Storia dell'Amministrazione Pubblica - Appunti lezioni

Storia dell'amministrazione pubblica

Appunti lezioni Prof. Antonella Meniconi

Prosopografia: gestione di tanti gruppi sociali. Differenza tra norma e prassi: La norma non è solo quella approvata da Camera e Senato. I senatori del Regno erano nominati dal Re e spesso lavoravano ai vertici della P.a. -> vi era un conflitto di interessi tra funzione legislativa ed esecutiva.

• 1848 - Statuto Albertino - 1^ costituzione italiana.
• 1861 - Unificazione italiana
• 1870 - Presa di Porta Pia - fine dello Stato della Chiesa come potere temporale.

Sedi To, Fi, Roma. La maggior parte degli impiegati del Regno di Sardegna rimasero a Torino, altri si dovettero spostare. Chi veniva mandato al sud rischiava molto -> per esempio, di un magistrato mandato a CZ si racconta che gli accadde di tutto (briganti ecc). Anni dell’Unificazione -> lo Stato si era dotato di una moneta unica. Vi è anche unificazione legislativa, di codici ecc. 1861 -> assunte decisioni circa l’organizzazione dello Stato.

Le norme non sono tutte uguali -> l’unificazione italiana fu presa con atti del Governo -> il parlamento gli assegna pieni poteri. Nel sistema liberale avevano il provvedimento principe, la Legge -> doveva essere approvata dal Senato del Regno e la Camera, organi di uguale potere. Dopo la legge c’è il Decreto.

Elettori: 1861 - dal 2% aventi diritto, maschi poi all’11% nel 1882 fino al suffragio universale del 1912 sempre maschile. 46 voto alle donne. 1882 -> la sinistra era contraria -> temeva che l’innalzamento degli elettori portasse ad un innalzamento della destra. Il Partito comunista temeva che le donne votassero per la monarchia. Unificazione Italiana si compie circa 1861-1880.

Modelli amministrativi

Per quanto riguarda la pubblica amministrazione, il modello che viene importato proveniva da quello napoleonico. Costituzione rigida è la nostra -> non può essere modificata con una legge ordinaria.

Legge Cavour (1853) – Preunitaria. 1861: si voleva importare un sistema che aveva già funzionato, nell’antico Regno di Sardegna. Il Sistema Lombardo Veneto funzionava bene, era legato alla rilevanza della formazione dei burocrati. Aveva una burocrazia forte e capace. L’Alunnato di giurisprudenza -> reclutamento previsto nel Regno delle 2 Sicilie. Chi veniva da giurisprudenza e voleva un impiego pubblico doveva fare un tirocinio. La formazione era comune per tutti. Il concorso selezionava le energie migliori. Fu un sistema che non venne adottato. Non si usarono subito i concorsi, ma i funzionari dei diversi stati vennero sottoposti a scrutinio, un esame.

1853: Viene adottata la Legge Cavour. Il Regno di Sardegna aveva un’amministrazione modesta, ma nel 1848 fu varato lo Statuto Albertino che prevedeva per la prima volta il principio della responsabilità ministeriale.

Perché i governandi sardi avevano l’esigenza di ristrutturare l’amministrazione sabauda? Per regolare alcune attività dello Stato (tabacchi, sali ecc.) che non rispondevano al Ministro pur essendo pubbliche. Art. 67 dello Statuto Albertino: “i ministri sono responsabili. Leggi e atti non hanno vigore se non hanno la firma del ministro”.

L’amministrazione, per essere il braccio esecutivo del governatore, doveva essere organizzata in modo uniforme. Abolizione sistema misto stato/aziende. Rimangono i ministeri -> esplicano la funzione pubblica.

Potere di firma del Ministro -> risponde dei suoi atti. Qualunque atto del Ministero doveva essere conosciuto dal Ministero.

Struttura del 1853

Sotto il Ministro vi è il Segretario Generale. Sua figura di fiducia, che conosce l’amministrazione. È lui a spiegare il Ministero al Ministro. Sotto il segretario Generale vi è il Direttore Generale -> quello che ha la competenza su tutti gli enti locali. Ognuno, nella sua competenza è il referente del Segretario generale o direttamente del ministro. Sotto al direttore generale vi è il Capo Divisione, poi le sezioni, poi gli uffici.

L’impiegato veniva definito “applicato”. La pratica arriva dal Ministro e viene lavorata dal singolo applicato. Dopo averle lavorate, faranno tutti i passaggi per poi arrivare al Ministro che vi apponeva la firma -> principio secondo il quale il ministro doveva firmare tutto.

