Riassunto esame Storia dell'amministrazione pubblica, prof. Meniconi, libro consigliato Storia dell'Amministrazione Pubblica, Melis

Cap. 1 – Alle origini del sistema amministrativo italiano (1861 – 1876)

Le burocrazie negli stati preunitari

Si poneva cura a porre negli uffici uomini servili che dividessero le tendenze liberticide dei governanti. Nei regimi preunitari i processi di modernizzazione istituzionale si erano manifestati persino più precocemente di quanto non fosse accaduto nel Regno di Sardegna destinato, nel 1848, ad assumere la guida del Risorgimento nazionale.

Nel Lombardo Veneto - rottura della società per ceti e formazione di un gruppo sociale al servizio dello stato = nuovo ceto burocratico. Il regime restaurato aveva introdotto la novità delle procedure di formalizzazione dell’impiego basate sul prerequisito scolastico, l’alunnato, la mobilità tra sedi.

Negli stati del Papa - fino alla metà dell’800 non erano esistite norme in materia di reclutamento. La raccomandazione era chiave d’entrata nell’amministrazione e vi era divario retributivo tra dipendenti ecclesiastici e civili.

Nel Regno di Napoli e in quello delle Due Sicilie - le leggi sull’amministrazione civile si erano collocate in linea di continuità con il periodo francese. La mobilità territoriale, la mentalità del servizio di Stato avevano fatto contrasto con l’antica mentalità e l’estrazione ancora nobiliare del personale.

Nel Regno Sabaudo - la nobiltà fedele alla corona riprese la guida dell’apparato pubblico.

In Piemonte - il servizio di Stato faceva ancora tutt’uno con il rapporto di fedeltà verso il sovrano - si parla di “burocrazia aristocratica”.

A Parma e Piacenza - la tradizione napoleonica resistette al meglio.

Nel Ducato di Modena e Reggio e nel Ducato di Lucca: il modello piemontese era in auge. C’era confusione delle parti tra apparato burocratico e personale di corte.

Alla vigilia dell’unificazione nazionale, le varie amministrazioni statali contavano poco più di 60 mila dipendenti. Un terzo solo nel Regno delle Due Sicilie.

Il modello Cavour

1853 sul “riordinamento dell’amministrazione e contabilità generale dello Stato”.

• Lasciarsi alle spalle il modello organizzativo misto (per aziende e ministeri) vigente nel Piemonte precostituzionale.
• Coordinare l’attività amministrativa per renderla unitaria e quindi controllabile dal Governo.

No alle aziende - il Ministero doveva dirigere e far eseguire. In Francia, Olanda e Belgio si era affermato il “regime costituzionale” per consentire il controllo parlamentare sull’esecutivo e di riflesso quello del Governo sull’amministrazione.

Cavour dovette misurarsi con la destra conservatrice e la sinistra liberale. Dalla riforma sarebbero dovuti derivare: semplificazione organizzativa, risparmio di spesa ed evitare l’andirivieni di documenti da un ufficio all’altro. Per quanto riguarda i dipendenti ammise che sarebbe stato necessario un incremento.

Approvazione della legge

I ministri provvederanno all’Amministrazione Centrale dello Stato per mezzo di uffici posti sotto la loro immediata direzione - schema organizzativo basato sull’uniformità.

Di fronte a realtà disomogenee era necessario far ricorso a forme organizzative rigide per assicurare il quadro istituzionale.

Come era strutturato?

Al di sotto del Ministro vi era il segretario generale, il direttore generale, il direttore capo divisione, capo di sezione, il segretario di 1^ e 2^ classe, l’applicato di 1, 2, 3 e 4^ classe.

Accesso all’impiego con una sorta di volontariato per non meno di due anni e che dopo un esame dava diritto all’ingresso nell’amministrazione come applicato di 4^ classe - formazione del dipendente dentro l’ufficio.

La cassiera sarebbe stata dal basso verso l’alto attraverso un sistema di avanzamenti per anzianità e meriti. Il segretario generale (spesso di estrazione politica) avrebbe dovuto assicurare che le direttive del ministro scendessero ai livelli sottostanti.

Il direttore generale aveva la responsabilità di dirigere più servizi, più in basso il capo divisione avrebbe dovuto riunire sotto la sua direzione un complesso di uffici. In ognuna di queste cellule base infine un capo ufficio avrebbe vegliato sull’esecuzione.

Importanza dell’organizzazione del lavoro d’ufficio - introduzione del protocollo generale e, per ogni direzione, il protocollo speciale. Si innescava una catena burocratica per lasciare “agli atti” il passaggio della documentazione.

