Riassunto esame Sociologia del Welfare, prof. Pinnarò, libro consigliato Come studiare le politiche pubbliche, Howlett, Ramesh

Capitolo 1: Analisi delle politiche pubbliche e scienza della politica

Gli obiettivi della "policy science"

La policy science si è diffusa in Nord America e in Europa dopo la fine della 2^a GM per studiare il rapporto fra governo e i cittadini. Prima di allora, le ricerche erano incentrate sulla dimensione normativa o morale dello stato. Queste ricerche diedero vita a un dibattito sulla natura della società, sul ruolo dello stato, sui diritti e responsabilità dei cittadini e dei governi. Argomento principale della policy science sono le attività di governo nella loro progettazione e realizzazione.

Secondo Lasswell, la policy science doveva essere:

• Multidisciplinare: doveva far proprie le scoperte in campo sociologico, economico, del diritto e della politica.
• Orientata alla risoluzione dei problemi del mondo reale.
• Esplicitamente normativa: applicabilità delle tecniche.

L'orientamento di Lasswell è arrivato sino a noi anche se con dei cambiamenti:

• Policy science è ormai una disciplina vera e propria (il concetto di multidisciplinarità è mutato).
• L'interesse di molti studiosi verso la soluzione concreta dei problemi si è dissolto.
• La maggior parte degli studiosi si è rifiutata di escludere giudizi di valore dalle proprie analisi.

Definizione di "public policy"

Esistono molte definizioni di public policy che condividono il fatto che le politiche pubbliche sono decisioni prese dal governo.

Secondo Dye: "qualsiasi cosa che il governo sceglie di fare o di non fare". Questa definizione ha alcuni meriti:

• L'attore decisivo del policy making è il governo (decisioni prese da organizzazioni di beneficenza, gruppi di interesse non sono politiche pubbliche).
• Introduce il concetto delle "non-decisioni" in cui il governo decide di non agire per mantenere lo status quo.

Secondo Jenkins: "un insieme di decisioni interrelate, prese da un attore politico o da un gruppo di attori, sulla selezione degli obiettivi e dei mezzi atti al loro raggiungimento, in una situazione in cui gli attori hanno il potere di prendere decisioni".

• Decisioni interrelate perché il governo difficilmente prende una singola decisione.
• Il governo è soggetto a limitazioni che restringono le possibilità di scelta.
• Le politiche pubbliche sono finalizzate a uno scopo.

Secondo Anderson: "un certo corso d’azione che un attore o un gruppo di attori segue al fine di gestire un problema o una questione di specifico interesse."

• All'interno del governo le decisioni vengono prese da più gruppi di attori.
• Legame tra l’azione di governo e la percezione dell’esistenza di un problema.

Capire le politiche pubbliche

Le politiche pubbliche sono un fenomeno complesso. Esistono diversi modi per studiarle:

• Le politiche pubbliche si differenziano in base al regime politico; però, questo è soltanto un punto d’inizio dell’analisi delle politiche perché non spiega come le caratteristiche del regime si manifestino in singole politiche.
• Le politiche pubbliche sono determinate da fattori socio-economici a livello macro o a comportamenti a livello micro.
• Secondo Lowi, la natura dei problemi affrontati nelle politiche determina il modo in cui questi problemi verranno gestiti.
• Valutazione degli effetti, diretti e indiretti, delle politiche.

La varietà degli approcci è data dal fatto che gli studiosi operano in organizzazioni diverse e tendono ad avere interessi differenti. Chi lavora in strutture governative ha interesse a bocciare o approvare politiche in base al loro impatto. Think tanks e gruppi di ricerca sono influenzati dalle organizzazioni che li sponsorizzano; gli accademici hanno una grande indipendenza. Questi diversi livelli di neutralità e interessi politici hanno favorito lo sviluppo della distinzione tra:

• Policy study: condotti da accademici, esame critico delle politiche per capirne i processi sottostanti.
• Policy analysis: analisi effettuata da funzionari statali o think tanks volta alla progettazione di politiche reali.

