosa, si rivela

inadeguata per le esigenze del nuovo Stato esattore. Di qui la ricerca di nuovi statuti

operativi più rapidi e d efficaci non solo a dare attuazione alle direttive centrali, ma

anche a prevenire più che reprimere i conflitti attraverso una costante vigilanza sulla

vita sociale. Naturalmente le strategie adottate dai vari stati europei a fronte di

queste problematiche comune, furono differenti a seconda un’infinità di fattori: la

posizione internazionale, il quadro economico,, la struttura sociale.

E’ così alcuni Stati riuscirono a primeggiare nella competizione militare dell’età

moderna, pur rimanendo ligi ad una pratica del potere di tipo giurisdizionale. La più

celebre è quella inglese.

CRESCITA AMMINISTRATIVA E FEDELTA’ ALLA TRADIZIONE NELL’ESPERIENZA

INGLESE.

L’Inghilterra alla fine del medioevo presenta lo stesso scenario di tanti altri paesi:

1. Una monarca animato da forti mire espansionistiche che pure la costituzione

condanna a sostenere con i redditi feudali e fondiari della Corona, integrati

dalle sole imposte sul commercio internazionale (customs).

19

2. Società organizzata gelosa della propria autonomia e ben decisa di

conservare il diritto ad acconsentire a imposte ulteriori tramite le proprie

organizzazioni rappresentative.

3. Un apparato di governo con forte vocazione giustiziale. L’amministrazione

territoriale inglese, infatti, stava nelle mani dei giudici di pace delle Contee

(magistrati locali nominati formalmente dal re, ma designati dalle elites

dirigenti locali con un sistema cooptativo che riservava le cariche ai grandi

proprietari fondiari). Le Corti londinesi erano invece costituite da ufficiali

retribuiti dalla Corona. Ora questo personale reclutato sempre in un ceto che

si autoperpetuava era il depositario del common law e ciò attribuiva loro un

forte spirito di corpo e di indipendenza.

Il tentativo di utilizzate tale ceto per realizzare ambiziose politiche fiscali si rivelò

fallimentare. Sia i Tudor che gli Stuart si impegnarono a creare un sistema

alternativo sfruttando il principio della naturale capacità di ogni principe di

rendere giustizia in prima persona e creando così Tribunali centrali che

imputavano direttamente al Sovrano le loro pronunce. Ma la minaccia alle

tradizionali competenze dei giudici da parte di Carlo I Stuart sfociò nella

rivoluzione del 1688 che segnò un ordine costituzionale mantenuto per secoli.

Nel conflitto tra re e parlamento, il re oltre a rinunciare al diritto autonomo di

formazione e tassazione, non poté più interferire nell’esercizio della giustizia. Nel

1701 vennero soppresse le Corti di prerogativa e si proclamò l’inamovibilità dei

giudici. Con la cacciata degli Stuart, il Parlamento divenne il vero sovrano del

Paese. La guerra dei cento anni (1690-1790) con la Francia segna la vittoria

dell’Inghilterra a Waterloo che fu conseguita grazie a una fortissima escalation

fiscale che trasforma il suddito inglese in uno dei primi contribuenti d’Europa.

La morfologia del governo territoriale restò quella del secolo precedente: una

fitta rete di magistrati periferici di estrazione onoraria raccordati al centro solo

dalle Corti di Westminster davanti alle quali era possibile impugnare i loro atti

secondo procedimenti formalizzati dalla prassi e nessun tentativo fu compiuto

per ridefinire le procedure di questi apparati primitivi che continuarono a gestire

i più svariati interessi collettivi. Come e forse più ancora che alla fine del

medioevo la periferia inglese del 700 vive in un rapporto di totale separatezza

amministrativa rispetto al suo centro. 20

MOTIVI DELLA CONTINUITA’ INGLESE.

1. Furono le istituzioni rappresentative, e non le monarchie assolute a

dimostrarsi più efficienti nella estrazione fiscale. Il deficit di consenso

che metteva a repentaglio gli Stato giurisdizionali era in realtà la crisi delle

assemblee parlamentari che avevano come funzione prioritaria quella di

consentire l’imposta. Un prelievo liberamente approvato dagli “Stati della

terra” aveva molte più possibilità di andare a buon fine senza intralci.

Quindi in paesi come Inghilterra e olanda ove il conflitto tra sovrano e

assemblee si risolse a favore di queste ultime, il problema della

tassazione si sdrammatizzò. L’opportunità del tributo di essere oggetto di

pubblico dibattito spogliava l’atto impositivo dell’alone di arroganza e di

mistero che aveva negli stati assoluti. Il pregio della fiscalità inglese fu

dunque la sua visibilità e l’efficienza del sistema costituzionale rese

superflua la necessità di potenziare l’apparato amministrativo.

2. Il peso diverso dei particolarismi locali. Il Regno d’Inghilterra è un

organismo monocellulare rispetto agli Stati del continente con una

struttura a mosaico in cui emergeva la necessità di negoziare all’infinito le

pretese fiscali con i vari ordinamenti autonomi. In Inghilterra l’imposta

una volta approvata dal Parlamento non ha più bisogno di ulteriori placet

periferici, inoltre l’eliminazione delle immunità fiscali dell’aristocrazia e

del clero rimossero uno dei maggiori elementi di frizione presenti nei

vecchi sistemi fiscali.

