Storia del Diritto Italiano - Da Baiona a Tolentino

La costituzione di Baiona

Napoleone improvvisamente comunicò al fratello Giuseppe, dal 1806 re di Napoli, la decisione di destinarlo al trono di Spagna. Egli quindi frettolosamente firmò il 13 maggio le leggi di riforma dell’ordine giudiziario che il Consiglio ancora stava discutendo. Il 23 maggio partì in segreto per la Spagna ed arrivato a Baiona il 7 giugno, concedeva il 20 giugno al popolo napoletano uno statuto che prese il nome di Baiona, la cui storia è ancora oscura in quanto non si sa bene quando sia stata preparata.

Un anonimo carbonaro ne attribuiva in modo polemico la paternità a Zurlo, il quale fu incaricato dal re di un progetto di costituzione. Egli confermava di aver ricevuto detto incarico e si difendeva dicendo che non avrebbe potuto scrivere se non a seconda del volere del principe e che chiunque avrebbe fatto lo stesso. Stante, però, la scarsa attendibilità di queste notizie non si può affermare con certezza che la costituzione sia stata pensata e nata a Napoli, così come non può escludersi che sia stata preparata durante il viaggio del re per Baiona, ed in questo caso sarebbe stato aiutato dal marchese Gallo.

Fonti private e ipotesi sulla costituzione

Sulla questione un importante aiuto ci può essere dato da una fonte ritrovata nell’archivio privato di Giuseppe Bonaparte; nel testo in esame compaiono due interventi significativi: nel Titolo II il termine Napoli è sovrapposto ad una parola che con molta probabilità è Spagna. La seconda correzione si trova nell’ultimo foglio del manoscritto, dove l’espressione “il presente” risulta sovrapposto ad una espressione che con ogni probabilità è “Les Cortes”.

Questi due interventi inducono a ritenere che la costituzione napoletana sia stata una pedissequa copia di un modello destinato alla Spagna. Sul punto è significativa la testimonianza del generale Pignatelli; comunque la similitudine che si riscontra nelle due costituzioni conforta questa ipotesi.

Il proclama di S.M. e le ragioni di Giuseppe

I motivi per cui Giuseppe si spinse a chiedere all’imperatore l’estensione della costituzione spagnola al regno di Napoli sono elencati nel Proclama di S.M. diretto ai popoli del regno di Napoli costituente la premessa della Carta. Lo statuto, a parte pochi aspetti innovativi, tendeva a fissare le basi dello stato napoletano secondo le riforme del biennio 1806-1808: era di estrema importanza per Giuseppe Bonaparte far sì che il futuro re si trovasse a dover attuare la sua costituzione in modo da poter restare il vero padre del nuovo stato napoletano.

Tale intento risulta abbastanza chiaro dalle parole utilizzate dal re, la cui volontà incontrò il favore dell’imperatore che sentiva la necessità di accreditarsi verso il popolo ispanico come garante dell’indipendenza; proprio per questo motivo decise che Giuseppe avrebbe dovuto dare alla Spagna una costituzione che introducesse nuove istituzioni, tanto che aveva già convocato, prima dell’arrivo a Baiona del fratello, una Giunta Costituzionale alla quale proporre il nuovo statuto. Questo altro motivo induce a pensare che Giuseppe concedendo la costituzione alla Spagna abbia proposto al fratello di adottare tale testo anche a Napoli.

Questa però non incontrò il favore dei napoletani, ma anzi scontentò sia il Consiglio di Stato, sia il partito napoletano che i francesi del Regno e forse anche il ceto borghese.

Un partito costituzionalista?

Sin dal suo arrivo Giuseppe aveva aperto le frontiere agli esuli del 1799 inserendo molti di essi negli alti gradi dell’amministrazione del regno: era questa la politica dell’amalgama che l’imperatore aveva già usato in Francia per neutralizzare i potenziali oppositori. Sostenitore di questa strategia, nonché protettore degli ex-giacobini fu Saliceti che a Napoli dirigeva il ministero della Polizia, il che lo aiutò a favorire l’ascesa di alcuni tra i più validi giacobini, accesi costituzionalisti.

Anche per questo gruppo di costituzionalisti, di cui facevano parte anche Abbamonti e Cuoco, che inoltre sino al 1808 era abbastanza compatto nella fiducia verso il governo napoleonico, l’emanazione della costituzione di Baiona agì come detonatore, determinandone risentimento verso un sovrano che tanto aveva promesso e così poco aveva mantenuto e divisione a causa della norma sulla naturalizzazione degli impiegati stranieri che si scissero in due partiti, il napoletano ed il francese.