La soluzione dei problemi nel processo di "policy": applicazione di un modello

Uno dei sistemi più comunemente utilizzati per semplificare la formazione delle politiche pubbliche è la scomposizione del processo in fasi: policy cycle. Questa idea fu abbozzata per la prima volta da Lasswell che individuò 7 fasi:

• Intelligence: raccolta ed elaborazione di informazioni.
• Promotion: approvazione di alcune scelte da parte dei policy makers.
• Prescription: i policy makers descrivono i corsi d’azione da intraprendere.
• Invocation: si svolgono le azioni stabilite.
• Application: politiche pubbliche attuate.
• Termination: esaurimento delle politiche o loro cancellazione.
• Appraisal: risultati delle politiche vengono giudicati.

Questo modello non approfondisce la questione delle influenze interne o esterne, e la fase di giudizio e valutazione è alla fine mentre le politiche dovrebbero essere valutate prima di essere abbandonate. Negli anni ’70 Brewer propose questo modello:

• Invention/initiation: si percepisce l'esistenza del problema.
• Estimation: calcolo rischi, costi e benefici.
• Selection: adozione di una possibilità di scelta dopo la stima.
• Implementation: realizzazione dell’opzione selezionata.
• Evaluation: valutazione risultati.
• Termination: abbandono della politica.

Questo modello introduce il concetto del ciclo continuo delle policy: a una policy ne succede un’altra più o meno modificata rispetto alla precedente. Jones e Anderson svilupparono altre versioni del policy cycle:

• Fasi di applicazione del problem solving.
• Stadi del policy cycle.
• Constatazione del problema.
• Definizione dell’agenda.
• Proposta di soluzione.
• Formulazione della politica.
• Scelta della soluzione.
• Processo decisionale.
• Attuazione della soluzione.
• Attuazione della politica.
• Controllo dei risultati.
• Valutazione della politica.

Svantaggi:

• Può dare l’impressione che i policy makers riescano a risolvere tutti i problemi.
• Questa progressione lineare non esiste nella realtà.
• Mancanza del concetto di casualità.

Vantaggi:

• Facilitare la comprensione del processo di definizione delle politiche pubbliche attraverso la loro suddivisione in fasi.
• Possibilità di esaminare il ruolo di tutti gli attori che hanno a che fare con la policy.

Verso il perfezionamento del modello del "policy cycle"

Un modello perfezionato di policy cycle deve individuare gli attori coinvolti e gli interessi che essi perseguono. La definizione degli obiettivi coinvolge molti attori che interagiscono alla ricerca del proprio interesse. Gli attori non sono completamente liberi di scegliere perché operano all’interno di relazioni sociali che vincolano il loro comportamento.

Capitolo 2: I diversi modi di studiare le politiche pubbliche

Definizione dei concetti e metodo di analisi

Approcci:

• Deduttivo
• Induttivo

Unità di analisi:

• Individuo
• Gruppo
• Istituzioni

Teorie deduttive

Queste teorie tendono ad applicare massime universali allo studio dei fenomeni politici (approccio top-down).

Public Choice

Pone l’individuo come unità fondamentale di analisi. L'ipotesi principale è che gli attori politici, così come quelli economici, agiscono in maniera razionale al fine di raggiungere la massima utilità per se stessi. I singoli attori (politici o elettori) si lasciano guidare dall’interesse personale nel compiere scelte che apportino loro il maggior vantaggio. Gli elettori votano partiti per il loro interesse, i politici sono costantemente impegnati nella competizione elettorale per promuovere i propri interessi. Nei paesi democratici i governi agiscono come se fossero costantemente in campagna elettorale e le decisioni prese variano in base al periodo del ciclo elettorale: quelle popolari vengono prese prima delle elezioni, quelle impopolari dopo.

Alcune lacune:

• Semplificazione che non si accorda con la realtà (molte attività politiche vengono intraprese per motivi simbolici o rituali e non sempre per massimizzare il vantaggio).
• A causa della sua eccessiva semplificazione ha scarse capacità predittive (perché in molti paesi industrializzati la spesa pubblica è stata ridotta?).
• Concepisce una dinamica partitica bipolare (in realtà molte democrazie sono pluripartitiche).
• Non ha nulla da dire sul policy making in sistemi non democratici.
• Non riconosce gli effetti vincolanti delle istituzioni sugli attori.
• Promuove il mercato e limita la sfera delle attività pubbliche.

