Storia della finanza pubblica

Dallo stato patrimoniale allo stato fiscale (11°-15° secolo)

Re senza denari

Per diversi secoli gli Stati sorti sui territori appartenuti all'impero romano cercarono di colmare il vuoto lasciato dalla disintegrazione dell'impero stesso, il quale rimase soltanto un'aspirazione ideale; nella pratica prevalsero una pluralità di Stati in competizione tra loro. In realtà l'utilizzo del termine Stato inteso come "organizzazione coattiva che tiene unito un gruppo su un determinato territorio, differenziandolo da altri gruppi" risulta inappropriato per i regni sorti tra il 5° e il 10° secolo, i quali non possedevano una base territoriale definita ma si reggevano su aggregazioni mutevoli legate da vincoli personali.

L'infanzia degli Stati europei fu contraddistinta dallo sforzo di consolidare queste aggregazioni, dalla mancanza di caratteri elementari come il senso di territorialità, da periodiche invasioni, dalla scarsa coesione interna, da economie di sussistenza, da apparati burocratici ridottissimi, da attività di manutenzione e costruzione delle infrastrutture limitatissime.

La guerra era l'unica attività pubblica rilevante, tuttavia non prevedeva salariati ed era finanziata prevalentemente con le razzie e il bottino sottratto ai nemici. La protezione militare era eseguita da piccoli eserciti definiti bellatores, che provvedevano al proprio equipaggiamento. Soltanto dal 9° secolo, l'aggregazione territoriale cominciò a prevalere sulle tendenze disgregatrici, la concentrazione del potere politico andò di pari passo con l'individuazione di fonti di finanziamento.

Fra il 13° e il 14° secolo le principali monarchie europee si dotarono delle strutture essenziali per svolgere tre funzioni fondamentali:

• La protezione dei sudditi e dei loro beni.
• L'esercizio della giustizia: nella società medioevale le resistenze contro l'anarchia e il principio secondo il quale solo il sovrano poteva applicare le leggi, imposero una riorganizzazione dell'ordinamento giuridico; grazie alla riscoperta delle leggi imperiali raccolte nel Codice di Giustiniano e dei digesti, i giuristi, esperti del diritto romano che cominciavano ad essere licenziati dalle neonate università di Bologna, Parigi e Oxford assicurarono ai sovrani norme giuridiche che legittimavano l'autorità regia. L'amministrazione della giustizia, oltre ad aumentare il personale, rafforzò il prestigio e l'autorità del sovrano, che assunse il ruolo di giudice supremo, di legislatore e un potere pubblico impersonale. Alcuni storici (Duby) parlano di svolta epocale quando nel 1120 Luigi 6° abbandonò il titolo di re dei francesi per assumere il titolo re di Francia.
• Il reperimento delle risorse necessarie: nel 13° secolo furono istituite le dogane, importanti sia per generare proventi che per separare fisicamente un territorio da un altro.

La teoria della regalità è associata alla crescente autorità del sovrano avvenuta nel 13° secolo, Kantorowicz ha individuato nello sdoppiamento del corpo del sovrano, uno naturale e mortale, l'altro politico e immortale, un'autorità astratta e impersonale.

L'apparato burocratico di Federico II operante in Sicilia, (il primo uomo moderno secondo Burckhardt) rappresentò un modello di Stato centralizzato, ma lo Stato federiciano si dissolse con la morte del suo ideatore.

Tra il 12° e il 13° secolo dalle residenze reali, inizialmente impiegate come luoghi di sosta d'inverno a causa del clima e delle condizioni della strada, fiorirono i primi apparati burocratici stabili. Il Palais Royal di Parigi ospitò sia il sovrano che gli organi di governo. In questo periodo furono istituite capitali, dicasteri con funzioni politiche-amministrative, comparvero funzionari di professione.

Alla fine del 13° secolo sia in Francia che in Inghilterra esistevano Camere dei Conti che controllavano il flusso di risorse a favore della Corona. L'individuazione di regolari fonti di finanziamento costituì la principale preoccupazione dei governi che in primis, si occupavano del proprio mantenimento. Molte imposte romane come la iugatio (sulle superfici coltivate) e la capitatio (sulle persone) furono abbandonate o sostituite. Il prelievo fiscale risultava difficile per la bassa produttività e per le difficoltà di riscossione. La tassazione indiretta sui consumi, sui commerci e sugli scambi, durò a lungo come forma di prelievo principale.