Altro punto chiave della catena era l’archivio nel quale si sarebbe riflessa la sedimentazione stessa dell’esperienza amministrativa.

La condizione degli impiegati

All’interno degli uffici venivano considerati dal legislatore del 1853 “soggetti senza diritti”. Lo Statuto albertino si fermava alle soglie degli uffici pubblici - in nome della responsabilità ministeriale che imponeva quasi per conseguenza logica la strutturazione autoritaria dal ministero di cui si faceva parte.

Lo Stato costituzionale era indotto, proprio per affermare la propria costituzionalità, ad irrigidire l’amministrazione in una morsa gerarchica ed autoritaria, legittimando un’interpretazione affievolita dei diritti costituzionalmente garantiti nella società.

Ne derivava la sopravvivenza di istituti, modelli di comportamento e codici di controllo e repressione come il giuramento che costituì forse il segno più emblematico delle eredità raccolte dalla rivoluzione borghese - la fedeltà alla persona del sovrano (la costituzione era considerata come il nuovo sovrano). Si era chiamati a rafforzare il vincolo della identificazione del funzionario con lo Stato – persona. Caratteristico era l’emergere (nel capo 3 del Regolamento – sulle pene disciplinari, congedi ed aspettative) l’emergere di concetti come “negligenza”.

Gli impiegati della nuova Italia

Ad un apparato contenuto corrispondeva un ventaglio di funzioni limitato. L’Interno aveva un elenco di voci ancora scheletrico e limitato al funzionamento dell’ordine pubblico. Era raro che l’amministrazione invadesse il campo dei privati.

La maggior parte di questa prima burocrazia ministeriale era di origini settentrionali, in particolare piemontesi - scelta imposta dalla ristrettezza della classe dirigente nazionale, dalla sua prevalente localizzazione nelle regioni settentrionali promotrici del Risorgimento.

L’inserimento di uomini provenienti da altre esperienze si rivelò fallimentare a causa della differente educazione politica giuridica ed amministrativa che però non era sempre conforme ai principi regolatori del diritto quanto agli ordini politici dell’antico Piemonte.

1861 - problema di liberarsi dell’eredità burocratica borbonica - attraverso opera di omologazione e dispersione degli impiegati non piemontesi nelle amministrazioni. Nitti denunciava che gli impiegati del sud ricevevano poca importanza. Di 75 prefetti, 39 venivano dal nord, 18 dal sud.

Binda - tracciato un primo ritratto della burocrazia dell’unificazione dicendo che:

• Verso il nuovo ordine tutti manifestavano una sorda ostilità.
• Si era privi di una seria formazione amministrativa.
• Si era scelti per veri o presunti meriti patriottici filtrati in base ad una rete di politiche convenienze personali.
• Il sistema di promozioni, al merito comparativo, sostituiva i diritti dell’anzianità di carriera.
• Introduceva il tema del “piemontesismo” ossia la prevalenza dell’elemento piemontese. (Le altre regioni non erano rappresentate).
• Scegliendo principalmente il personale da una sola regione, si sarebbero esauriti presto gli elementi validi quindi accettati quelli mediocri.
• Proponeva una drastica epurazione (che poi sarebbe rimasta soltanto sulla carta) e l’adozione di un regolamento (che venne pian piano adottato).
• Propose anche una commissione consultiva di consiglieri di Stato, senatori e deputati, cui demandare la riscrittura delle norme interne per il governo del personale e la riforma del meccanismo delle pensioni. Entrambi i punti non ebbero seguito.

Con tutto ciò, il processo di fusione tra vecchia e nuove burocrazia, compì, nei due decenni successivi all’unificazione, passi avanti con vasta integrazione di personale non piemontese (ad esempio nella magistratura e nelle pubblica istruzione) e il corpo prefettizio era via via più rappresentativo del paese.

Uomini e strutture

Tipico del periodo costituente fu lo stretto rapporto tra l’alta burocrazia e il personale politico. Alle elezioni del 1861 gli elettori erano appena 1,9% della popolazione. I primi due decenni dell’Italia unitaria videro affermarsi la simbiosi tra politica ed amministrazione. Carriere burocratiche, militanza delle magistrature e partecipazione alla lotta politico parlamentare (spesso coronata da incarichi di governo) costituivano i risvolti interscambiabili di una stessa esperienza.