Teorie classiste

L'appartenenza a una classe è determinata dall’assenza o presenza di certe caratteristiche che sono spesso di natura economica. La teoria Marxista è la più conosciuta. Secondo Marx, la società umana è passata attraverso un certo numero di fasi (modi di produzione) ciascuna delle quali caratterizzata da proprie condizioni tecnologiche di produzione e da un diverso sistema di rapporti tra attori (struttura di classe).

Modi di produzione: ciascuno sviluppa un sistema di classi dicotomico tra coloro che posseggono i mezzi di produzione e coloro che sono costretti a lavorare per i proprietari; la relazione tra i due è conflittuale.

Lo Stato, secondo Marx, è uno strumento nelle mani dei capitalisti allo scopo di mantenere il sistema e di aumentare i profitti (plusvalore) a spese della classe operaia.

Questa analisi pone due problemi:

• Anche se fosse vero che una certa politica fosse asservita all’interesse del capitale non sarebbe possibile concludere che quella politica sia stata messa in atto su ordine del capitale.
• Non spiega l’adozione di politiche a cui i detentori del capitale si oppongono (esempio politiche di welfare).

Per tenere conto del fatto che lo stato progetta politiche opposte agli interessi del capitale, i neomarxisti hanno sviluppato il concetto di "autonomia relativa" dello stato:

• Esistenza di un apparato burocratico composto di individui di estrazione non capitalista, permette allo stato un certo livello di autonomia del capitale, che consente allo stato di adottare misure in favore delle classi subordinate, garantendo così un clima di stabilità sociale. Queste misure possono contrastare gli interessi a breve termine del capitale perché è il capitalismo stesso che per sopravvivere ha bisogno che lo stato svolga delle funzioni essenziali (diritto di proprietà, mantenimento pace e ordine). La nascita del Welfare state si spiega come il risultato delle pressioni esercitate dalla classe operaia ma i principi strutturali del capitalismo non vengono comunque ignorati.

Gravi problemi riguardo questa teoria:

• Difficoltà nel determinare esattamente le classi. I neomarxisti infatti riconoscono l’importanza di classi intermedie tra capitalisti e classe operaia.
• Piccola borghesia: dirigenti e lavoratori del campo scientifico ed economico.
• Gruppi esclusi: non fanno più affidamento al lavoro per il proprio mantenimento (studenti, pensionati, disabili e disoccupati che si affidano alla previdenza sociale o ai sussidi).
• Secondo l’ideologia marxista, il modo di produzione costituiva la base su cui si fondava lo stato, il diritto e l’ideologia; ma lo stato svolge un ruolo fondamentale nell’organizzazione dell’economia e nella definizione del modo di produzione.
• Riduzione di tutti i fenomeni sociali e politici a una base economica.

Neoistituzionalismo

Riconosce il ruolo cruciale delle istituzioni nella vita politica e sostiene che la loro esistenza nella società è finalizzata al superamento degli ostacoli alla circolazione di informazioni e allo scambio nelle organizzazioni sociali. Le istituzioni possono aumentare o minimizzare il costo delle transizioni; l’unità fondamentale di questa analisi sono le transizioni tra gli individui all’interno delle istituzioni.

Due tipi di organizzazioni che possono minimizzare i costi di transizione:

• Mercato: i costi per procurarsi informazioni e soddisfare altre esigenze sono esternalizzati poiché produttori e consumatori condividono i costi di acquisizione e diffusione di informazioni.
• Burocrazia: questi costi vengono internalizzati.

Il neoistituzionalismo analizza un vasto insieme di fattori nazionali ed internazionali che potrebbero spiegare le politiche, senza stabilire a priori quali dei due gruppi di fattori sia più importante. Il suo principale problema è però l’incapacità di fornire una spiegazione coerente e plausibile dell’origine delle istituzioni senza ricorrere al funzionalismo.

Teorie induttive

Costruite adottando il metodo bottom-up, cioè vengono raccolti dati, studiati ed elaborati per avere poi delle applicazioni generali.

Economia del benessere

Forse l’approccio più diffuso nello studio delle politiche pubbliche. Si fonda sull’idea che molte decisioni nel campo sociale dovrebbero essere affidate agli individui attraverso meccanismi di mercato. Gli economisti del benessere ammettono però che i mercati non sono sempre in grado di allocare le risorse in maniera efficiente, non riescono cioè a ottimizzare il benessere generale della società (fallimenti di mercato). In queste circostanze devono intervenire le istituzioni politiche per integrare o sostituirsi al mercato.