Obiettivi della costituzione

Gli obiettivi che il sovrano si propose con la Costituzione erano 6 e precisamente:

• Il riconoscimento della religione cattolica come religione di Stato
• La formazione di un tesoro pubblico separato da quello della Corona
• La creazione di un parlamento nazionale
• L’organizzazione del sistema giudiziario secondo i principi dell’indipendenza e dell’uguaglianza di tutti di fronte alla legge
• La definizione di un moderno sistema di amministrazione locale
• La garanzia del soddisfacimento del debito pubblico

L’aspetto che rileva è la lunghezza, essa infatti si presenta come la costituzione più breve. L’esame comparativo della costituzione di Baiona con la costituzione italiana del 26 gennaio 1802 consente di riconoscere in quest’ultima il modello utilizzato da Giuseppe Bonaparte, in modo particolare con riferimento ai principi (più che alle istituzioni).

Entrambe si aprono con la disposizione che riconosce la religione cattolica come religione di stato ed entrambe si chiudono con numerosi articoli delle “disposizioni generali”. Entrambe sono concepite come strumenti di potere modellate sui rigidi schemi dell’accentramento napoleonico, entrambe costruiscono un sistema istituzionale coreografico in quanto svuotato di effettiva funzione politica ed entrambe individuano un’oligarchia cetuale destinata a svolgere una blanda funzione di mediazione tra governo e cittadini. Quello che è certo è che, la costituzione italiana ha un carattere innovativo in senso illiberale, quella di Baiona mira alla fissazione dell’organizzazione statale così come uscita dal biennio 1806-1808.

L’analogia più evidente si coglie, però, nella creazione di un sistema rappresentativo fondato su ceti sociali destinati a formare un nuovo corpo intermedio tra governo e sudditi: il parlamento nazionale avrebbe dovuto comporsi, infatti, di 5 sedili: possidenti, commercianti, dotti, clero e nobiltà; governo che era stato trasfuso con poche modificazioni nello statuto di Baiona. Comunque se il modello seguito da Giuseppe fu la costituzione della repubblica italiana bisogna però dire che egli cercò di adattarlo alla realtà napoletana.

Il parlamento nazionale

È questo il titolo più interessante, previsto come organo collegiale parzialmente elettivo con funzioni latu sensu legislative, i cui compiti erano descritti vagamente “illuminare il principe, rendergli preziosi servizi col rendersi utile alla nazione”, esso, si evince dagli articoli, si sarebbe dovuto limitare a deliberare su progetti di legge e sui conti pubblici. Precisi, invece, erano gli articoli che si riferivano alla sua struttura: avrebbe dovuto avere un presidente nominato dal re e doveva essere composto da 100 membri (tra Clero, nobiltà, possidenti, dotti e commercianti) e doveva riunirsi almeno una volta ogni tre anni e le sue sedute sarebbero state non pubbliche.

Certamente risulta essere un organo meno importante rispetto al Consiglio di stato così come individuato nella costituzione italiana, esso, infatti avrebbe dovuto preparare e discutere i progetti di legge ed i regolamenti di pubblica amministrazione. Secondo gli studiosi, insomma, la costituzione di Baiona avallava un regime illiberale scimmiottando le istituzioni rivoluzionarie.

Il titolo XI, all’art. 3 disponeva che “nessuno può occupare impieghi civili se non sia nato nel regno, e se non vi abbia acquistato il diritto di cittadinanza”, ciò apriva una grossa questione in quanto a Napoli nel 1807 erano giunti molti francesi molti dei quali ricoprivano cariche importanti nell’amministrazione, nell’esercito e nel governo, godendo, inoltre, di una posizione privilegiata in quanto dovevano fedeltà solo all’imperatore e non erano soggetti alle leggi fiscali del regno. Questi, ora, in base alla disposizione costituzionale avrebbero dovuto optare per la cittadinanza napoletana oppure abbandonare gli impieghi.

La questione di paternità di questo articolo non è chiara, è difficile pensare che sia stata di Giuseppe, né essergli stata suggerita dal marchese del Gallo. Secondo Rambaud, illustre storico, detta norma fu inserita nel testo della costituzione di Baiona in quanto si trovava nella costituzione spagnola, tesi che appare convincente; la fretta di quei giorni non fece pensare ai due regnanti le conseguenze che quella disposizione avrebbe potuto portare con sé.