3. Tecniche di prelievo prescelte. Nel continente il centro venne a trovarsi

in uno situazione di dipendenza fiscale rispetto alle istituzioni locali, le

sole capaci di un contatto ravvicinato e capillare con le masse . I governi

negoziarono con ciascuna di esse il versamento di un cero tributo,

lasciando loro il compito di suddividerlo tra i rispettivi componenti. Ciò

comportò l’inevitabile tentazione da parte del centro di scaricare sugli

enti territoriali gran parte dei suoi nuovi oneri. Di qui la sproporzione tra

strutture e compiti sempre più complessi e l’accumularsi di forti tensioni

locali.All’indomani del 1689 l’istituzione della Land tax (imposta diretta

ripartita localmente dalle elites dei borghi e delle contee, sembrò

accumunare l’Inghilterra all’esperienza franco-spagnola, ma dopo un

ventennio il grosso delle entrate inglesi derivò da imposte di consumo

su vari generi (metalli, tessuti, sapone, bevande ecc). Furono proprio tali

21

imposte che contribuirono a fare dell’Inghilterra una potenza mondiale.

Ma il sistema impositivo sui consumi fu favorito da una serie di specifiche

circostanze :

1. Economia più evoluta

2. Esistenza di consumi medi ancora esigui negli altri Paesi

Fu così che il governo realizzò i propri obiettivi fiscali mantenendo il grado di

autonomia della società corporata e il modello anglosassone maturò quelli che

rimarranno i caratteri fondanti fino al 900: Persistente primato della giurisdizione

sull’amministrazione e gestione degli interessi locali del tutto autonoma rispetto

a quella degli affari a livello nazionale.

Alla metà del 700 l’Inghilterra dispone di un’amministrazione centrale avanzata,

ma non investita di un’autorità propria ed originaria essa è subordinata alle Corti,

questo in conseguenza degli equilibri costituzionali emersi dopo la rivoluzione del

1689 sulla base di un’alleanza antiassolutistica tra Parlamento e Corti. Privato

del potere di giudicare (che rimase in via esclusiva alle Corti) e di legiferare (

funzione devoluta al parlamento) il sovrano si limitò ad esercitare il solo potere

esecutivo .

Così il radicarsi in Inghilterra di una nozione di attività amministrativa puramente

tecnica e gestionale priva di una identità giuridica propria ed estranea al

rapporto Stato-cittadino. Assente dall’immaginario costituzionale

l’amministrazione statale lo è ancor di più nell’ambito periferico che sotto questo

profilo si colloca in una sfera di perfetta autonomia. Lungi dal costituire un

elemento di arretratezza tali caratteri segnano una particolare stabilità e

maturità del sistema.

LE CONTRADDIZIONI DELLO STATO FISCALE SUL CONTINENTE

Il grande “paradosso continentale” secondo il mondo anglosassone consisteva

nel fatto che l’imposta non richiedeva più il consenso da parte delle istituzioni

rappresentative della società corporata ma la sua amministrazione coinvolgeva,

tuttavia, sempre più proprio i corpi intermedi.

I motivi di tale oggettiva contraddizione sono molteplici.

1. Di ordine geopolitico. I governi continentali non godono della protezione

insulare “naturale” e si vedono costretti ad una sempre più marcata e

22

spietata competizione territoriale che comporta spese militari sempre più

ingenti . La lotta per l’imposta diventa così una lotta per la sopravvivenza che

favorisce il processo di transizione verso lo “Stato Fiscale”.

2. Di ordine strutturale. La capacità del centro di governare davvero la

distribuzione del carico fiscale è ovunque limitatissima: mancano le strutture

e le informazioni in merito alla ricchezza individuale. Il potere effettivo di

decidere chi e in che misura debba contribuire è collocato nelle sole mani

delle elites locali.

3. Di ordine politico. I governi, consapevoli dei propri limiti, preferiscono così

entrate sicure e immediate rispetto ad altre forse più cospicue ed eque, ma

di più laboriosa esazione. Di qui la facilità con cui le organizzazioni territoriali

, ovviamente quelle più forti e meglio strutturale, riuscirono a farsi cedere

l’amministrazione di una grande quantità di tributi in cambio della garanzia

di un gettito certo. E’ così che nobiltà e clero, forti della enorme capacità

contrattuale, consolidano e amplificano ovunque nel continente le proprie

immunità, le città scaricano sulle campagne la maggior parte degli oneri

appellandosi al fatto che esse già contribuivano ai bisogni collettivi attraverso

le imposte sui traffici.

Tale scenario accende un profondo malessere sociale derivante dal cattivo

riparto dell’imposta che spinge il ceto dei contadini a cercare protezione dal ceto

aristocratico, a sua volta preoccupato per la riduzione delle rendite feudali. Le

numerose rivolte antifiscali sono allora conseguenti proprio a questa alleanza.

Non solo ma la forte pressione fiscale finisce per squilibrare i meccanismi della

finanza locale che per farvi fronte ricorre spesso ad alienazioni patrimoniali o a

forme di indebitamento con finanziatori privati. Lo Stato in tal modo mina la

funzionalità di quelle istituzioni comunali cui si era inizialmente rivolto come

partner naturale, mettendo a repentaglio la stabilità dell’intero sistema.

SOLUZIONI ADOTTATE

Per far fronte alla crisi nel corso del 500 in varie parti d’Europa si avviano riforme

legislative che cercano di disciplinare non solo gli accertamenti contributivi in

sede locale, ma anche altri aspetti dell’amministrazione interna ai corpi (

vietando alienazioni o donazioni, dilazioni debitorie ecc.) evidenziando una

precoce tendenza dei poteri centrali ad invadere l’area di auto-amministrazione

corporativa. 23

L’area italiana ci offre un campionario interessante di questi esperimenti. Nel

Granducato di Toscana Nel Granducato di Toscana fu introdotto un Magistrato

addetto a mantenere le entrate dei comuni ed a prevenire le frodi dei cattivi

amministratori locali., così nello Stato della Chiesa con la Congregazione Centrale

del buon governo e in Piemonte e nel Reame di Napoli. Insomma verso la metà del

600 in Italia la formula di un “governo tutorio” della periferia - non solo finalizzato

a comporre conflitti insorgenti nella società corporata, ma proteso anche a ridurre la

libertà interna di ogni sua componente – si era conquistata un suo posto nella

cultura delle istituzioni. Dapertutto si lamenta una cattiva amministrazione locale e

si invoca per rimediare a questi abusi il soccorso di un “protettore delle università”.

