Riassunto esame Scienza dell'Amministrazione, prof. Rombi, libro consigliato La Pubblica Amministrazione in Italia, Capano, Gualmini

Evoluzione della pubblica amministrazione dal 1990 al 2005

In questo tomo, si parla dell’evoluzione della pubblica amministrazione dal 1990 al 2005 e si può riassumere con le seguenti parole chiave:

• Decentramento
• Politiche autonomistiche
• Pluralismo organizzativo
• Managerialismo
• Contrattualismo

Decentramento

Il decentramento ha portato un trasferimento di maggiori responsabilità politiche e amministrative ai governi regionali e locali. Ha ridistribuito le competenze regionali creando una pressione sistemica sulle organizzazioni pubbliche, una dispersione delle responsabilità di politica pubblica ed il consolidarsi in un sistema di multi-level governance, che ha costretto le amministrazioni a coordinarsi con maggiore intensità. Questo ha avuto un impatto sia quantitativo che qualitativo:

• Un aumento della mole di funzioni legislative affidate alle regioni.
• L’estensione delle funzioni amministrative gestite dalle regioni e l’aumento delle attribuzioni e dei compiti a province e comuni.

Per quanto riguarda l'impatto qualitativo, le funzioni si sono trasformate incorporando contenuti e obiettivi differenti.

Politiche autonomistiche

Le politiche autonomistiche sono tutte quelle dinamiche che fanno sì che il potere pubblico non produca direttamente servizi o prestazioni per i cittadini, ma presidi i confini dell’arena di politica pubblica, lasciando ad altre organizzazioni il compito di dare alle politiche un regime di autonomia procedurale o sostantiva. Questo fa sì che le politiche autonomistiche possano essere definite come la dimensione processuale del decentramento politico-amministrativo. Tuttavia, il governo nazionale lascia ai governi regionali e locali la scelta di come perseguire l’obiettivo di garantire, comunque, una certa omogeneità nazionale sulle prestazioni minime di cittadinanza.

Tra gli strumenti della strategia autonomistica troviamo le authorities, ovvero un’organizzazione pubblica che deve presidiare il rispetto delle regole in specifici settori di politica pubblica, che precedentemente erano affidati agli apparati centrali. Questa politica autonomistica non diminuisce il potere pubblico, solo lo ripartisce in diversi settori.

Pluralismo organizzativo

Il pluralismo organizzativo è solo la conseguenza del decentramento e dell’autonomismo. È il processo di differenziazione e frammentazione degli apparati pubblici. La differenziazione ha portato gli enti pubblici economici a diventare privati, conducendo alla creazione di società per azioni a prevalenza pubblica. Tuttavia, non si sono ridotti gli enti pubblici non economici; anzi, c’è stato un incremento di strutture che fino agli anni '80 erano casi isolati (es. le authorities).

In sostanza, la società si è evoluta, e per rispondere alle nuove domande, il potere pubblico riformula le proprie forme istituzionali, allontanando le domande dal centro per espandersi e rendersi più efficace.

Managerialismo

Il managerialismo è l’insieme di strategie che ha portato alle pubbliche amministrazioni logiche di azione e governo organizzativo, atte a responsabilizzare maggiormente i vertici amministrativi. Questa strategia si basa su dei principi costitutivi:

• Distinzione tra indirizzo politico e gestione.
• Responsabilizzazione della dirigenza amministrativa tramite paghe maggiori a seconda dell’importanza del compito svolto.
• Verticalizzazione delle linee gestionali degli apparati.
• Maggiori possibilità per la dirigenza di gestire il personale.
• Istituzionalizzazione di attività di controllo, gestione e valutazione.

Tutto questo ha portato anche all’introduzione di metodi di valutazione del personale, con l’intento di responsabilizzare i loro comportamenti.

Contrattualismo

Il contrattualismo racchiude tutte quelle strategie (sollecitate da fonti normative) mediante le quali le pubbliche amministrazioni producono politiche pubbliche attraverso: cooperazione, collaborazione e interazioni inter-settoriali.

Funzioni delle amministrazioni

Precedentemente abbiamo definito le funzioni come “funzioni prevalenti”, ovvero gruppi di attività che occupano la maggior parte del tempo dei dipendenti rispetto ad altre mansioni. Nel complesso, le funzioni prevalenti sono: quelle di regolazione, programmazione e produzione di beni e servizi, ma il peso che hanno è diverso da comparto a comparto.