Nei governi dell’età della Destra sedettero generali dell’Esercito, importanti prefetture, esponenti di spicco delle magistrature giudicanti o amministrative - una prima generazione reclutata dalla milizia politica.

Gadda: 1886. Prefetto. Pubblico un saggio sui problemi della burocrazia nella fase costituente proponendo dei rimedi:

• La carriera deve essere rilevata con l’aumento progressivo degli stipendi.
• Riduzione degli organici.
• Far prevalere, nell’avanzamento delle carriere, il criterio della capacità su quello dell’anzianità.
• Separazione del lavoro burocratico dalla parte che richiede dottrina ed ingegno da quella più pratica.
• Adozione concorso pubblico (si realizzò).
• Diversificazione delle carriere in base al titolo di studio (si realizzò).
• Divisione del personale in tre gruppo: “d’ordine” “di concetto” ed “Esecutivo” (si realizzò).

Il sistema vigente era quello a “ruoli chiusi” - qualunque prospettiva di promozione individuale si basava sul presupposto che si liberasse il posto immediatamente superiore - spinta dal basso dei funzionari più giovani per far espandere i posti di direzione e quindi consentire ai più desiderosi, di emergere.

Nel Ministero Esteri si poté leggere una dialettica tra gabinetto e Segreteria generale - nel 1867 il gabinetto fu abolito a vantaggio della segreteria generale.

Il Ministero Agricoltura, Industria e Commercio era strutturato su 3 divisioni ma la realtà era assai più disordinata e frammentaria.

Il Ministero Lavori Pubblici era articolato in un Segretariato Generale dal quale dipendevano 2 divisioni divise in 3 direzioni generali: strade ferrate, acque e strade e poste.

Al Ministero delle Finanze, la struttura era basata sul segretario generale e su 5 direzioni generali ma la politica finanziaria degli anni 60 imposero maggiore complessità. Il ministero avrebbe a lungo mantenuto la sua caratteristica di corpo centrale in collegamento con una realtà periferica.

Una dialettica sotterranea avrebbe contrapposto, all’originario schema lineare delle direzioni generali, a loro volta distinte in divisioni, una serie di soluzioni alternative (segretariati generali, ispettorati, uffici particolari) a testimonianza di una varietà di situazioni concrete alle quali la struttura organizzativa di quegli anni dovette adattarsi.

Spesso era rimasto il nome “direzione generale” ma le funzioni erano state con tutta evidenza scisse dal resto dell’apparato, sicché quei servizi vivevano ora di una vita relativamente autonoma.

1866 Riforma Ricasoli - “le direzioni generali, pur continuando a far parte dell’amministrazione centrale, non devono essere considerate uffici interni dei ministeri” - nacquero le “direzioni generali esterne” nelle quali fu attribuita ai direttori la facoltà di firmare per il ministro e decidere autonomamente sugli affari di propria competenza.

Ricasoli fece notare come avesse sinora prevalsa l’esagerazione del principio astratto delle responsabilità individuale del Ministero per atti che si fingono fatti da lui mentre in realtà non possono essere e che quindi la responsabilità dei capi, veri autori di questi atti, veniva meno.

Nel Ministero dell’Interno il personale era chiamato a svolgere funzioni varie - avrebbe così percorso tutti i gradini della piramide.

1870 – 1899

• I direttori generali furono espressione della carriera, della gavetta. Gli accessi dalla politica furono pochi.
• I redditi personali non furono molto alti.
• Carattere della burocrazia italiana borghese (quasi nessuno di origine nobile).
• Frequenti i trasferimenti.
• Gli studi erano limitati: dopo il 1900 introdotto obbligo di laurea per la prima categoria.

Virtù e miserie di Monssù Travet

Commedia di un impiegato sempre in attesa di promozione. Si è risposato e la sua giovane moglie è disposta a tutto per ottenergli una promozione.

Amministrare, in quegli anni, si risolveva in un passaggio di carte, visti, autorizzazioni, verbalizzazioni, timbri, firme. I Segretariati Generali divennero la struttura entro la quale convogliare sia le materie del personale che i servizi amministrativi. Questi uffici crebbero di dimensioni incorporando il protocollo e l’archivio.

Le contraddizioni del centralismo debole

La legge comunale e provinciale del 1865 (riproduceva lo schema Rattazzi del 1859) divise il Regno in una sequenza di livelli amministrativi (province, circondari, mandamenti e comuni) dal centro alla periferia. Il comune era la cellula base dell’ordinamento amministrativo, i consiglieri erano eletti e il sindaco nominato. Vi era una giunta, un ufficio comunale ed un segretario.