Gli stessi sovrani si dichiarano investiti da Dio in questa missione e la giurisprudenza

riprende l’antico tema dello status minorile delle comunità di abitanti per

giustificare la sottoposizione alla tutela del principe.

Ma i risultati di tali iniziative si rivelarono fallimentari perché le pratiche puntavano

semplicemente a realizzare una forma appena più incisiva di mediazione tra gli

interessi del centro e quelli della periferia. Di qui i continui compromessi che

segnarono queste prime forme di accentramento amministrativo, che tuttavia non

volevano compromettere in nessun modo le tradizionali alleanze tra ceti privilegiati

e poteri centrali.

Molteplici sono le ragioni dell’insuccesso.

1. Esiguità degli apparati a disposizione del centro.

2. Difficoltà di acquisire ed elaborare le informazioni necessarie.

3. Soprattutto i limiti di una gestione del potere tutta intrisa di giurisdizionalità:

il rilascio di una autorizzazione, una maggiore imposta ecc.. rimanevano “atti

materialmente giudiziari” e ciò poteva avviluppare il controllo in una matassa

di vincoli farragini legali da condannarlo alla desuetudine una volta

constatato che i costi e la macchinosità del sistema andavano ben oltre i

vantaggi di una buona amministrazione locale.

Da tale scenario emergono due dati:

1. la vocazione all’accentramento amministrativo appartiene già al corredo

culturale della prima età moderna, con gradi diversi di impegno e successo.

2. Gli insuccessi delle nuove pratiche non derivarono solo dall’opposizione dei

corpi intermedi, ma anche dalla inadeguatezza qualitativa degli apparati. I

24

magistrati, per la cultura legalista che li caratterizza e per la struttura del ceto

di appartenenza , indipendente rispetto al potere centrale, chiamati a

razionalizzare ed implementare il prelievo e a mantenere le comunità entro

canoni di avvedutezza, rispondono con la logica che è loro propria della

imparzialità che verifica l’ammissibilità di pretese e contropretese .

Di qui la tendenza del sovrano a scavalcare le strutture magistratuale. Egli

preferisce sempre più spesso di servirsi di suoi fiduciari che incarica di svolgere

determinati incarichi, in sostituzione o in parallelo con magistrati, una pratica che

si diffonde mano a mano che l’aumento dei compiti pubblici mette a nudo le

criticità delle magistrature tradizionali. Il fenomeno è sintomo di un forte stato di

malessere e confusione istituzionale che porta il centro a privilegiare meccanismi

informali di esercizio del potere, così nel corso del sei-settecento alcuni Stati europei

finirono per creare un apparato pubblico parallelo.

Nasce così quel modello organizzativo che la storiografia indica come “monarchia

amministrativa”: forma di Stato propria dell’assolutismo maturo caratterizzata dallo

sdoppiamento delle burocrazie pubbliche in due tronconi contrapposti: uno erede

della tradizione medioevale e destinato a conservare in proprio la cura della

giustizia, l’altro chiamato a svolgere sotto una più stretta direzione centrale, compiti

maggiormente correlati con la politica fiscal militare del sovrano. Tuttavia fino alla

fine dell’antico regime, il rapporto tra nuovi e vecchi collaboratori non si configurerà

nei termini della moderna contrapposizione tra chi giudica e chi amministra.

25

CAPITOLO II

NUOVI PROTAGONISTI, VECCHI LINGUAGGI.

Francia.

La Francia del 500 – 600 è assillata da una politica di belligeranza continua che la

porta a dare massima centralità al tema fiscale e ad una ossessiva ricerca di nuove

strategie atte ad incrementare i redditi pubblici. E’ così che il governo aveva

affiancato in ogni provincia alle originarie gerarchie di magistrati una parallela

struttura di Uffici Finanziari. deputata ad amministrare tutte quante le entrate regie

(il territorio era diviso in diverse “generalità” ove era stato collocato un “Bureaux

de finance” a carattere collegiale. Ogni generalità era sotto articolata in “élections”

a capo delle quali era preposto un agente di raccordo tra i Bureaux e le singole

comunità territoriali. . Contro le decisioni di Bureaux era ammesso ricorso presso le

“corti di aiuto” a latere dei Parlamenti che costituivano le supreme istanze

giurisdizionali in tema tributario)

Questa imponente struttura, minuziosamente regolata, sembrava costituire un

efficiente sistema di prelievo e di controllo. Ma il punto dolente era rappresentato

dalla vendita dei pubblici uffici che si era sviluppata a partire dal 400. Beninteso

che il mercato delle cariche pubbliche offrì anche l’opportunità di creare un gruppo

dirigente cointeressato alle sorti dello Stato e suscettibile di rinnovarsi con l’ingresso

di nuovi investitori, ma, dal 500, si evidenziarono pesanti ricadute negative. L’Ufficio

veniva ormai considerato dal suo titolare come una “proprietà di famiglia”, da usare,

in primo luogo per gli interessi della propria casata. Di qui l’inadeguatezza di questo

elefantiaco apparato ( già agli inizi del 600 gli uffici erano più di 50.000) a farsi

interprete delle politiche che più stavano a cuore al sovrano e l’assiduo ricorso da

parte dello stesso a “commissari di corte” in sostituzione dei burocrati tradizionali.

