Riassunto esame Scienza dell'Amministrazione, prof. Petroni, libro consigliato Lezioni di Scienza dell'Amministrazione, Cavaglieri

I° capitolo - La scienza dell'amministrazione come scienza "al plurale"

La Scienza dell’Amministrazione è una specializzazione della Scienza Politica, anche se non è sempre stato così. La Scienza Politica ha delle importanti partizioni interne e, tradizionalmente, ci sono tre ambiti disciplinari interni:

• Politica comparata;
• Relazioni internazionali;
• Scienza dell’amministrazione.

Si parlerà, dunque, di S.A. da una prospettiva della S.P.. In realtà, la S.A. non è soltanto la S.P. che si occupa delle burocrazie, delle pubbliche amministrazioni. Si parlerà di amministrazioni, di burocrazie, di organizzazioni pubbliche al plurale.

L’amministrazione ha molto a che fare con il potere, con la politica, ecc, ma è anche un modo di fare le cose in maniera razionale. L’amministrazione si può studiare da due punti di vista:

• Della politica;
• Dell’organizzazione.

Se si volesse citare Weber si potrebbe dire che la P.A. fa dialogare le due principali razionalità individuate dallo studioso:

• Razionalità rispetto al valore (fini, obiettivi definiti dalla politica);
• Razionalità rispetto allo scopo (capacità di tradurre gli obiettivi in azione concreta).

Si guarderà l’amministrazione come un fenomeno organizzativo e politico. Se ci si sofferma al fenomeno organizzativo ci si avvicina molto ad altre organizzazioni e ad altri modi di guardare le organizzazioni. Da qui, un allontanamento dalla S.P. tradizionale e un accostamento più ravvicinato alle cd. teorie delle organizzazioni.

Nel corso delle lezioni si incontreranno 3 parole salienti:

• Amministrazione;
• Organizzazione;
• Burocrazia.

Spesse volte, queste parole vengono utilizzate in maniera impropria, confusa. Questi 3 termini costituiscono l’oggetto del corso, cioè una analisi, una riflessione empirica delle: amministrazioni, delle burocrazie, delle organizzazioni.

Che cos'è la scienza dell'amministrazione?

Affrontare “che cos’è la S.A.” significa rispondere a tre quesiti:

• Qual è l’oggetto della S.A.?
• Quali sono i metodi, le prospettive di ricerca?
• Quali sono le finalità?

Se ci si occupa di S.A. è anche per migliorare il funzionamento delle PP.AA. La S.A., oltre ad essere una disciplina plurale, affonda le sue radici nel '600, soltanto che allora si chiamava Scienze Camerali, da cui l’espressione usata dagli storici Cameralismo.

L’espressione Scienze Camerali deriva dal fatto che nello Stato Moderno l’amministrazione si svolgeva in ambienti che venivano chiamate Camere Regie o Consigli: il sovrano, appunto, radunava nei consigli o in queste camere i suoi funzionari. Allora, le Scienze Camerali nascono come le scienze che devono servire a formare i funzionari dello Stato moderno per raggiungere obiettivi che si pone il Sovrano.

Il termine burocrazia fu coniato da un economista, aristocratico mettendo assieme due termini: crazia (cratos – potere, autorità) e bureau (termine francese che significa ufficio, scrittoio).

Prospettive di studio

Si affronteranno anche questioni di metodo intese come principali prospettive di studio e non come tecniche di ricerca. Ci soffermeremo su tre prospettive di studio:

• Organizzativa (riflessione su Taylor, Simon [comportamento organizzativo e decisione]);
• Burocratica (riflessione su Weber e sviluppi post-weberiani);
• Analisi delle politiche pubbliche.

La S.A. si sviluppa come disciplina che ha molti aspetti operativi: comunicazione istituzionale, strutture organizzative ecc. e ad oggi, in Italia, si collega in gran parte alla Scienza Politica. In realtà vi sono due visioni radicalmente diverse:

• Accademico (S.A. come settore specializzato della S.P.);
• Organizzativo (sviluppo meno visibile, poiché interno all’amministrazione).

La P.A. intende la S.A. come l’analisi organizzativa delle amministrazioni; mentre il politologo si occupa dei rapporti tra amministrazione e politica, delle burocrazie e del loro potere, delle politiche pubbliche, le scuole superiori di scienza dell’amministrazione si occupano di temi come strutture organizzative, le procedure, il controllo di gestione, l’efficienza, la comunicazione istituzionale. Dunque, ci sono due modi diversi di intendere la S.A.