Periodo costituente (1861-1880)

Primi 20 anni del Regno d’Italia. Legislazione -> Come cambia la legislazione? È improntata a quella del Regno di Sardegna, allo statuto albertino, alla costruzione di un sistema unitario. Amministrazione -> nel primo periodo è scarna. Non va nel dettaglio. Circa 2000 impiegati nelle amministrazioni in pianta organica. Economia -> basata soprattutto sull’agricoltura, alto analfabetismo, poche aziende soprattutto a livello artigianale. Era un’economia basilare, bastava un’amministrazione molto snella che manteneva ordine e legge. Cultura giuridica -> non c’era una grande cultura giuridica. Le assunzioni avvenivano sulla verifica della partecipazione ai moti del 48. Non c’erano ancora i concorsi, per entrare si faceva una domanda supportata da qualche raccomandazione -> fedeltà ai Savoia.

Periodo 1880 – 1900

Legislazione -> diventa più analitica, settoriale. Affronta i grandi temi della modernizzazione del paese. Amministrazione -> si arriva ad 11mila impiegati e si rafforza l’organico. È più vicina al territorio (esempio medico condotto). L’amministrazione locale è collocata presso gli enti locali. L’amministrazione periferica dello Stato consisteva in ufficio dello Stato sul territorio, non è legata all’amministrazione locale, esempio i prefetti. Economia -> prime industrie manifatturiere. Nel 1876 era andata la sinistra al governo e questo aveva determinato cambiamenti dell’intervento dello Stato nell’economia. Lo stato inizia ad investire nelle infrastrutture per unificare le ferrovie. Cultura -> giuridica. Si riafferma la scienza del diritto amministrativo. Decisiva la figura di Vittorio Emanuele Orlando che diede le basi per la scienza del diritto pubblico. Nasce la giustizia amministrativa -> istituzione della 4 sezione del consiglio di Stato (nuovo modo di concepire il rapporto tra Stato e cittadini). Il Consiglio di Stato può impugnare gli atti pubblici. La sfera autoritaria dello Stato viene limitata in senso giuridico.

Periodo 1900-1915 (Età giolittiana)

Legislazione -> sviluppo dell’economia. Si dota lo Stato degli strumenti per seguire la crescita economica. Grandi industrie nel settore metalmeccanico armatoriale e dopo, la risposta dello Stato. Norme sulla tutela del lavoro. Welfare. Amministrazione -> si dota di strumenti nuovi per controllare lo sviluppo industriale e le esigenze sociali. Nascono i commissariati per controllare l’emigrazione che era molto forte da Sud a nord -> meridionalizzazione della pubblica amministrazione. I laureati del nord erano impiegati già nel settore privato. Economia -> cresce. Cultura giuridica -> cresce l’importanza dei giuristi nella pubblica amministrazione e diventa più attenta ai passaggi formali.

Periodo 1916 – 1922 (Prefascismo)

Legislazione -> cresce. Non è più tutto approvato dal Parlamento. Viene sospesa attività parlamentare. La legislazione è del governo. Vassalli disse che i “decreti fioccavano come proiettili”. Amministrazione -> crescita di organi legati allo sforzo bellico. Nascono sottosegretariati, commissariati, uffici speciali che realizzano un rapporto nuovo con l’industria. Circa 500 mila impiegati nella p.a. Economia -> commesse pubbliche come la Pirelli per le gomme. Spese di guerra. Cultura giuridica -> anni di stallo.

Periodo 1922 – 1934 (Fascismo)

Legislazione -> non si registrano grandi mutamenti. Nel 22-23 il fascismo continua le politiche iniziate nel dopoguerra per l’eliminazione delle bardature militari che aveva determinato una crescita della spesa pubblica. Si cerca di smaltire i decreti del periodo bellico. Amministrazione -> idea di uno stato che interviene di meno nell’economia. Bisogna tornare allo Stato-ordine. Riforma De Stefani tenta di snellire la p.a., per tornare all’ordine ottocentesco. Vengono introdotti i gradi nell’amministrazione, si cerca di espellere gli avventizi e si bloccano i concorsi. Economia -> fase delicata. Crisi del 29 porta ad un cambiamento. Risposta italiana alla crisi economica che aveva coinvolto le grandi banche italiane che si erano impegnate troppo nelle azioni. Viene istituito l’IRI. Nel 33 vengono riaperti i concorsi pubblici.

