Riassunto esame Scienza dell'Amministrazione, prof. Rombi, libro consigliato La Pubblica Amministrazione in Italia, Capano, Gualmini

(SIAE).

Gli enti a struttura gerarchico - istituzionale sono invece direttamente istituiti dallo stato e in

essi la linea della rappresentanza scende dell’alto verso il basso, ovvero dal presidente al

consiglio di amministrazione,alla macchina organizzativa interna. L’esercizio di funzioni

pubbliche risulta prevalente, così come il meccanismo della nomina esterna e a questo modello

appartengono enti provvidenziali e di ricerca. Il meccanismo di nomina dei presidenti degli

enti associativi rientra dunque nella categoria della nomina investitura che si distingue da

quello della nomina scelta in cui l’esecutivo sceglie direttamente il candidato esercitando una

maggiore discrezionalità.

Nel secondo modello, quello definito gerarchico istituzionale, non solo scompare l’organismo

assembleare, ma diventa più stretto il rapporto con i ministri con cui gli enti sono apparentati

e con l’esecutivo nel suo complesso. La struttura si compone di un presidente non eletto ma

scelto dal governo, di un consiglio di amministrazione con compiti deliberativi, di un consiglio

di indirizzo ( o consiglio scientifico degli enti di ricerca) con funzioni di programmazione e

consulenza, di un direttore generale a capo della struttura burocratica, e infine di un collegio

dei revisori come organo di controllo sull’attività contabile dell’ente. La macchina

organizzativa si articola poi in diverse unità seconda dell’ente ( direzioni, dipartimenti, aree,

servizi etc.).

Le funzioni

Se si prendono in considerazione le attività effettivamente svolte dagli enti pubblici non

economici, è possibile ragionare intorno a tre gruppi di funzioni prevalenti:

a) Di erogazione di servizi;

b) Promozionali;

c) Regolative;

L’erogazione di servizi pubblici interessa il folto gruppo degli enti previdenziali, che gestiscono

forme obbligatorie di assicurazione, tra cui spiccano l’INPS e l’INAIL. Nella seconda metà

dell’800 l’istituzione dell’INAIL costituì la risposta del neo-nato stato italiano all’allarme

sociale generato dagli infortuni sul lavoro. Nel 1898 venne fondata la Cassa nazionale di

previdenza per l’invalidità e la vecchiaia (attualmente l’INPS) nell’ambito della quale, benché

su base volontaria, venivano distribuiti sussidi pensionistici ai lavoratori, finanziati anche

dallo stato e dai datori di lavoro. Nel 1919 l’assicurazione si tramutò da volontaria a

obbligatoria. In età repubblicana l’ INPS divenne il principale gestore per conto dello stato di

tutti i trattamenti che possono ridurre o interrompere il reddito individuale e famigliare,

offrendo dunque una protezione specifica per ogni tipo di rischio. Per quanto riguarda l’INPS i

servizi erogati sono di duplice natura: di tipo previdenziale, quelli cioè che si basano sui

contributi precedentemente versati dai lavoratori come le pensioni, e di tipo assistenziale, che

non prevedono versamenti da parte dei lavoratori e vengono erogati seconda una prova dei

mezzi, ovvero dopo aver verificato specifiche condizioni di bisogno, anche le prestazioni legate

alla perdita del lavoro hanno assunto un peso consistente dato l’aumento del tasso di

disoccupazione.

Alla pari dell’INPS, i servizi dell’ INAIL sono numerosi, riguardando sia il settore assicurativo

che quello di prevenzione e informazione. Le prestazioni si rivolgono direttamente ai

lavoratori, mentre i servizi informativi sono destinati ai datori di lavoro. In entrambi i casi i

fruitori devono essere in regola con il pagamento dei contributi. Appartengono al primo gruppo

di servizi l’indennità per l’inabilità temporanea assoluta, gli indennizzi per la menomazione

dell’integrità psicofisica, le rendite dirette per l’inabilità permanente, i sussidi per le

casalinghe e per i superstiti (famigliari di vittime di incidenti sul lavoro), l’assegno per

l’assistenza diretta e continuativa, l’assegno di incollocabilità e le prestazioni sanitarie.

I servizi forniti alle imprese riguardano invece l’organizzazione di corsi e pacchetti

informativi, la messa a punto e la sperimentazione dei modelli e degli strumenti applicativi

della normativa sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, la gestione delle banche dati sugli

infortuni, e degli incentivi e sovvenzioni legati alla promozione di attività a favore della

sicurezza.

Le funzioni definite promozionali sono invece volte ad incoraggiare la realizzazione di

iniziative e progetti di sviluppo e innovazione anche in collaborazione con altri soggetti

pubblici e privati. Queste attività si traducono nella progettazione e nel coordinamento di

convezioni e accordi finalizzati all’avvio di progetti di ricerca, di attività turistiche, sportive e

culturali. Numerosi sono gli enti di ricerca (CNR,ISS,ENEA,INEA,ISTAT,ASI,etc.), in cui la

funzione prevalente è quella di dare vita a progetti scientifici nei diversi settori di competenza.

L’ISTAT , fondato nel 1926 è responsabile della gestione di tutti i dati statistici nazionali che

sono il principale punto di riferimento per la formulazione di progetti, proiezioni e politiche

pubbliche, nei diversi settori di intervento statale.