• Regolazione: Caratterizzano i ministeri e le regioni, gli enti pubblici e le authorities, impongono dei vincoli alla condotta dei cittadini e producono sanzioni in caso di inosservanza o mancato enforcement.
• Programmazione e pianificazione: Riguardano regioni e poi i livelli ministeriale e locale. Servono per formulare e redigere piani e strumenti di pianificazione del lungo e medio periodo; selezionare ed ordinare obiettivi e sotto obiettivi; controllare il raggiungimento di questi obiettivi e la coerenza rispetto alle risorse finanziarie.
• Produzione e erogazione: Si concentrano a livello locale, ma ne fanno parte anche gli enti pubblici non economici e le agenzie amministrative. Servono a soddisfare le domande dei territori o i diritti del cittadino e si basano su criteri di qualità del servizio, tempestività nel fornirlo, modernità del prodotto e modalità di distribuzione.

Vi sono poi funzioni nuove, come la formazione e la consulenza, le canzonatorie di aggiudicazione dei conflitti e le promozionali. Lo spostamento dei poteri decisionali ha costretto ad aumentare i rapporti di scambio creando un’interdipendenza tra i diversi livelli di governo, come i ministeri che negoziano con le regioni i criteri con cui svolgere un’attività esclusiva di quest’ultime, che a loro volta domandano a province e comuni di gestire direttamente il servizio su logiche contrattuali e di programma.

Il personale

Il personale è la dimensione più critica da gestire nelle organizzazioni pubbliche e private. Nel nostro paese la strada scelta per gestirlo è quella di omogeneizzare le regole dell’impiego pubblico con quelle dell’impiego privato. Questa strategia si basa sull’idea che abbandonando lo status giuspubblicistico dei pubblici dipendenti, si sarebbe evitata l’ingerenza politica nelle questioni del pubblico impiego, cosicché da avere un nuovo modello di relazioni sindacali che assicuri condizioni di lavoro appropriate e un’efficace gestione delle risorse umane. Il disegno contrattuale ha due livelli: nazionale e decentrato/integrativo.

• Il livello nazionale include decisioni sugli aumenti stipendiari tabellari (base biennale), relazioni e diritti sindacali, classifiche delle carriere dei dipendenti e i criteri della negoziazione integrativa.
• Il livello decentrato/integrativo viene svolto a livello di sotto-unità organizzativa, come il singolo ministero o la singola regione. Si discutono le relazioni sindacali intra-organizzative, i parametri per l’assegnazione del salario aggiuntivo, le progressioni stipendiali e di carriera e la formazione professionale.

I processi decisionali

A partire dagli anni '90, le pubbliche amministrazioni hanno imparato a differenziare la propria azione a seconda degli obiettivi ed a essere responsabili verso l’esterno ed hanno gradualmente incorporato nuove capacità ed abilità:

• Capacità di mediazione, confronto e negoziazione: Le burocrazie hanno migliorato l’ascolto e la recezione delle domande esterne, fornendo consulenza e indirizzo alle sfide emergenti.
• Le competenze in tema di pianificazione e programmazione sono parte degli strumenti dell’agire pubblico.
• Le burocrazie hanno iniziato ad essere attive nei momenti di valutazione e monitoraggio usando la trasparenza e l’accountability.

Il controllo di queste capacità può trasformarsi in ispezione e portare sanzioni di diverso grado. In questi processi decisionali è importante la competenza e lo stile di relazione del dipendente pubblico, che infatti spesso si trova ad interagire col destinatario del servizio.

Evoluzione storica della pubblica amministrazione

L’evoluzione della pubblica amministrazione si può riassumere in cinque periodi storici:

1853-1900: Unificazione amministrativa

L’unificazione amministrativa si basa sulla riforma organizzativa di Cavour, centrata su tre elementi:

• Uniformità degli apparati centrali tramite organizzazione per ministeri.
• Verticalizzazione della responsabilità politica del ministero nel ministro persona.
• Un segretario generale posto al vertice, usato come interfaccia tra ministro ed apparato, esecutore delle direttive politiche di ministri e governo.

Nei 40 anni successivi ci furono significative trasformazioni:

• 1865: Si disciplina l’organizzazione dei rapporti tra centro e periferia del sistema amministrativo, in quattro livelli sub statali di riferimento: provincia, circondario, comune e mandamento. Il comune godeva di autonomia impositiva e il prefetto diveniva pilastro delle autonomie locali.
• 1869: Nasce la Ragioneria generale dello stato e le ragionerie centrali dei ministeri.
• 1877: Nasce il ministero del tesoro.
• 1888: Il segretario generale dei ministeri viene sostituito dalla figura del sottosegretario di stato (riforma Crispi) e il governo può istituzionalizzare e riorganizzare i ministeri.
• 1889: Nasce il ministero delle poste e dei telegrafi.