Nel 1598 si sottrae il riparto della taglia ai Bureaux per assegnarlo ai commissari regi

inviati in ogni generalità. Formalizzando definitivamente nel 1604 la trasmissibilità

agli eredi delle cariche venali a fronte del pagamento di una tassa annuale, il re da

per acquisito che il vecchio apparato e irrimediabilmente compromesso e l’aumento

degli incarichi commissariali è scelta obbligata.

Quindi già all’alba del 600 erano già delineate le linee del quadro istituzionale

destinato a precisarsi nel corso del secolo: alla crescente indisciplina delle

giurisdizioni delegate si risponde con la “normalizzazione” delle commissioni che si

trasformano incarichi a tempo indeterminato, con circuiti decisionali del tutto

26

autonomi rispetto a quello magistratuale e facente capo solo al Consiglio, ovvero

giuridicamente al re.

La centralizzazione subisce una battuta di arresto nel 1610 con l’assassinio di Enrico

IV: si afferma il principio che i Corpi giudiziari – in primis i Parlamenti- sono organi

di esecuzione della volontà regia e custodi delle leggi fondamentali del Regno, di qui

il diritto di registrare preventivamente gli editti del re e di rifiutarsi di applicarli in

caso di mancata conformità.

Ma con Luigi XIII e l’egemonia di Richelieu (1624) il paese si trova impegnato in

nuove battaglie: ugonotti e guerra dei 30 anni che fecero lievitare il fabbisogno del

Tesoro. Alle nuove pressioni fiscali seguirono violente rivolte che evidenziarono le

carenze dei corpi giudiziari.

Fu così che dal 1634 il governo decise nuovamente di sottrarre la distribuzione

dell’imposta agli ufficiali ordinari, per affidarla a commissari tratti dal ruolo dei

Maitres de requetes (maestri di richieste, esperti in alte funzioni giudiziarie e

amministrative).

Nasce la figura dell’ INTENDENTE BORBONICO che anticipa, per certi tratti le

caratteristiche dei funzionari ottocenteschi. Esso è ben descritto da Tocqueville :

non è di nascita nobile, è estraneo alla provincia,, non esercita poteri per nomina

elettiva, né per diritto di nascita o acquisto di carica, ma è scelto dal governo tra i

suoi membri ed è sempre revocabile. . Esso si contrappone sul piano funzionale,

culturale e sociale al mondo degli apparati giudiziali.

Ancora oggi il dibattito sulle origini della moderna amministrazione ruota attorno

alla attendibilità che le nuove burocrazie esecutive si siano effettivamente

sviluppate già nell’antico regime francese.

AMMINISTRAZIONE INTENDENTIZIA

Con il regno di Luigi XIII (1610-1643) il governo consolida il primo apparato

commissariale permanente su tutto il territorio. In ogni generalità viene insediato

un intendente con competenze generali: finanza, giustizia e polizia. Ovviamente

l’aspetto più saliente della sua attività riguarda l’applicazione dell’imposta diretta.

Già dal 1643, pur mantenendo i Bureaux, se ne affida la presidenza all’intendente e

gli addetti ai vecchi Uffici si trasformano in suoi coadiutori tecnici. Altro tratto

notevole di tale tipo di gestione è che essa è concentrata in capo ad una sola

persona, peraltro estranea alla vita della comunità locale di competenza, a

differenza dai magistrati che erano, invece, espressione delle gerarchie locali.

27

L’intendente era di regola un parigino proveniente dalla gerarchia di corte e del

tutto svincolato dal complesso intreccio di interessi e di clientele che caratterizzava

la vita della provincia. Dal 1648 al 1653 il movimento della fronda (fionda) innescato

dalle burocrazie tradizionali, soprattutto dei Parlamenti esprime tutto il disappunto

per quella che percepirono come un intollerabile sovversione dell’ordine: al primo

punto del programma antiassolutistico proprio l’immediata revoca di tutte le

commissioni.

Ma con Luigi XIV (Re Sole) (1661-1715) il sistema intendentizio si consolida con

una radicale riforma degli apparati centrali. Il Cancelliere del Regno è relegato al

ruolo di cerimoniale, il Consiglio diventa un organo di carattere tecnico. Il monarca

prese a farsi assistere da quei soli personaggi che, di volta in volta, riteneva utile

consultare ed impiegare. Benché reclutati nell’ambito del Consiglio, gli intendenti

divennero creature del Re e prima ancora del Controllore generale delle finanze

che a partire da Colbert avrebbe assunto nelle sue mani la direzione dell’economia

nazionale. Con tutta una serie di editti si potenziarono le loro attribuzioni tra le quali

l’esclusiva amministrazione delle molte nuove imposte introdotte dall’inizio del 700,

in collaborazione del Consiglio, avevano il potere di autorizzare alienazioni

patrimoniali, spese straordinarie, mutui e nuove imposte, redigere bilanci di città e

parrocchie. Questo apparato produsse il primo embrione di una struttura

impiegatizia (subalterni con funzioni istruttorie o esecutive) che ebbero il merito di

trasformare un esile apparato in una agguerrita ed efficiente amministrazione

periferica. La monarchia francese riuscì a subordinare a sé la società corporata in

una misura sconosciuta a ogni altro governo dell’epoca.

Le rappresentazioni del sistema stilate dai partigiani dello Stato di Giustizia tendono

ad enfatizzare le differenze tra lo statuto degli ufficiali e quello dei commissari

trascurando i molti elementi di continuità che, tuttavia, permangono anche nel

nuovo sistema.