Periodo 1934 – 1943

Legislazione -> diventa imponente. Testo Unico sulle belle arti, sono in vigore la maggior parte dei codici. Il parlamento perdeva la sua rappresentatività ma gli uffici legislativi continuavano a scrivere le loro leggi. Idea liberistica di ridimensionare l’intervento dello Stato. Amministrazione -> eccessivamente sindacalizzata. Economia -> il fascismo si fa carico nel salvataggio delle banche che vengono nazionalizzate. L’IRI, x circa 60 anni diventerà il secondo datore di lavoro dopo la Fiat. Era un mastodonte dell’economia italiana.

Periodo 1944 – 1955

Sforzo nella ricostruzione con i governi di unità nazionale. Ripresa attività legislativa. Sforzo dell’assemblea costituente eletta nel 1946. Serie di nome che vogliono defascistizzare. Norme sulla ricostruzione. Ripresa attività produttive, vengono dati sussidi alle imprese. Amministrazione -> si era giunti a circa 1 milione di addetti. Problema dell’epurazione: quasi tutti gli impiegati pubblici devono compilare un questionario dove denunciano se hanno aderito alla RSI di Mussolini. Tutta l’amministrazione fu coinvolta in questo processo. L’epurazione coinvolse tutti -> tutti dovevano fare questa dichiarazione. Non si concluse con chi aveva commesso atti legittimi o abusato della sua posizione. Economia -> le infrastrutture in seguito ai bombardamenti erano molto carenti. Cultura giuridica -> non ci sono grandi elaborazioni.

Periodo 1956-1967

Legislazione -> inizia la stagione del centro sinistra. La legislazione attenta agli aspetti pubblici. Nazionalizzazione Energia Elettrice, unificate e statalizzate tutte le compagnie sotto l’Enel. Amministrazione -> si riaffermano le amministrazioni parallele. Nasce l’Eni, la Cassa per il Mezzogiorno. Strumenti che dovevano accelerare l’amministrazione. Economia -> anni del boom. Crescita. Cultura -> scienza del diritto pubblico. Situazione di stallo.

Periodo 1968 – 1980

Cambiamenti in tutta la p.a. Legislazione -> varate leggi importanti. Periodo diritti civili, legge su divorzio, aborto. Istituzione SSN. Statuto lavoratori. Dopo la 2 guerra c’è stata una modernizzazione del paese. Economia -> positiva. Cultura -> generazione di giuristi che studiava l’incidenza del diritto costituzionale in tutti i settori della vita pubblica.

Periodo 1981 – 1993

Si inizia ad attuare la privatizzazione del pubblico impiego con la quasi piena assimilazione al privato. Rapporto di lavoro avviene con un contratto. Legislazione -> sempre più dettagliata. Amministrazione -> fenomeni di corruzione scoperti dai magistrati. Economia -> fase di arresto dovuta anche a fattori internazionali.

Statuto Albertino

Art. 5 Al Re è il capo supremo dello stato e a lui appartiene il potere esecutivo. Novità di dare notizia alle Camere. Limiti posti al Re dall’attività parlamentare -> deve dare comunicazione alle Camere in relazione ai trattati. Art. 65 Indica che il Re nomina e revoca i suoi ministri. Sceglie i ministri tenendo conto dell’orientamento della Camera. Art. 66 I Ministri non possono votare nella Camera o senato ma possono assistere alle sedute. Art. 67 Principio della responsabilità ministeriale. Sancisce la nascita della moderna amministrazione -> separata dal Re, dagli affari della corte. Il ministro è responsabile di tutti gli atti firmati nel suo ministero. Cavour sente la necessità di contribuire ad una riforma dell’amministrazione centrale. La legge stabilisce che l’amministrazione italiana si divide in Ministeri e ne stabilisce la struttura gerarchica piramidale.

• Ministro al vertice
• Segretario Generale
• Direttore Generale
• Direttore Capo Divisione
• Segretario 1 e 2 classe
• Impiegati (applicati)
• Volontario

È una struttura che in teoria doveva essere uniforme per tutta l’amministrazione italiana. In molti ministeri -> bisogno di avere uffici speciali che garantiscono la transizione nel passaggio tra amministrazioni. Gli impiegati non conoscevano le leggi del Regno di Sardegna. C’è un problema di debito pubblico -> creati “Uffici Stralcio” -> si occupano di alcune questioni e poi vengono riassorbiti. Le Direzioni Generali non vengono istituite in tutti i ministeri per non dare troppo potere ai direttori generali. Problema dell’amministrazione periferica dello Stato -> maggior controllo della p.a. sul territorio. Molto importante nel nostro paese la funzione ispettiva. Si diceva che i governi piemontesi non erano mai scesi più giù di Roma e vengono istituiti dei corpi di ispettori.

La pubblica istruzione, oltre ad avere direzioni generali, manda degli ispettori nelle prov.