1900-1930: Consolidamento e espansione verso nuove forme organizzative

In questo periodo si introducono due nuove forme organizzative dell’azione pubblica:

• Azienda autonoma: Prevista con una legge nel 1904 che regolava le aziende municipalizzate, si concretizzò l’anno successivo con la nascita dell’azienda di stato che gestiva le ferrovie.
• Ente pubblico: Un organismo privatistico indirizzabile dallo stato, con modalità di organizzazione dell’azione amministrativa, che di fatto nasce nel 1912 con l’INA (Istituto nazionale assicurazioni).

Perché si cerca di eliminare la gestione statale? Nel primo decennio del 1900 perché lo stato di per sé non era in grado di intervenire efficientemente negli interventi pubblici. Nel secondo decennio (quello fascista), l’amministrazione parallela mascherava gli interessi privati dandogli aspetti pubblici, infatti molte attività vennero sottratte alla gestione diretta dei ministeri mediante creazione di aziende autonome quali: poste, telefonia, tabacchi e ANAS.

Importante sottolineare come nel 1923 la Ragioneria sostituirà il ministero dell’Interno come l’apparato col maggior peso politico. Nel 1926 nasce l’AGIP.

1930-1970

Il regime fascista costituisce un modello originario di intervento pubblico italiano (confermato anche dal regime repubblicano) ed adotta come modus operandi l’ente pubblico. Per colpa della profonda crisi degli anni '30 il regime si trovò a dover adottare una strategia dirigista, compenetrando gli interessi sociali (privati) con le istituzioni pubbliche. Questa strategia fu capitanata da Alberto Beneduce che creò due enti pubblici fondamentali:

• L’Istituto Mobiliare Italiano (IMI).
• L’Istituto per la Riconversione Industriale (IRI).

Il primo finanziava le iniziative industriali, il secondo soccorreva le industrie in crisi. Nel 1933 nasce l’INFAIL (Istituto Nazionale Fascista per l’Assicurazione degli Infortuni sul Lavoro, divenuto poi INAIL) e l’Istituto nazionale fascista per la provvidenza sociale. I pilastri delle strategie repubblicane saranno proprio questi.

La pubblica amministrazione venne concepita come semplice apparato esecutivo, neutro, imparziale. Nel 1948 le disposizioni della costituzione repubblicana garantivano la continuità del pluralismo organizzativo, poiché esaltava gli elementi costitutivi dell’amministrazione centrale liberale e consentiva di proseguire con le amministrazioni parallele.

Nel 1950 viene istituito l’Ufficio per la riforma burocratica (l’attuale dipartimento per la funzione pubblica) presso la presidenza del Consiglio, in quanto era ancora presente nel dibattito politico il dubbio sull’efficienza degli apparati centrali. Nacquero altri importanti enti pubblici quali: 1949 INA-casa; 1950 ENI e la Cassa del Mezzogiorno, 1953 ENEL.

Il continuo e persistente ricorso alle amministrazioni parallele non significava però dare meno importanza ai ministeri, anzi, nacquero il ministero dei trasporti nel 1944; della marina mercantile 1946; del bilancio 1947; delle partecipazioni statali 1956; della sanità 1958 e del turismo e dello spettacolo 1959.

Questa dinamica di ampliamento era dovuta alla volontà politica di costituire un dicastero che portò a una differenziazione endo-organizzativa in cui si moltiplicavano le sotto-unità ministeriali (direzioni e divisioni), mentre le competenze e le funzioni tendevano a frammentarsi ulteriormente. La necessità di coordinamento aumentava il grado di centralità dei gabinetti ministeriali.

1970-1990: Frammentazione e polverizzazione

Con gli anni '70 arrivò la prima regionalizzazione, ovvero tramite le regioni si cerca di razionalizzare il sistema amministrativo e l’espansione degli apparati centrali, ma questa strategia non funzionò per tre motivi:

• Le regioni si limitarono a reiterare la struttura gerarchico-funzionale tipica dei ministeri.
• Non venne attuata alcuna riduzione delle direzioni generali dei ministeri, duplicando le strutture che si occupavano di un’area di politica pubblica.
• L’uso da parte delle regioni di amministrazioni parallele per gestire e programmare.