Nel 9° secolo i successori di Carlo Magno cercarono di reintrodurre un prelievo fondiario, ma si mostrarono inefficaci nel coordinare un sistema di prelievo. Nel 10° secolo i sovrani sassoni imposero tributi sulle terre coltivate riuscendo ad organizzare un'adeguata protezione alla popolazione, i sovrani inglesi introdussero un prelievo straordinario, geld, per contrastare le minacce esterne, il prelievo divenne permanente nel 1012 per contrastare la minaccia vichinga. I sovrani normanni guidati da Guglielmo il conquistatore che conquistarono l'Inghilterra nel 1066, mantennero l'imposizione del geld e avviarono un censimento per verificare il potenziale fiscale del regno. Il Domesday Book redatto alla fine dell'11° secolo costituisce l'esempio dell'espansione delle strutture burocratiche.

La crescente identificazione simbolica del monarca con il regno indusse i sovrani a rivendicare speciali diritti definiti regalie. Tali diritti che potevano essere ceduti a terzi e fornire entrate aggiuntive, si sostanziavano nel diritto di caccia, pesca, pascolo, raccolta del legname, sfruttamento di miniere, di stabilire le unità di misura, di conio e di sfruttamento del sale. Le strategie dinastiche erano condizionate dalla necessità di contrarre matrimoni, dato che la potenza dei sovrani medievali era legata alle rendite che il demanio garantiva.

Fra il 13° e il 14° secolo si registrarono alcune trasformazioni che hanno indotto gli storici a parlare di transizione dallo Stato Patrimoniale allo Stato Fiscale nell'Europa occidentale, ovvero di uno Stato che cominciava a ricavare la maggior parte delle proprie risorse non dai beni posseduti ma dalla tassazione; i possedimenti regi continuarono a svolgere una funzione economica rilevante, ma la tassazione divenne la fonte di entrata principale. In Europa orientale questa transizione fu ostacolata dall'inefficacia dell'economia monetaria e dalle ripetute invasioni; in Russia l'invasione tartara stroncò lo sviluppo dello Stato di Novgorod. Questo passaggio incontrò vari ostacoli, il pensiero medievale non rifiutava l'idea di uno Stato forte, ma riteneva che ciò non doveva comportare un onere per i contribuenti, il ricorso alla fiscalità fu denunciato da Tommaso d'Aquino come peccato mortale.

Nel medioevo, la tassazione assunse inizialmente caratteri straordinari, si basava sullo scambio fra sovrano e sudditi, forme di prelievo in cambio del riconoscimento di un diritto alla rappresentanza. Il prelievo fiscale era soggetto all'approvazione:

• Delle Cortes (assemblee rappresentative composte da esponenti del clero, della nobiltà e delle città) in Castiglia e Aragona.
• Del Parlamento (assemblea rappresentativa di tutti i ceti del regno) in Inghilterra.
• Degli Stati Generali in Francia.

La tassazione assunse caratteri permanenti a causa delle frequenti invasioni. Nella seconda metà del 300 il rapporto tra entrate tributarie ed entrate patrimoniali si era rovesciato in favore delle prime, tuttavia quest'evoluzione non fu rapida ed omogenea in tutta l'Europa; in Inghilterra il sistema fiscale fu impiantato su imposte:

• Dirette come la tassa sui redditi fondiari.
• Indirette imposte sulle esportazioni di lana.

In Francia lo sviluppo del sistema fiscale fu più lento perché i sovrani continuarono a vivere di espedienti e non riuscirono ad imporre uniformità, le province erano caratterizzate da regimi fiscali differenti e ciò costituiva fonte di instabilità. Verso la fine del 300 l'introduzione della Talle (imposta diretta personale e fondiaria, diventò i 4/5 delle entrate) della gabelle (tassa sul commercio di sale) e dei dazi all'esportazione diedero un forte impulso al sistema fiscale francese che divenne permanente nel 400.

In Spagna, il progresso fiscale fu avviato da Alfonso 10° nel 1265 con l'introduzione di servicios (imposte straordinarie) dell'imposta sul pascolo, delle dogane e del prelievo di una quota delle decime ecclesiastiche. Il processo fu completato nel 1406 da Alfonso 11° ed Enrico 3° con l'istituzione di imposte sulla produzione e la commercializzazione del sale, e con l'introduzione dell'alcabala, un'imposta sui consumi del 10%, che rappresentò l'80% del gettito. Verso la fine del 300 Castiglia, Francia e Inghilterra presentavano un governo unitario, assemblee rappresentative, e un sistema giudiziario e fiscale.