Murat e la costituzione di Baiona

Il 15 luglio Gioacchino Murat veniva nominato re di Napoli e di Sicilia, il quale dopo aver accettato solennemente il trono proclamava al popolo delle due Sicilie la sua intenzione di osservare inviolabilmente la costituzione di Baiona che avrebbe formato la base del suo governo. Egli, comunque, anche se avrebbe dovuto insediarsi l’1 agosto 1808 si fece attendere molto convinto di meritare la Spagna piuttosto che Napoli, arrivò il 6 settembre, tutta questa situazione che a Napoli era vista con qualche apprensione sia per il problema della naturalizzazione e sia perché era la prima volta che Napoleone non aveva voluto come Re un parente in linea retta (egli era il marito di Carolina Bonaparte): la tranquillità dei francesi venne fortemente turbata.

Abbiamo detto che Gioacchino intendeva osservare la costituzione, egli, infatti, dopo un primo esame complessivo ne parlò bene al marchese del Gallo, se pure con qualche riserva; primo dubbio al quale se ne aggiunsero tanti altri di lì a poco, a cominciare dal parlamento. Egli quindi pur essendosi impegnato a rispettare lo statuto ben presto mostrò una certa insofferenza per alcuni aspetti dell’organizzazione posti da questo, ed in particolare per la notevole influenza che il consiglio di stato aveva negli affari legislativi. Composto da 39 membri divisi nelle quattro sezioni di legislazione, interno, finanze e guerra e marina, negli anni di regno di Giuseppe Bonaparte aveva dimostrato una certa indipendenza dal Re, Murat era intenzionato a ridurre l’influenza che il Consiglio esercitava sul governo; proprio per questo prima di arrivare a Napoli aveva chiesto informazioni dettagliate su di esso, sulla sua composizione e sul valore dei suoi membri; risulta chiaro l’intento del nuovo re di ridurre il peso politico del consiglio di stato.

Un fantasma di costituzione?

Per indicare la costituzione di Baiona quasi tutti gli autori hanno usato espressioni minimizzanti e dispregiative; ciò deriva soprattutto dalla in applicazione dello statuto oltre che dal suo riconosciuto carattere illiberale. Indicata dal Pignatelli come un fantasma di costituzione, da parte di molti si è affermato che essa si esaurì in se stessa e che rimase nel mondo delle intenzioni.

In realtà essa, a parte le norme sul parlamento, ebbe concreta attuazione e restò la legge fondamentale del regno per tutto il decennio francese, anche perché aveva dato veste costituzionale alle importanti riforme legislative del biennio 1806-1808 quali: l’abolizione della feudalità; il nuovo sistema contributivo; l’introduzione dei codici. Quello che però bisogna rilevare è che lo statuto nacque con una evidente anomalia: più che essere rivolto ai sudditi era rivolto al sovrano quasi a definire i limiti della sua attività di governo; quindi lo statuto era caratterizzato da una funzione di conservazione dello status quo, infatti le norme innovative relative al Parlamento ed alla neutralizzazione degli stranieri che presto manifestarono la loro problematicità.

La vigenza dello statuto durante il regno di Murat fu però effettiva: egli, infatti, appena 4 giorni dopo il suo arrivo emanò il decreto di convocazione dei consigli provinciali previsti da una legge del 1806 ma anche dalla costituzione la quale rimandava a detta legge; poi molti furono gli avvisi relativi alla naturalizzazione. Ma l’effettività della costituzione si nota proprio negli interventi del re che vogliono discostarsi da questa, come la scelta di diminuire dal 5 al 3% la rendita sui titoli di stato al fine di aiutare l’indebitamento pubblico: la scelta, che contravveniva a quanto stabilito nella costituzione, non piacque a Napoleone che nello stesso anno intervenne facendo sentire al cognato tutto il suo peso di imperatore, episodio che fece capire a Murat che lo statuto giuseppino andava rigorosamente rispettato.

Ma l’episodio che meglio rende l’importanza di questa costituzione si rinviene nella scelta di Murat di spogliare la nobiltà napoletana dei suoi vecchi titoli per crearne una totalmente nuova: come Napoleone in Francia aveva fondato l’aristocrazia bonapartista così Gioacchino pensava ad una nobiltà murattiana a Napoli; nel fare ciò il re al fine di sostenere il suo progetto evidenziava che la costituzione di Baiona permetteva i maggioraschi; Napoleone approvò il disegno di legge, ciò conferma che la costituzione vigeva quale norma fondamentale del regno.

Murat aveva chiara la...