Per i cultori di Diritto Amministrativo la vera Scienza dell’Amministrazione è, appunto, il Diritto Amministrativo. Quest’idea non nasce ora, anzi in Italia la prima cattedra di S.A. nasce all’Università di Bologna nel 1887 assegnata a Luigi Rava; l’idea era che la S.A. si potesse studiare solo attraverso gli occhiali del giurista; la vera chiave conoscitiva ed applicativa era il Diritto Amministrativo. Questa visione, chiamata egemonia dei giuristi e che si afferma un po' in tutta Europa, avrebbe condotto ad un vero e proprio soffocamento della S.A. Questi, dunque, non ha spazi, poiché l’unico spazio è il Diritto Amministrativo.

Questo è un elemento interessante che fa capire anche gli scarsi sviluppi e la crisi della S.A. e dell’amministrazione in Italia. Si aspetterà il Secondo Dopoguerra, il Comportamentismo, l’americanizzazione delle Scienze Sociali per ridare alla S.A. un nuovo smalto, una nuova faccia. Si comincia a dire che i fenomeni organizzativi non sono diritto, ma ci sono anche altre cose. La S.A., in quanto Scienza Sociale, si pone questo problema: capire il funzionamento delle PP.AA., ma non partendo dalla legge, bensì dal fatto organizzativo. È da qui un collegamento molto forte con le Scienze Manageriali o Aziendaliste. Ma non tutti i giuristi hanno i paraocchi a riguardo: un personaggio dal calibro di Massimo Saverio Giannini, il quale afferma, in un suo manuale di Diritto Amministrativo, che i problemi amministrativi non sono patologie di atti amministrativi, bensì patologie di azioni amministrative. Secondo Giannini erano tre i grandi deficit dell’amministrazione italiana:

• La volontà politica;
• Il deficit tecnologico (amministrazioni deprofessionalizzate, senza competenze, con una sola expertise, cioè quella del burocrate classico con la razionalità formale portata all’eccesso);
• La malaorganizzazione.

Che cosa, come e perché: le scienze sociali

Quando si parla di scienze sociali, un primo modo per accostarsi a queste scienze è quello di chiedersi:

• CHE COSA (oggetto);
• COME (prospettive);
• PERCHE’ (finalità).

Il tema che tratteremo riguarda l’oggetto della S.A.

Domande sull'amministrazione pubblica

Alcune domande:

• Com’è la P.A.? Punto di vista organizzativo-istituzionale
• Cosa fa la P.A.? Punto di vista funzionale
• Cosa è la P.A.? Punto di vista istituzionale

Quando si parla di P.A. si intendono, innanzitutto due cose:

• Livello strutturale (com’è la P.A., cosa si trova in essa, quali enti vi sono, quali sono le PP.AA.);
• Livello funzionale (prospettiva processuale che ci dice cosa fa la P.A., che cos’è l’azione amministrativa);
• Livello istituzionale (le PP.AA. lavorano a braccetto tra politica e amministrazione).

Si vuole richiamare meglio, però, “che cosa è la P.A.”

Il sistema amministrativo

Amministrazione Governo Locale Amministrazione per Imprese Pubbliche Statale enti Ministeri – Agenzie Regioni (20) Enti Strumentali (Asl), Imprese in mano [forze di polizia; Province (106) Associativi (Ipab), pubblica, società militari; Comuni (8100) Funzionali (Università, controllate ecc. magistratura…] Città Metropolitane CCIAA)

Qualche dato

Nelle prime 3 aree nel 2001 lavoravano 3.423.000 dipendenti, cioè il 15% degli occupati nel nostro Paese; Sempre nel 2001 la spesa (corrente e in conto capitale) ha raggiunto 583.595 milioni di euro, cioè il 48% del PIL di quell’anno; Un dato comparato sull’occupazione pubblica (% sugli occupati):

• Italia 15,2
• Canada 17,5
• Francia 21,3 (nel 1997)
• Spagna e Portogallo 15,2
• Stati Uniti 14,6
• Olanda, Germania e Regno Unito 12,2 – 12,6

Nella P.A. non si è complicata solo la struttura al punto che uno dei più studiosi del diritto amministrativo, Massimo Saverio Giannini, parla dello scoppio della P.A., cioè della moltiplicazione degli enti pubblici; il problema non riguarda solo una complessità strutturale, ma c’è anche un problema di complessità funzionale. Sono aumentati, dunque, i compiti della P.A.