La Chiesa come modello di governo burocratico

La Chiesa costituì il primo modello di governo burocratico, dotato di un proprio apparato amministrativo e giudiziario, nella figura del pontefice confluiva il potere legislativo, giudiziario ed esecutivo. Per diversi secoli i sovrani laici si appoggiarono alle strutture ecclesiastiche e reclutarono funzionari religiosi per svolgere le funzioni amministrative e fiscali. I pontefici disponevano di proventi spirituali mediante la tassazione dei patrimoni ecclesiastici e di proventi temporali mediante la riscossione di imposte sui territori dello Stato della Chiesa.

La tassazione sul clero si sviluppò mediante decime ecclesiastiche. Fin dal 6° secolo le decime costituivano contribuzioni obbligatorie dovute dai fedeli che colpivano i redditi e i frutti della terra, furono introdotte come tasse straordinarie per contrastare i nemici della fede. Attraverso i proventi delle decime i pontefici sostennero la conquista della Sicilia, l'espansione dell'Aragona e la prima crociata. Secondo Stumpo il meccanismo delle decime papali si distinse per puntualità ed efficienza. La riscossione delle decime papali diede un forte impulso alla monetizzazione e allo sviluppo di strumenti creditizi, dato che i pontefici imposero il pagamento in denaro.

I legami con la Chiesa determinarono il successo commerciale del Banco dei Medici di Firenze.

Gli stati cittadini

Verso la fine dell'11° secolo, nell'Italia centro-settentrionale si sviluppò un movimento che rivendicava l'autogoverno, gruppi di cittadini si aggregarono in associazioni giurate, i Comuni, che si dotarono di adeguati organi amministrativi e assunsero la gestione delle principali attività di governo. La sconfitta dell'esercito di Federico I Barbarossa nel 1176 e la pace di Alessandria nel 1183 sancirono la disfatta dell'autorità imperiale e l'autonomia politica dei Comuni italiani.

L'abbondanza di documenti conservati negli archivi delle città italiane testimoniano una "rivoluzione documentaria" caratterizzata da una produzione esorbitante di documenti amministrativi e giuridici per soddisfare le esigenze politiche; i libri iurium contenevano i diritti dei Comuni.

Nel 13° secolo la normativa comunale oltre a regolare il funzionamento degli apparati amministrativi e le relazioni tra poteri pubblici e privati, iniziò a regolamentare i rapporti fra privati. Inizialmente i cittadini stessi si occupavano del governo comunale, ma la complessità delle attività amministrative richiese la creazione di un corpo di funzionari specializzati e retribuiti.

Il fisco costituì il settore più sviluppato, alla fine del 12° secolo ogni Comune aveva istituito una Camera. Le spese dei Comuni erano costituite da due voci:

• I salari dei funzionari rappresentavano un onere contenuto ed erano iscritti nel bilancio ordinario insieme alla manutenzione di edifici e al mantenimento dell'ordine pubblico.
• Il costo della guerra rappresentava un onere frequente, difficile da calcolare in anticipo; i rendiconti del Comune di Siena e della Signoria di Firenze mostrarono come i costi della guerra fossero la principale causa dell'aumento delle spese e dei deficit di bilancio. Per fronteggiare situazioni di emergenza, i Comuni si affidavano a forme di prelievo straordinarie, successivamente divennero permanenti.

La fiscalità cittadina fu tollerata dai contribuenti perché fu impostata su rappresentanza e consenso. Il sistema tributario si articolò su imposte:

• Dirette suddivise in reali o personali, gravavano in prevalenza sulla popolazione del contado, si basavano sul fodro, tassa per il foraggio dei cavalli assunse varie forme: testatico (gravante sui singoli individui) focatico (sulle famiglie) boateria (sul possesso di buoi da lavoro) e sulla gabella del sale che imponeva alle famiglie di acquistare un certo quantitativo di sale in proporzione al numero di componenti.
• Indirette, inizialmente la tassazione indiretta colpì gli scambi di merce, successivamente gravò sulla produzione e sul consumo, furono introdotti dazi sulle merci in entrata e in uscita, dazi sulla vendita di prodotti, sovraimposte e licenze all'esercizio delle professioni.

Le imposte erano stabilite dalle autorità comunali, mentre la riscossione era affidata a gruppi privati, che acquistavano l'appalto. L'erario evitava di dilatare il personale e garantiva un flusso regolare di risorse, l'appaltatore si assumeva i rischi della riscossione nella speranza di un profitto finale.