Esempi di fallimenti di mercato:

• Monopolio naturale: verifica in settori in cui sono necessari ingenti investimenti (elettricità, trasporto ferroviario). La prima impresa che riesce a costruire le infrastrutture necessarie, se non posta a regolazione, gode di vantaggi che rendono difficile la concorrenza di altre aziende, portando a una perdita di benessere per la società.
• Informazione imperfetta: condizioni in cui consumatori e investitori non hanno adeguate informazioni per prendere decisioni razionali (es. aziende farmaceutiche non sono interessate a rivelare effetti collaterali dei propri prodotti; consumatori non hanno le competenze necessarie per valutarli), le decisioni prese potrebbero non essere utili al benessere della società.
• Esternalità: i costi di produzione non gravano interamente sul produttore, ma vengono rovesciati su soggetti esterni (es: costi causati dall’inquinamento ambientale delle aziende che gravano sulla società).
• Tragedia dei beni comuni: situazione di fallimento che si verifica con l’utilizzo non regolamentato delle risorse di proprietà pubblica quali zone di pesca, pascolo, forestali. I singoli utilizzatori ne traggono benefici a breve termine, mentre la collettività risentirà del progressivo esaurimento delle risorse nel lungo periodo.
• Concorrenza distruttiva: il clima di forte concorrenza fra le imprese provoca effetti collaterali negativi sui lavoratori e sulla società. Eccessiva competitività può abbassare i margini di profitto, portare alla riduzione dei salari, al peggioramento delle condizioni di vita e di lavoro influendo negativamente sul benessere della società.

Essi sostengono che il governo debba farsi carico di rimediare alle situazioni di fallimento del mercato perché non è possibile ottenere risultati ottimali per la società semplicemente attraverso un processo decisionale individuale in assenza di coordinamento. Una volta stabilita la necessità dell’intervento si fa un’analisi dei costi/benefici per applicare la policy più efficiente, che si basa su:

• Enumerazione di tutte le conseguenze negative e stima costi/benefici per la collettività.
• Calcolo perdita/guadagno previsti in termini economici.
• Stima delle probabilità con cui possono verificarsi.

Il fine è quello di trovare un’alternativa Pareto-ottimale. Secondo il criterio di Pareto, un’azione dovrebbe essere intrapresa soltanto nel caso in cui essa offra la possibilità di migliorare la situazione di almeno una persona senza peggiorare la situazione di nessun altro. Tuttavia, è impossibile praticare tale idea perché le politiche pubbliche migliorano la condizione di qualcuno a svantaggio di altri. L’ottimo paretiano è sostituito dal criterio di Kaldor, che sostiene la necessità di scegliere l’opzione che massimizza i benefici rispetto ai costi.

L’analisi dei costi e benefici è difficile perché esistono costi e conseguenze intangibili. Recentemente, i critici hanno ipotizzato che esistono anche i “fallimenti dello stato” quando lo stato non riesce a migliorare il mercato nonostante le insufficienze di quest’ultimo.

• Distorsione organizzativa: quando l’agenzia incaricata di produrre un particolare bene o servizio sostituisce l’obiettivo pubblico con altri suoi obiettivi "privati" o "organizzativi".
• Aumento dei costi: a causa della separazione tra introiti fiscali e spesa pubblica, l’aumento dei costi viene citato come esempio di fallimento (i governi spesso non riescono a controllare le spese).
• Esternalità derivate: azioni di governo hanno un forte impatto sulla società e sull’economia, grazie al quale esse hanno l’effetto di escludere beni e servizi vitali prodotti dal mercato o di influire negativamente sul livello generale del benessere della società.

Lo stato non dovrebbe solo esaminare con attenzione i fallimenti del mercato, ma anche valutare con attenzione la sua capacità di rimediare. Di fronte a critiche prolungate, molti economisti del benessere hanno rielaborato la concezione di "fallimento di mercato". Tutti i beni e i servizi della società possono essere divisi in quattro tipi in base ai criteri di rivalità (se la contemporanea fruizione da parte di altri consumatori diminuisce i benefici per il singolo fruitore) ed escludibilità (se sia possibile o conveniente escludere dal consumo altri individui).

• Bene privato: prodotti...