Comune appartenenza di commissari e ufficiali alla medesima categoria

1. socio – professionale. Gli intendenti erano scelti nel corpo dei cd. Maestri di

richieste al quale si accedeva dopo avere esercitato per alcuni anni in un

ufficio di giudicatura quale quello di Consigliere di Parlamento o di presidente

di un Tribunale. La stessa carica di Maitres ded requetes era un ufficio venale

e tra i più costosi del Regno. Quindi l’intendente non solo era un togato ma lo

era spesso da più generazioni. Lo stesso dicasi per i Consiglieri di Stato tra i

28

quali egli veniva anche designato. La differenza dal resto del ceto togato era la

particolare vicinanza che l’intendente aveva rispetto al re e forse proprio tale

immotivata preferenza a lui accordata nell’ambito dello stesso ceto sociale a

suscitar una implacabile ostilità.

Anche per la natura delle funzioni è certo che prima del 1789 nessun testo

2. legislativo formalizzò qualcosa di simile all’odierno dualismo

giustizia/amministrazione. Tale convinzione è semmai scaturita da una

lettura superficiale dei numerosi proclami regi, come l’Editto di Saint-

Germain del 1641 , nei quali il re ricorda alle alte magistrature che il loro

compito è solo quello di rendere giustizia e non quello di governare. Loro

unico scopo era quello di limitare le intrusioni del Parlamento nell’attività

politica, la reprimenda regia mira espugnare i Parlamenti dal terreno della

politica e non certo da quello dell’amministrazione

Le funzioni degli intendenti possono essere revocate da re in ogni momento.

3. Infatti, diversamente dalle amministrazioni moderne, la loro missione

essenziale non è quella di “fare”, ma quella di controllare, stimolare,

correggere riferire in primo sull’attività dei magistrati sui quali continua a

gravare la principale responsabilità de governo locale. In tal senso anche la

descrizione delle mansioni offerte dall’Enciclopedia del 1765. E ciò spiega

anche il motivo dell’iniziale ostilità con la quale il centro accolse i primi

tentativi di creare uffici di supporto in sede locale che evidenziavano la

trasformazione in qualcosa di più di semplici agenti informativi. Ciò che, alla

fine del 1680, fa assumere a questa nuova burocrazia caratteri di competenza

universale furono le necessità della guerra ed un prelievo sempre più oneroso

al quale la magistratura ordinaria era ostile.

Non bisogna neppure enfatizzare la valenza anticorporativa del governo

4. commissariale. Esso spesso è stato anche il principale difensore delle

organizzazioni corporative del lavoro e delle proprietà collettive contro gli

attacchi dei feudatari o dei proprietari più abbienti .

Sembra anche inesatto quanto dato per scontato da una certa storiografia in

5. merito alla emersione di una pratica del potere esecutivo da parte dei nuovi

burocrati: ponendosi al servizio non più della giustizia, ma della gestione di

interessi collettivi essi avrebbero anticipato i tratti della futura finzione

amministrativa. E vero, che i commissari anteponevano il raggiungimento dei

risultati piuttosto che il rispetto della forma. Ma l’intendente era solo un

appendice del Consiglio e condivideva la stessa natura giuridica dello stesso

29

: “aiutante di governo”. Gli atti più importanti rivestivano la forma di

pronunce regie. Imputare i propri atti al re: questa è stata la strategia che ha

consentito alla nuova organizzazione di imporsi come struttura di governo

parallela a quella tradizionale. Il re si trasforma in una macchina infaticabile,

ubiqua e onnisciente capace di sfornare migliaia di provvedimenti all’anno.

Ma tale pratica era perfettamente in linea con i principi tradizionali

dell’antico regime, poiché non consumava alcun trasferimento formale del

potere regio nelle mani di altri soggetti.

Meno compatibile con il predetto dogma era invece, il potere di ordinanza

6. dell’intendente suscettibile di essere eseguita contro ogni opposizione e

reclamo e sottratte ad ogni controllo dell’apparato giudiziario, fatto salvo

l’impugnazione davanti al Consiglio del re. Tale potere poteva essere

interpretato come un diffondersi del potere regio oltre i limiti della sua

persona e la nascita di un apparato ormai affrancato da ogni soggezione al

diritto – questa era la maggiore accusa mossa dal corpo dei magistrati al

nuovo sistema -. Ma anche tale facoltà deve essere letta nella giusta

dimensione. Le ordinanze, infatti, non pregiudicano i diritti dei sudditi

perché la loro forza coercitiva provvisoria è comunque limitata da possibile

rinvio alla giurisdizione personale del re. L’attività imperativa, quindi, o si

confonde con quella stessa del sovrano , oppure va letta come giurisdizione di

prima istanza rispetto a quella che il re amministra in nome proprio. Del resto

la facoltà di agire tramite ordinanze dotate di provvisoria esecutorietà era

stata da sempre riconosciuta in Francia a tutti i magistrati dotati di compiti

di polizia in base al riflesso che in queste materie vi era uno strutturale

pericolo nel ritardo. Pertanto la novità del nuovo apparato non era

rappresentata dalla morfologia dell’atto, ma dal fatto che esso emanava da

una giurisdizione riservata e non da quella delegata. Il conflitto tra giustizia e

amministrazione era, in realtà, solo uno scontro tra giustizia delegata e

giustizia riservata.