Il sindaco era l’anello terminale del potere centrale. Il comune godeva di autonomia finanziaria ed impositiva ma il bilancio prevedeva però una lista di spese obbligatorie e, prefetto e deputazione provinciale, esercitando il controllo, limitavano l’autonomia comunale.

La provincia si articolava in consiglio provinciale (eletto) e nella deputazione provinciale (ossia prefetto + consiglieri provinciali).

Ruolo del Prefetto: rappresentava il potere esecutivo, provvedeva all’esecuzione delle leggi, sovrintendeva alla pubblica sicurezza (con diritto di disporre della forza pubblica), doveva garantire l’aderenza della politica provinciale e comunale a quella centrale.

Ordinamento del 1865

• Riconosce l’autonomia locale attraverso elezione dei consiglieri.
• Impone spese obbligatorie - erano terminali periferici di politiche pubbliche.
• Catena di controlli sui loro atti esercitata dal prefetto.

Il circuito della comunicazione politico-parlamentare (e non politico–amministrativa che era rappresentato dai prefetti) incanalava gli interessi locali nei confronti del centro - spesso di deputati visitavano gli uffici dei ministeri per perorare le cause del loro collegio elettorale (realtà locale).

Il Prefetto impersonava il collegamento centro-periferia e agì come strumento decisivo della centralizzazione soprattutto all’inizio con i “prefetti della centralizzazione” che svolsero un vero e proprio lavoro di alfabetizzazione istituzionale nei confronti degli enti locali, furono i portatori del nuovo stato nelle province.

Si distinsero alcune grandi personalità come Nasalli Rocca o Giuseppe Gadda, Andrea Calenda.

Il monopolio delle relazioni centro–periferia che apparteneva ai Prefetti iniziò a stemperarsi quando furono istituiti i Provveditorati della Pubblica Istruzioni e quando vennero istituite le Intendenze di Finanzia in ogni provincia dirette dal Ministero della Finanza e quindi estranee al circuito prefettizio.

Fu quindi accantonata l’idea del prefetto come anello obbligatorio nella relazione centro–periferia - soltanto alcuni ministeri ricorrevano al prefetto mentre altre amministrazioni realizzavano autonomamente questa relazione.

Nel Ministero della Pubblica Istruzioni fu smontato dal Ministro Berti la struttura ispettiva creata negli anni 60: aboliti gli ispettori generali e speciali e i provveditori. Furono istituiti 20 ispettori centrali che erano sotto il controllo del comitato per l’istruzione primaria e popolare.

Il successore Coppino soppresse gli ispettori centrali e istituì a livello periferico la figura dell’ispettore di circondario.

Nel 1876 furono re-istituiti gli ispettori generali, affiancati da 147 ispettori scolastici.

I fascicoli dei primi ispettori testimoniano, negli anni 60, una dialettica diretta tra ministri ed ispettori - agli ispettori il Ministero impartiva disposizioni generiche confidando nell’esperienza dei suoi uomini mentre la generazione successiva si sarebbe mossa sulla falsariga di regole sempre più precise perdendo autonomia.

Nel Ministero dell’Interno invece la funzione ispettiva incontrò fortune alterne. Nacquero come Ispettori delle Carceri, Ricasoli nel 1866 riconobbe quello di ispettore come uno dei gradi in cui sarebbero stati divisi gli impiegati del Ministero.

Nel 1873, accanto agli ispettori delle carceri apparirono due ispettori centrali di amministrazione. Gli ispettori rappresentavano l’amministrazione centrale.

La burocrazia della cifra

1869 Legge “Cambray – Digny” sulla contabilità:

• Al vaglio esterno della Corte dei Conti si affiancava quello interno delle Ragionerie dei Ministeri e il controllo della Ragioneria generale dello Stato.
• Introduzione della scrittura doppia: conti principali da intestarsi nelle ragionerie centrali che dovevano rilevare i dati dei documenti riassuntivi prodotti dagli uffici compartimentali e dalle divisioni del rispettivo ministero per poi sottoporre i risultati mensili al vaglio della ragioneria generale che avrebbe tenuto la contabilità nel giornale e mastro, ministero per ministero ed effettuare il riscontro contabile.

L’applicazione di questa legge toccò al Ministero Sella che aveva criticato, da deputato, questa legge in nome della semplificazione dei controlli e di una più netta distinzione tra Corte dei Conti e ragionerie e varò 3 importanti provvedimenti:

• Istituì la qualifica...