I “provveditori agli studi” avevano il compito di uniformare gli studi. Qual è la differenza tra provveditori agli studi ed ispettori? Gli ispettori non esercitavano sempre funzione ispettiva ma andavano quando qualcosa non funzionava.

“Intendenze di finanza” - problema di riscuotere le tasse, i tributi per risanare il debito nei confronti degli altri stati e delle banche straniere. Sistema tributario completamente da costruire. “Genio Civile” operava sulle infrastrutture. Min. Interno - per tutto il periodo liberale sarà il Ministero che coordina tutta l’attività di governo. Il Presidente del Consiglio era, fino al 1926, anche Min. Interno. Non si riteneva necessario un altro ministero per coordinare gli altri ministeri.

Il Prefetto

Da questo ministero dipende la figura più importante dell’amministrazione periferica: il Prefetto che, però, non era l’unico rappresentante del territorio. Tutte le autorità dovevano obbedire all’indirizzo del Prefetto con il Regio Decreto 150-1861. In caso di urgenza, al pari del Governo, poteva emanare un decreto esecutivo e richiedere la forza armata.

• Prefetti dell’unificazione politica – Nel periodo 59 – 61 vengono mandati nelle aree acquisite dal nuovo Stato italiano e nominati prefetti. Erano dei politici. Vanno ad incarnare l’idea dell’autorità dello Stato italiano, si insediano nei palazzi nobiliari. Vogliono far capire che anche loro erano in grado di garantire la sicurezza dei cittadini.
• 1865 con la legge 2248 – Da pieni poteri al governo per emanare tutte le norme che possono favorire l’unificazione amministrativa vera e propria. Questi prefetti dal 1865, che vengono collocati sempre in provincia, devono eseguire l’applicazione di queste norme che non sono famigliari né ai cittadini né agli impiegati. Erano tutte norme del Regno di Sardegna che dovevano essere adeguate ad una cultura diversa. Non viene esteso il codice penale -> in Sardegna prevedeva pena di morte.

Dal 1865 vogliono creare uniformità. Nel fascismo svolgeranno funzioni di rapporto con la politica e di creazione del consenso tra la popolazione. Tra il 1861 e 65 Fenomeno del Brigantaggio - vere e proprie rivolte contro lo Stato Piemontese. Leggi molto restrittive come la Legge Pica del 1862 - stabiliva la militarizzazione delle parti del nostro paese in cui vi era il brigantaggio. L’autorità civile viene sospesa e viene demandata quella militare.

La giustizia

Qual era il sistema della giustizia per tutti? Era stato unificato nel 1865 da Rattazzi. Rispecchiava il principio gerarchico e demandava l’autorità sui magistrati al Ministero della Giustizia e alla Corte di Cassazione. Le Corti di Cassazione erano 4, poi salgono a 5 con l’istituzione di quella di Roma. Il magistrato doveva rispondere del proprio comportamento al Ministero della Giustizia o alla Corte di Cassazione -> iniziava un procedimento di responsabilità. È un fenomeno che dura fino al 1908 -> Statuto degli impiegati e più garanzie per i magistrati. Al centro il Ministero Giustizia, in periferia aveva le Corti D’Appello. A livello provinciale c’era il “circondario”, vi erano i tribunali. Sul comune avevano il Pretore, livello minimo di giustizia.

Min. Esteri

Aveva circa 60 dipendenti. La funzione era di proiettare l’Italia all’estero. Era un ministero legato all’attività di corte. Era l’unica amministrazione ove permaneva il principio della rendita finanziaria. Per diventare funzionario al Min. Esteri dovevi garantire che potevi mantenere un livello di interazione sociale di élite presso le corti europee. Prevedeva 2 carriere:

• Una interna
• Un ambasciatore console. I consoli sono rappresentanti dello Stato che non sono nelle capitali.

Ministeri Militari

Diviso in Marina ed Esercito. I dirigenti sono ammiragli o generali. La struttura amministrativa era in mano a quella tipologia di funzionario tecnico a differenza degli altri dove non vi era l’obbligo di una qualifica specifica.

Ministero Lavori Pubblici

Gli ingegneri non lavoravano solo nel Genio Civile ma vi era una direzione che si occupava di ferrovie. Non si occupa di vagoni ma aveva responsabilità di controllare la viabilità ferroviaria. La maggior parte dei funzionari erano ingegneri. Problema del vertice delle amministrazioni tecniche -> dovevano essere tecniche o di formazione amministrativa? Dal 1880 determina il cambiamento dell’amministrazione italiana.

Crispi

Governa dal 1887-1891 e 1893 – 1896.