Nel 1975 si cercò con una legge di riordinare e sopprimere gran parte degli enti pubblici non economici per via dell’irrazionalità dell’uso regionale, ma allo stesso tempo altre amministrazioni parallele vengono create (es. RAI). Nascono due nuove forme organizzative: l’autorità dipendente e l’amministrazione “adespota”.

Nel 1974 nasce il CONSOB, un organismo collegiale tecnico, indipendente dal governo, tutelatore dell’interesse pubblico, incaricato di controllare la Borsa dei valori. Nel 1978 viene istituito il servizio nazionale sanitario con una struttura adespota: al centro c’era il ministero ad assolvere funzioni programmatorie, poi le regioni con la gestione finanziaria e amministrativa e le unità sanitarie per la fornitura del servizio gestito da dei comitati. Negli anni '80 nascono importanti ministeri quali l’ambiente nel 1988 e l’università nel 1989.

1990-2005: Dinamiche organizzative della pubblica amministrazione

Nel disegno organizzativo della pubblica amministrazione tre sono le dinamiche che vanno sottolineate:

• Il processo di privatizzazione/de-statizzazione.
• Il decentramento politico-amministrativo.
• La riforma degli apparati centrali.

Queste dinamiche sono state portate dall’ondata ideologica (proveniente dai paesi anglosassoni) secondo cui lo stato deve arretrare dalla società, deve smettere di gestire le public utilities e le industrie, deve regolare e smettere ogni intervento diretto. Questo portò nel 1993 ad abolire il ministero delle Partecipazioni Statali e la Cassa del Mezzogiorno, in più furono vendute aziende manifatturiere e le banche pubbliche.

Nel 1990, con la legge 142, venne delineato il quadro autonomistico degli enti locali e con la legge 59 del 1997 si avvia il processo di federalizzazione che trasferiva dalla periferia al centro gran parte delle funzioni amministrative del sistema, costringendo a un ripensamento dell’organizzazione e della funzione degli apparati amministrativi.

Per quanto riguarda gli assetti degli organismi centrali, si fecero due riforme organizzative dell’intervento pubblico:

• Le agenzie tecniche (1999).
• Le autorità dipendenti.

Funzioni delle amministrazioni

Le amministrazioni hanno quattro funzioni basilari:

• Regolare i comportamenti individuali e collettivi.
• Produzione di beni e servizi.
• Controllo e consulenza (funzioni ausiliarie).
• Acquisizione e gestione delle risorse (funzioni strumentali).

Le pubbliche amministrazioni producono le politiche pubbliche, ovvero i processi decisionali che regolano i comportamenti e la distribuzione dei servizi. Se guardassimo i dati del PIL vedremmo un’espansione del ruolo delle pubbliche amministrazioni che porta all’allargamento dei diritti di cittadinanza e un’espansione dello stato sociale.

Con le quattro funzioni sopra citate, la pubblica amministrazione intervenne direttamente nella politica industriale e nel credito, diventando imprenditrice e banchiere. La funzione regolatrice divenne un modello iper regolatore e fortemente interventista che si consolidò nei primi 25 anni del regime repubblicano; si occupava di lavoro, istruzione, sanità e pensioni stabilendone spettanze, limiti e diritti. Tuttavia, negli anni '80 questa funzione entrò in crisi e venne revisionata: lo stato vendette le proprie industrie e privatizzò le public utilities; fu rovesciato il rapporto tra stato, regioni ed enti locali sulla base del principio di sussidiarietà; i poteri pubblici si ritirarono dal ruolo centrale autoritario, cercando di assicurare coerenza ed efficienza delle politiche trasferendo a terze organizzazioni la tutela degli interessi pubblici, tuttavia continuarono ad intervenire direttamente nei processi di formulazione ed implementazione con il ruolo di brokeraggio e mediazione tra gli interessi coinvolti.

Con questo processo innovativo si crearono due aspetti negativi:

• Le amministrazioni regionali e locali sono ancora legate a una concezione interventista e dirigista del potere pubblico.
• Le esigenze della nuova funzione regolatrice necessitano un rispetto dei tempi di monitoraggio e valutazione, ampie competenze tecniche, e notevoli capacità professionali nel valutare il rispetto degli standard e dei vincoli posti all’azione dei produttori di servizi dei beni collettivi.

Il personale

Il personale rappresenta una delle risorse più rilevanti delle pubbliche amministrazioni e può costituire uno dei principali problemi per l’efficienza e l’efficacia delle stesse.