Cosa vuol dire amministrare?

Cosa si intende per amministrazione?

L’Amministrazione Pubblica

Come STRUTTURA (def. Soggettiva) Gli Apparati pubblici, sistemi di organi.

L’Atto di Amministrare

• In senso ampio: Servire un’incombenza; AMMINISTRAZIONE Porgere, fornire; Avere cura di interessi terzi; Svolgere un’attività specializzata
• Come FUNZIONE (def. Oggettiva) … che implica coordinazione e cooperazione per certi scopi
• In senso stretto: messa in opera di decisioni/norme

Si è detto che quando si parla di Amministrazione dal punto di vista delle scienze sociali, si deve fare questa grossa partizione: Amministrazione come funzione ed Amministrazione come struttura. L’Amministrazione come struttura sono gli apparati pubblici e i sistemi amministrativi; qualche problema in più si evince quando si parla di amministrazione come funzione. Amministrare vuol dire servire un ‘incombenza, porgere, fornire, fare qualcosa per qualcun altro. Altro significato è aver cura di interessi di terzi o, ancora, svolgere un’attività specializzata come ausiliario che implica coordinazione di risorse e di persone per raggiungere certi scopi. Bisogna tener presente che in questo significato noi connotiamo amministrazioni pubbliche, ma anche amministrazioni private: non c’è impresa che non abbia un minimo di amministrazione. Le definizioni succitate sono da considerare in senso ampio. Da qui, però, se ne ricava già qualcosa di importa riguardo l’amministrazione: quest’ è un’ azione intenzionale (Weber direbbe “dotata di una razionalità di scopo”) che implica specializzazione, gestione e coordinazione che ha cura di interessi altrui.

Ma adesso si pone l’accento su che cosa è un ‘Amministrazione Pubblica: è un ‘organizzazione con le caratteristiche di cui sopra che, però, cerca di mettere in opera, di implementare le decisioni vincolanti che hanno preso altri (i politici). In senso funzionale, l’amministrazione ha a che fare con la messa in opera di decisioni. Bisogna chiarire un punto: mettere in opera non significa mera esecuzione, applicazione, come se la P.A. fosse un soggetto passivo che traduce decisioni prese da altri. Nell’idea di mettere in opera c’è l’idea di attuare, ma non è in termini passivi, ma la P.A. può cambiare gli effetti o la portata di una decisione. Per il Diritto Amministrativo, l’Amministrazione è un apparato esecutivo, servente che applica le decisioni, le norme; per la Scienza dell’Amministrazione è qualcosa di più, vale a dire che in questa applicazione c’è anche dell’altro…

La Scienza dell’Amministrazione non è difficile solo perché ha un oggetto complicato, sia dal punto di vista strutturale che funzionale, ma deve confrontarsi con un’altra questione: dell’Amministrazione, tradizionalmente, se ne sono occupate tante altre discipline (Economia, Diritto, Sociologia, Scienza Politica …).

Un’ “antenata” della moderna scienza dell’amministrazione: la Cameralistica

Si è detto, quindi, che la Scienza dell’Amministrazione si deve confrontare con una molteplicità di prospettive. La Scienza dell’Amministrazione, ovviamente, ha una sua storia: essa si sviluppa anche con la formazione e l’evoluzione dello Stato Moderno e si comincia ad affermare intorno al ‘600 come tentativo di razionalizzare l’Amministrazione dello Stato Assoluto. Questa scienza, che si sviluppa a partire dal ‘600, viene chiamata al plurale Scienze Camerali (da cui anche l’espressione Cameralismo). Queste sono discipline al plurale e non una dottrina, ma un insieme di dottrine, di tecniche, di saperi che hanno a che fare con l’economia, con le tecniche agricole, con la statistica. Insomma sono un insieme di tecniche che devono servire a gestire meglio lo Stato Assoluto; un insieme di saperi che devono servire a formare gli amministratori e i funzionari del sovrano. Si cominciano a formare, dunque, le prime Università di Scienza dell’Amministrazione, per lo più si formano in Prussia (attuale Germania) e poi a Vienna.