Quindi nel corso del 700 in Europa l’assolutismo , si limitò ad adeguare il vecchi

ordine cetuale alle impellenti esigenze della guerra moderna con l’unico scopo di

aumentare il gettito fiscale e senza mai oltrepassare i traguardi raggiunti dalla

Francia. Sicuramente tra le tante esperienza quella più eclatante fu il

“giuseppinismo” Giuseppe II di Asburgo (1780-1790) che cercò di limitare il potere

ecclesiastico nell’impero.. Egli cerca di costruire un distinzione tra Stato e società

30

civile con l’istituzione di un intendente politico che introdusse nelle province

lombarde (1786) sgravato da incombenze finanziare assegnate ad altri soggetto

(intendenti finanziari) che era deputato a vegliare sulla quiete, buon ordine e

sicurezza delle province, assumendo così l’intero governo del territorio. Il progetto,

a causa di spinte centrifughe, entrò in crisi in pochissimi anni. In definitiva

l’amministrazione assolutistica si configura ancora come un apparato di finanze

destinato ad operare nel classico rapporto dualistico: sovrano che chiede e società

che da.. Per imbattersi in modelli di assolutismo proiettati verso una vera modernità

amministrativa occorre aspettare la Rivoluzione e gli anni che immediatamente la

precedono. Tuttavia è indubbio che dopo la guerra dei trenta anni ((1618- 1648) lo

Stato continentale inizia a dispiegare pretese di governo quantitativamente e

qualitativamente diverse dai meri obiettivi di coordinamento ed arbitrato propri

dello Stato di giustizia.

 Inizia a delinearsi una distinzione tra diritto privato e diritto pubblico

 Cresce di molto la potenzialità regolativa di un centro ormai consolidato.

Proiettato verso la periferia con intenti nuovi e bisognoso di una conoscenza

delle dinamiche che muovono l’intero paese.

Ci troviamo, insomma, su un terreno che non è ancora quello della moderna

amministrazione, ma oramai non è più riconducibile alla vecchia iurisdictio.

LO STATO DI POLIZIA

Il complicarsi delle funzioni pubbliche si riflette in un nuovo campo teorico che

accompagnerà le vicissitudini dello Stato fiscale Lo avvertiva la sensibilità

dell’economista Adamo Smith in una lezione tenuta nel 1762: “ l’obiettivo di ogni

governo è il mantenimento della giustizia e quello di garantire a ognuno il possesso

sicuro e pacifico dei suoi beni. Quando la pace interna è raggiunta il governo deve

preoccuparsi di promuovere la prosperità dello Stato. Ciò da origine a quella che

chiamiamo Police. (Police in Francia, Policey in Germania, Buon Governo in Italia)

Con questo termine si individua quel fascio di compiti pubblici indispensabili per

garantire la sicurezza e il benessere della comunità. La Polizia doppierà lo Stato

fiscale fino alla sua crisi irrevocabile con la fine dell’antico regime.

Allora la pluralità dei fini propria dell’antica polizia lascerà il posto ad un concetto di

polizia tutto moderno e teso a prevenire i reati salvaguardare l’ordine pubblico.

31

Riallacciandosi alla politelia greca e alla politia latina, per lungo tempo il termine

polizia occupa lo stesso spazio semantico della politica, si identifica con il vivere

civile. Solo a partire dall’inizio del 600 si assiste in Francia ad una prima distinzione

tra police e politique, in Germania tra polices e politik mentre l’inglese conserverà

sino ad oggi un’articolazione linguistica più ricca: politics ( rapporto tra forze

politiche) policy ( studio dei provvedimenti governativi), police (attività di O.P.).

Politica e ora più precisamente polizia sono condizione di buon ordine che non è più

solo il risultato di una attività di governo meramente giustiziale, di conservazione e

salvaguardia di un ordine esistente, ma è anche frutto di una potestà essa stessa

creatrice e garante dell’ordine.

Buon ordine e buona polizia presuppongono interventi in grado di disciplinare

comportamenti e condotte con un contenuto educativo. Ma l’impatto di questo

nuovo canale regolativo non va enfatizzato: esso non ha alcuna capacità di

incidere su un ordine giuridico che si manterrà extra legislativo sino all’avvento

delle codificazioni moderne. Almeno sino all’inizio del 600 la norma di polizia si

limita a contribuire a mantenere l’ordine esistente e a difendere l’equilibro

corporativo. Le origini cittadine lo dimostrano attraverso una serie di “ordini di

polizia” sulla disciplina delle armi, delle pratiche religiose, repressione della

bestemmia e del gioco d’azzardo ecc. Il potere di emanare ordinanze di polizia non

appartiene solo al principe in via esclusiva , ma tende a disperdersi tra i vari soggetti

investiti di autonomia di potere sul territorio. Proprio nel corso del 600 non

scompare l’ambivalenza del concetto politica/polizia, ma la polizia si caratterizza

sempre più per il suo potere normativo di carattere “particolare”. Le norme di

polizia non entrano a far parte del corpus delle leggi e ordinanze a contenuto

generale, ma appunto degli EDITTI, nei quali il contenuto normativo, si associa alla

natura particolare della disciplina. Tre i settori più interessati: annona

(vettovagliamento della città), strade e mestieri.

L’esecuzione delle norme di polizia rimane nell’ambito dell’amministrazione

giudiziaria: non esiste carica che abbia poteri di polizia senza una qualche

amministrazione di giustizia. I compiti pubblici sono aumentati e continuano ad

essere attuati attraverso un’attività regolamentare che nel momento in cui si

traduce in atto autoritativo richiede la necessaria mediazione dell’autorità di

giustizia. Ancora funzionalmente indistinti, tali compiti pubblici, però, sono avvertiti

32

con crescente specificità: polizia ha occupato uno spazio distinto e specifico tra

giustizia e finanza.