Rispetto alle attività di erogazione diretta dei servizi, le funzioni promozionali rispondono a

logiche e parametri distinti. Innanzi tutto esse hanno come destinatari entità collettive e non

beneficiari singoli e in secondo luogo non si esauriscono in un beneficio immediato (erogazione

monetaria) ma si proiettano nel medio e lungo periodo, in un’ottica di sviluppo e

miglioramento dell’esistente.

Vi è infine la funzione regolativa in cui gli enti ricevono un’esplicita investitura da parte delle

istituzioni di riferimento per la tutela di determinati interessi pubblici es. la SIAE difende i

diritti d’autore. Le funzioni regolatrici poggiano su criteri e razionalità di tipo burocratico-

formale, ovvero sul rispetto delle leggi e della normativa esistente.

Il personale

INPS e INAIL sono enti dimensionalmente più imponenti degli altri superano rispettivamente

di 10 e 4 volte istituti come l’ACI. I contratti di formazione e lavoro, vengono solitamente

utilizzati come contratti di prova e/o di ingresso, preludendo spesso a forme più stabili di

impiego. E’ interessante notare come spesso questo tipo di contratti riguardi il personale

femminile, costituendo dunque una risposta alle esigenze di conciliazione tra lavoro e famiglia.

I contratti a tempo determinato sono presenti in maniera più capillare nei diversi enti, anche

se in percentuali modeste, e anch’essi tendono a concentrarsi sul personale femminile; per

quanto concerne la durata dell’esperienza lavorativa, si parla di 6-12 mesi.

Nel complesso si ha dunque l’impressione che il ricorso alle forme flessibili di impiego non sia

ancora una strategia distintiva all’interno delle politiche del personale degli enti, ma

costituisca una risposta sporadica alle esigenze di alcuni gruppi di lavoratori.

I processi decisionali

Anche nel caso degli enti pubblici non economici è opportuno selezionare due processi

decisionali tipici che consentono di esaminare l’azione degli enti in una prospettiva dinamica.

Essi riguardano rispettivamente lo svolgimento ei controlli anti doping del CONI e

l’erogazione delle pensioni dell’INPS.

La natura dei due processi e i loro obiettivi sono diversi: da un lato si tratta di sequenze

decisionali modellate da una logica gerarchica e orientate al controllo e alla sanzione; dall’altro

si tratta della distribuzione di benefici e servizi ai cittadini, ispirata a criteri di qualità del

servizio e di soddisfazione di un diritto esercitato dall’utente.

 CONI: in Italia è stato approvato un primo provvedimento nel 2000 che ha inserito

come reato penale le attività di coloro che somministrano e offrono sostanze dopanti e

per questo, ha istituito presso il ministero della Sanità una Commissione per la

vigilanza e il controllo sul doping. Questa predispone e aggiorna costantemente le classi

di sostanze dopanti, effettua controlli a sorpresa e collabora con il SSN e con le diverse

istituzioni sovranazionali allo scopo di avere iniziative congiunte.

A sua volta il CONI nel 2001 ha istituito una sua Commissione anti-doping e ha

adottato un regolamento interno in cui vengono elencati i valori ispiratori e le regole di

funzionamento delle attività anti-doping. La Commissione anti-doping del CONI si

riunisce con cadenza settimanale e pianifica la propria attività con quella della

Commissione ministeriale. I controlli vengono effettuati dal gruppo di lavoro sull’anti-

doping che riceve una esplicita delega. Per assicurare l’uniformità dei trattamenti il

principio su cui si basano i controlli è quello della sorpresa. Il gruppo anti-doping del

CONI seleziona ed individua i nomi degli atleti, non prima di 15gg antecedenti ai

controlli. Questi atleti vengono inseriti in un gruppo registrato. I membri del gruppo

anti-doping inviano poi una comunicazione ufficiale agli ispettori medici non prima di

3gg antecedenti ai controlli, indicando l’ora e il luogo del sopralluogo, poi l’atleta viene

sorpreso durante un allenamento o un raduno sportivo e viene sottoposto a prelievo di

sangue. Lo sportivo infine deve firmare un verbale di prelievo di sangue e i campioni

vengono mandati in laboratorio. L’attività di ispezione e controllo (command and

control) sfocia nella comminazione di sanzioni. Se gli atleti risultano positivi ai

controlli, devono sospendere la propria attività in attesa di accertamenti successivi,

qualora venga confermata l’ipotesi di reato scatta l’ammonimento e la squalifica.

 INPS: il progetto di riorganizzazione dell’INPS si ha nel 96, la riforma intendeva

perseguire 3 obbiettivi : il decentramento dei servizi al livello più vicino al destinatario

dell’erogazione del servizio; la ristrutturazione della divisione del lavoro interna in

modo da renderla maggiormente rispondente ai bisogni provenienti dall’ambiente

esterno; e un’attenzione privilegiata alla qualità. Il primo obbiettivo rispondeva a una

logica di sussidiarietà, il cittadino ha la possibilità non solo di partecipare ma di

controllare l’operato dell’ente. La riorganizzazione interna ha portato alla

semplificazione dei livelli gerarchici ed a una più chiara individuazione dei compiti e

delle sfere di responsabilità. All’interno, i processi sono stati divisi in primari (gestione

conto assicurato-pensionato e gestione conto-azienda) e processi di supporto (

contabilità e amministrazione, approvvigionamento e attività economiali) e sono stati

creati gruppi di lavoro impegnati dapprima in attività di formazione e qualificazione