Nel 1656 con Von Seckendoff, le scienze camerali si sviluppano in Prussia e si sviluppano quando lo Stato Assoluto prussiano comincia a trasformarsi in Stato di Polizia (Stato che ha a cuore il benessere dei sudditi funzionale al bene del sovrano). Lo Stato assoluto è uno stato che ha attraversato una crisi di legittimazione del potere politico: la rottura dell’unità religiosa in Europa (Riforma Protestante e Controriforma). Da quel momento il sovrano potrà sempre dire che discende il proprio potere da Dio, ma questo principio di legittimazione teocratico comincia a perdere terreno, specie negli stati riformisti. Il sovrano ha bisogno di nuovi criteri di legittimazione che a loro volta vengono trovati in criteri molto pragmatici, materiali (stato del benessere), cioè il sovrano cominciava a legittimare il proprio potere e la propria potenza fornendo servizi ai sudditi, cercando di soddisfare gli interessi dei sudditi. Ma uno stato che ha bisogno di produrre servizi, è uno stato che ha bisogno di tecniche per produrre servizi che hanno a che fare con il saper fare le manifatture, con l’agricoltura, con l’economia: insomma, ha bisogno di saperi operativi e pratici. Produrre e migliorare servizi, benessere e formare personale per produrre benessere. Questi sono i grandi temi delle scienze camerali. Il ragionamento di Von Seckendoff si basa su tre punti:

• Le scienze camerali sono scienze universali, perché devono fare in qualche modo incetta di altri saperi;
• Le scienze camerali nascono in uno stato che ha come principio di legittimazione nuovo il principio del benessere dei sudditi (si ricordi che ancora non si parla di stato democratico, altrimenti dei cittadini);
• L’azione di questo stato può trovare un freno nel potere dei ceti (nobiltà, clero, aristocrazia).

Le scienze camerali nascono come supporto alla formazione dell’amministrazione dello stato moderno.

Nel 1750 c’è un altro personaggio importante, Von Just. Tra il 1656 e il 1750 succede che si ha una prima crisi delle scienze camerali e nel frattempo se ne erano sviluppate altre quali: l’economia politica, la scienza della polizia e le scienze camerali in senso più stretto, più tecniche. Le scienze camerali entrano in crisi, perché le discipline suddette cominciano a svilupparsi in maniera autonoma ed in particolare una: l’economia politica che si emancipa e diventa la nuova scienza del secolo. Ma in questo passaggio da economia politica a economia tout-court succede una cosa molto importante: l’economia diventa da scienza dello Stato a scienza dei privati, dei borghesi, del mercato, degli scambi. Il principio che regola la nuova economia non è più il benessere dei sudditi che deve essere realizzato dalle prestazioni pubbliche, ma diventa la sicurezza dei cittadini e la loro libertà, l’autonomia contrattuale dei cittadini. Insomma, in questo secolo le scienze camerali implodono, perché non riescono più ad avere una loro sistematicità.

Un ultimo passaggio delle scienze camerali si ha nel 1865 con Von Stein. Si trovo a confrontarsi con Marx. Con Von Stein si ha l’ultimo grande tentativo di salvare il cameralismo e in realtà della presa d’atto che questa scienza è insalvabile. Dal 1750 al 1865 c’è l’epoca delle Rivoluzioni liberali (Americana, Francese, Parlamentare). La Monarchia assoluta comincia a diventare una Monarchia Costituzionale, cioè limitata dal Parlamento. Tutto è cambiato e soprattutto che è cambiato il modo di vedere la Pubblica Amministrazione. Si era cominciato a sviluppare un nuovo germe: il Diritto Amministrativo. Con lo Stato Liberale si afferma lo Stato di diritto che deve come principio all’azione dell’Amministrazione la legalità. Un’azione amministrativa è valida se conforme alla norma, se legale. Questo serviva per garantire la sicurezza dei borghesi che nel frattempo facevano i loro affari con l’economia privata. Il Diritto Amministrativo e il Diritto Pubblico diventano le due grandi lenti per vedere il funzionamento delle organizzazioni delle amministrazioni. Dopo la Rivoluzione Costituzionale Borghese l’Amministrazione Pubblica non può che essere vista in termini giuridici, cioè come un insieme di norme che regolano il funzionamento del Diritto, dell’Amministrazione e come un insieme di regole esterne che regolano i rapporti tra cittadini e P.A. Qui, si trovano due intuizioni di Von Stein:

“La società è il regno della disuguaglianza; il regno dei poteri di fatto. Lo stato, però, è quel regno dell’interesse generale dove la disuguaglianza si cerca di ridurre”. Lo stato è un riduttore di asimmetrie. Allora, l’amministrazione diventa il collegamento tra la società e lo stato. L’Amministrazione ha dei poteri propri chiamati “potere di ordinanza”.

È con questa prospettiva che arriva la Scienza dell’Amministrazione in Italia.