Inesistente sul piano delle funzioni, l’autonomia della polizia lo è ancor meno sul

terreno organizzativo. In Francia i nuovi modelli commissariali abbracciano anche

compiti di polizia. Solo la Polizia generale rimane appannaggio del Parlamento di

Parigi. Soprattutto a livello urbano emergono attività il cui scopo non è più solo

quello di assicurare giustizia e pace , ma anche utilità collettive speciali. La Francia è

anche foriera di una esperienza organizzativa che rimarrà unica in Europa: nel 1667

nella sola città di Parigi si istituisce il Luogotenente di Polizia con il compito

esclusivo di tutelare la sicurezza della città, in particolare sicurezza, igiene e

approvvigionamenti. Per la prima volta si distinguono funzioni di giustizia e di

polizia, anche se tale innovazione nasce all’interno della tradizionale struttura delle

magistrature e gli appelli contro le pronunce del Luogotenente ricadevano nelle

competenze del Parlamento. Il modello parigino rimase unico e circoscritto: la

Polizia non riuscì mai a saldarsi in via esclusiva con le nuove burocrazie

commissariali, anche se rappresentò, tuttavia, una prima incrinatura dell’universo

giudiziale. LO STATO DI POLIZIA SEGNA, TUTTAVIA, IL PRIMO PASSO VERSO LA

DEFINITIVA DISTINZIONE TRA AMMINISTRAZIONE E GIUSRISDIZIONE.

AMMINISTRAZIONE – FRANCIA DEL SECONDO 700

In Francia solo nella seconda metà del 700 ci si imbatte in una nuova parola chiave

“AMMINISTRAZIONE” che assume un significato del tutto diversi rispetto al passato

con connotati tipici dell’esperienza contemporanea.

A differenza di Polizia , che abbiamo visto incapace di contrapporsi alla giurisdizione,

l’amministrazione, ben prima del 1789, tende a divenire segno di “un qualcosa” che

PUR COLLOCANDOSI NELLA SFERA DEL POTERE, GIURISDIZIONALE NON E’ PIU’.

Nell’antico regime, ovviamente, il termine già veniva usato abbondantemente nel

linguaggio comune, MA SEMPRE SPECIFICATE DA UN COMPELMENTO (casa,

giustizia, città ecc..). L’Encyclopedie, ad esempio, definiva il termine

“amministrazione” come “ la gestione degli affari di un privato o di una comunità”.

Naturalmente era uso parlare anche di amministrazione di affari pubblici io di uno

Stato , ma con un significato del tutto generico senza fare alcun riferimento ad una

funzione pubblica dotata di una specifica identità . Anche il classico schema

33

trifunzionale del Montesquieu del suo Esprit de Loix del 1748, evoca il potere

esecutivo facendo riferimento al solo potere dello Stato in riferimento al Diritto

delle Genti (relazioni internazionali e grande politica) e resta inteso che il Diritto

Civile rimane, in blocco, affidato al potere giudiziario. Pertanto anche la celebre

concezione tripartita del potere , si iscrive pienamente nell’ottica del tradizionale

Stato di Giustizia.

Chi voglia raccogliere un uso nuovo del vocabolo “amministrazione” deve, quindi

abbandonare, i testi giuridici ed esaminare, invece, i tanti DOCUMENTI PRODOTTI

DALLA PRASSI DI UNA ATTIVITA’ QUOTIDIANA, AVENTE PER OGGETTO NON PIU’

SOLO GLI INTERESSI DELLA CORONA, MA QUELLI DELLA COLLETTIVITA’. ATTIVITA’

CHE NON E’ PIU’ SOLO DEL SOVRANO MA DI TUTTA UNA SCHIERA DI

COLLABORATORI ORDINARI CHE LO COADIUVANO NELL’ATTIVITA’ DI GOVERNO E

CHE DEVONO ESSERE TENUTI AL RIPARO DELLE INTERFERENZE DELLE CORTI.

Ciò non toglie che tale funzione amministrativa, destinata ad imporsi nell’ 800,

ancora non riesce ad imporsi come una funzione nettamente distinta dalla

giurisdizione, MA COME ATTIVITA’ PREPARATORIA DELLA LEGGE. ESSA VIENE

PRIMA DELLA LEGGE E NON SI RISOLVE AD ESEGUIRLA.

Eppure, a dispetto del perdurare di questi principi, essa assume poco a poco

carattere autoritativo, allontanandosi dal suo modello virtuoso di semplice attività

consultiva e gestionale si arroga il potere di disporre e coercire proprio, fino ad

allora, del solo potere giudiziario.

Il profilo del nuovo potere amministrativo, costituito da un apparato autonomo che

pur nascondendosi dietro la figura del re, di fatto esercita poteri propri, emerge

chiaramente d alla rovente opposizione parlamentare che si impegna a dimostrare

che il re aveva da tempo rinunciato ad occuparsi personalmente dei contenziosi

inerenti le burocrazie commissariali , gestite, invece, senza alcuna formalità dal

Controllore generale: il sigillo reale serve solo a coprire LA DECISONE DI UN

MINISTRO. CHE NON HA UNO STATUS O UNA AUTORITA’ BEN DEFINITA NEL REGNO:

EGLI PUO’ TUTTO E NON RISPONDE DI NIENTE ( dispotismo ministeriale)

Si deve attendere il 1782 per avere il primo tentativo di individuare il nuovo potere

da parte della dottrina: Prost de Royer. Il vocabolo ha ora un significato diverso

rispetto sia alle funzioni diplomatico-militari, sia a quelle relativa alla gestione

finanziaria. L’amministrazione si esercita sulle persone e non solo sulle cose per

34

realizzare interessi pubblici. Essa si differenzia profondamente dall’attività di Polizia

perché la seconda si limita a richiamare gli uomini ai loro doveri naturali, la prima,

invece, ha il compito di migliorare la qualità della loro convivenza, costruendo

infrastrutture, erogando servizi e distribuendo incentivi., quindi perseguendo fini

propri.

L’amministrazione ricorre alla legislazione per ordinare e alla giurisdizione per

verificare, registrare, pubblicare e far eseguire.