La fiscalità straordinaria si fondava sulla tassazione diretta e sulla compilazione di estimi, ovvero di censimenti delle proprietà per valutare la ricchezza patrimoniale dei contribuenti. L'introduzione degli estimi costituì un'innovazione perché veniva introdotto il principio della tassazione proporzionale al reddito e al capitale. Gli estimi erano basati su denunce scritte compilate da notai, comportavano una perizia amministrativa e dovevano essere aggiornati con frequenza, erano classificabili in due categorie:

• La prima accertava il reddito degli individui, si concentrava sul possesso di beni mobili (crediti, animali, materie prime) ed era più diffusa nei luoghi in cui prevaleva l'attività agricola.
• La seconda accertava il patrimonio, si concentrava sui beni immobili, ed era più diffusa nei luoghi in cui prevalevano le attività mercantili e artigianali.

Gli estimi furono redatti a Pisa, Siena, Vercelli, Genova, Parma e Bologna, la Tavola delle Possessioni (inizio 300) riportò il quadro delle proprietà fondiarie di Siena, il catasto fiorentino del 1427 rappresenta l'esempio più famoso per sapienza amministrativa, rivelò il quadro reddituale e patrimoniale dei 250.000 abitanti. La qualità delle informazioni dimostrano il pieno controllo del territorio e l'utilizzo di strumenti sofisticati, a differenza di altre amministrazioni cittadine che si accontentarono di estimi basati su autodichiarazioni e quindi anche su forme di elusione ed evasione. La moltiplicazione degli strumenti fiscali, il succedersi di emergenze belliche e lo sviluppo dell'economia mercantile aumentarono la pressione fiscale, per la città di Firenze il prelievo fiscale aumentò dal 2/3% del reddito alla fine del 13° secolo al 15% all'inizio del 15° secolo. Un livello di prelievo che molti Stati europei non eguagliavano nemmeno alla vigilia della I GM.

La tassazione sugli estimi fu osteggiata dai cittadini, così il prelievo diretto fu sostituito da prestiti forzosi (definiti da Martine come una delle invenzioni più geniali), un meccanismo ibrido che combinava gli aspetti della tassazione come l'obbligatorietà e gli aspetti del credito come la remunerazione. Fra il 12° e il 15° secolo i principali Comuni fecero ricorso a prestanze: entrate derivanti da prestiti forzosi. Per Luzzatto, studioso di economia e finanza pubblica, i prestiti obbligatori svolgevano due funzioni complementari: rispondevano al bisogno urgente di denaro e frenavano l'incidenza del prelievo diretto. Invece di pagare le tasse i cittadini più abbienti prestavano denaro. Il carattere forzoso consentiva di evitare l'usura che nel Medioevo colpiva qualsiasi forma di mutuo, ponevano il prestatore in una inedita posizione di svantaggio, che poteva essere compensata dalla commerciabilità dei crediti.

L'invenzione del debito pubblico

Il debito pubblico fu un'invenzione del Medioevo europeo, la sua nascita è imputabile alla necessità di risorse finanziarie e di prestiti per sostenere le emergenze belliche che tra il 13° e il 15° secolo caratterizzarono i maggiori Comuni italiani; ebbe origine proprio nelle maggiori città, dove la tassazione, il credito commerciale e le strutture burocratiche erano più sviluppate. Gran parte delle guerre combattute da Venezia, Genova e Firenze furono finanziate mediante prestiti. Gli strumenti creditizi rappresentarono uno dei tratti distintivi dell'età medievale, nonostante fossero criticati aspramente dalla Chiesa la quale condannava qualsiasi forma di prestito. La diffusione di tali strumenti fu agevolata dalle ingenti liquidità dei mercanti, che oltre ad effettuare operazioni di cambio tra le varie monete, cominciarono ad accettare depositi di conto corrente, a trasferire somme di denaro tra clienti e piazze commerciali con una semplice operazione contabile (giro-conto), a concedere prestiti a interesse a privati, sovrani e a pontefici; fu ammesso un compenso in caso di mancato o ritardato pagamento, o per mancati guadagni.

Altri strumenti creditizi diffusosi nell'età medievale furono:

• La lettera di cambio, una modalità in cui un mercante dichiarava di aver ricevuto in un luogo da un altro operatore una somma di denaro che si impegnava a restituire a un corrispondente del creditore successivamente in un dato luogo. Nell'operazione erano coinvolte quattro figure: un datore di moneta, un prenditore, un trattario e un beneficiario.
• La lettera di fiera, una modalità mediante la quale un operatore acquistava merci in una fiera promettendo di saldare il debito in una fiera successiva in un'altra moneta. Entrambe le lettere prevedevano il pagamento.