ITINERARIO TEDESCO – DALLA SCIENZA DI POLIZIA ALLO STATO DI POLIZIA

Mentre in Francia le citate vicende precludono alla crisi della società corporativa, in

altre aree europee l’eclissi dell’universo giudiziale si delinea entro la cornice del

campo teorico della polizia., come nel mondo tedesco ove la Polizia diventa scienza

dello Stato e conquista il rango di disciplina accademica. La scienza di polizia registra

puntualmente i nuovi obiettivi dello Stato fiscal militare: aumento della

popolazione, miglioramento dell’agricoltura, istruzione, educazione ecc. Il bene

comune non è più ascrivibile al solo universo giustiziale, accanto ai tradizionali

compiti di controllo se ne aggiungono altri di cura, promozione, provvidenza e

assistenza. Mentre il mero controllo si esercitava su una periferia sconosciuta, la

Polizia richiede, inoltre una profonda conoscenza di tutte le dinamiche che

muovono il paese, che si acquisisce tramite la statistica, la cartografia la

demografia, i catasti. Si afferma, insomma, una cultura e una nuova pratica

amministrativa e di governo volta a massimizzare il potenziale produttivo della

società. Quello che è ancora assente è proprio ciò che caratterizza la declinazione

tutta contemporanea del servizio pubblico, cioè la soddisfazione di bisogni

elementari attraverso prestazioni di utilità collettive erogate direttamente da

apparati amministrativi a ciò deputati, Invece con la stagione settecentesca della

polizia si sono aperti solo nuovi spazi per l’attività regolativa del principe. (es.:

l’incremento della popolazione, auspicato dopo le decimazioni della guerra dei 30

anni, è stato favorito con tutta una serie di ordinanze che favorivano matrimoni,

insediamenti di cittadini stranieri, divieti di emigrazioni ecc). La polizia in Germania,

come in Francia, è ancora lontana dal costituire un apparato unico e gli strumenti

applicativi rimangono quelli tipici dello Stato di Giustizia (minaccia di una sanzione)

Così la Polizia settecentesca continua ad essere un’attività di tipo normativo con

finalità regolative. 35

Ma per i giuristi di fine 800 non c’ erano dubbi: la polizia settecentesca era già

amministrazione. Lo Stato fiscal – militare tedesco era in primo luogo uno Stato di

Polizia , non nel significato regolativo, ma in quello tutto moderno di Stato

amministrativo, ormai libero dai limiti dello Stato di Giustizia e affidato ad un

apparato amministrativo. Su tale Stato, nel corso dell’ 800, sarebbe calato il manto

garantistico e protettivo dello Stato di diritto.

Nello STATO DI POLIZIA il potere è assoluto e illimitato, manca il diritto pubblico,

cioè delle norme che fossero in grado di vincolare l’autorità al rispetto dei diritti dei

sudditi. Era uno Stato onnipotente avvezzo a comando ma non alla norma, essa si

rintracciava solo nel campo del diritto civile in cui lo Stato spontaneamente

abbandonava la veste sovrana e diventava solo un “grande privato”

Nello STATO DI DIRITTO, invece, il potere è integralmente giuridicizzato, spiccano i

diritti pubblici soggettivi e della giustizia amministrativa, tipici di di un diritto

amministrativo ormai evoluto.

Ora in Germania l’antagonismo tra Stato di Polizia e Stato di Diritto non è mai

esistito in modo netto in ragione:

1. Di un percorso storico ricco di continuità istituzionali

2. Di una dottrina settecentesca che non aveva mai esaltato l’onnipotenza e

l’illimitatezza dell’autorità (lo stesso codice prussiano assumevano i diritti

acquisiti come norma fondamentale di decisione delle controversie ed essi

rappresentavano quindi i limiti dei poteri di polizia)

3. Di un diritto supremo del sovrano di espropriare diritti patrimoniali o

sacrificare diritti personali considerato del tutto eccezionale e giustificato

dall’interesse comune.

Ma tale interpretazione non è esatta e deriva da una lettura superficiale dei

numerosi regolamenti di competenza della Prussia del 700.

Il più celebre tra essi il Regolamento di Samuel von Cocceij del 1749 definito “legge

fondamentale dello Stato prussiano”. Apparentemente esso si presenta come un

impianto di stupefacente modernità fondato sulla dicotomia tra pubblico e privato e

sulla distinzione tra giustizia e amministrazione.. Il Regolamento, infatti, tracciava ,

livello provinciale, una netta distinzione tra le controversie di diritto privato, affidate

alle competenza delle Corti di Giustizia (organi giudiziari espressione diretta delle

articolazioni cetuali) e le controversie che investivano lo Stato economico-politico e

36


ACQUISTATO

21 volte

PAGINE

82

PESO

1.04 MB

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Storia degli Ordinamenti Giudiziari e Amministrativi, basato su appunti personali e studio autonomo del testo Storia del Diritto Amministrativo, Mannori, Sordi consigliato dalla docente Di Paolo. Diritto Amministrativo significa “ storia dei modi dell’esercizio dell’autorità”.
Occorre subito evidenziare la sostanziale differenza tra la “parola” e la “cosa”. La parola “diritto amm.vo”, infatti è nata meno di 200 anni fa, in Francia, nell’età napoleonica in un trattato dedicato a tale ramo giuridico e ad opera di un giurista italiano Giandomenico Romagnosi (1814).


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Carlo1988 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Storia degli ordinamenti giudiziari e amministrativi e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Di Paolo Silvia.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione

Riassunto esame Diritto costituzionale italiano e comparato, prof. Siclari, libro consigliato Le fonti del diritto italiano, Sorrentino
Appunto
Riassunto esame Diritto del Lavoro nelle P.A., prof. D'Alessio, libro consigliato Il Lavoro Pubblico in Italia di Carabelli e Carinci
Appunto
Modelli di partito e modelli istituzionali - Bonfiglio
Dispensa
Federalismo, regionalismo e la riforma del federalismo tedesco
Dispensa