Sociologia dell'educazione - le politiche scolastiche

Le politiche scolastiche nel modello sud-europeo di welfare.

1

Paolo Landri

Il saggio analizza le politiche scolastiche nel modello sud-europeo di welfare (Ferrera,

1996, 2000). La scuola e le agenzie educative svolgono, come noto, un ruolo molto

rilevante all’interno dei processi di produzione/riproduzione sociale, anche se la

modellistica del welfare solitamente non li include nella differenziazione tra i dispositivi

del welfare state e di re-distribuzione sociale. Le intersezioni tra politiche sociali e

politiche educative possono essere lette, in particolare, nel senso di una tensione e/o di

un’integrazione tra filosofie politiche e modelli d’equità sociali.

Sul piano empirico, il saggio sviluppa un’analisi delle politiche scolastiche di quattro paesi

(Spagna, Portogallo, Grecia, Italia) del modello sud-europeo di welfare nella prospettiva

della lifelong learning policy e della realizzazione della più ampia strategia di Lisbona. In

questo senso, la comune appartenenza al modello sud-europeo di welfare è associata alla

difficoltà (e alla relativa distanza rispetto agli standards europei) nel raggiungimento delle

policy comunitarie. Ciò si riflette in risultati scolastici relativamente bassi (negli item di

valutazione del programma internazionale Ocse-PISA, 2003), in una percentuale molto

elevata della popolazione in età 25-34 anni che è in possesso unicamente del titolo finale

del ciclo dell’istruzione secondaria inferiore, e in alti valori di dispersione scolastica

(considerata, in questa sede, come un indicatore delle difficoltà del sistema scolastico). Il

lavoro prova a descrivere la condizione comune e le differenze in termini di modelli

1 Ricercatore dell’IRPPS-CNR, e-mail: p.landri@irpps.cnr.it 1

istituzionali (si tratta di paesi, infatti, che presentano delle diversità riguardo al grado di

centralizzazione-decentramento nell’ambito della governance del sistema scolastico) e a

riferirne i motivi, individuando un insieme di fattori esogeni (in particolare, il riferimento

alle disuguaglianze socio-economiche e territoriali) e di fattori endogeni inerenti al

funzionamento dei sistemi scolastici, dei quali si vogliono precisare le incidenze. Il saggio,

infine, valuta la capacità di adattamento di tale campione rispetto alle politiche europee,

alla luce dei processi di isomorfismo istituzionale determinati dalle politiche di lifelong

learning. Modelli di welfare e politiche scolastiche.

1.

L’analisi comparativa delle forme di protezione sociale non dedica particolare attenzione

all’area dei fenomeni educativi (le politiche scolastiche, i risultati, le variabili che le sono di

solito associati) che non figura tra le variabili rilevanti nella modellistica del welfare

europeo (Esping Andersen, 1990 e 2000). Ciò implica che non siano colte del tutto le

intersezioni tra politiche scolastiche e le politiche sociali. Le une e le altre, com’è stato

osservato (Benadusi, 2007), incorporano modelli di equità sociali che possono confliggere,

generando tensioni oppure integrarsi in dispositivi di politiche che convergono intorno a

riferimenti comuni.

La mappa dei modelli di politiche scolastiche, tuttavia, non coincide completamente con la

tipologia dei modelli di welfare. L’analisi comparativa dei sistemi scolastici si è

concentrata, infatti, prevalentemente sui modelli istituzionali, e in particolare, sul grado di

centralizzazione e di decentramento delle diverse configurazioni (Archer, 1979), oppure di

recente sulla relativa prossimità dei paesi rispetto alle pressioni che la globalizzazione,

attraverso le diverse agenzie internazionali, hanno determinato sui processi di riforma dei

sistemi educativi (Ball, 1998). Nel processo di differenziazione dei sistemi scolastici si

possono delineare almeno tre varianti che solo in parte ricalcano i modelli di welfare

2

(Benadusi, 2006, vedi anche Rescalli, 1995): una traiettoria, che accomuna una parte dei

paesi dell’Europa centrale (non del tutto coincidente con la tipologia <<corporativa>> dei

modelli di welfare), soprattutto quelli di lingua tedesca, nella quale si è sviluppato il

modello duale, ovvero un curricolo scolastico caratterizzato da una differenziazione precoce

dei percorsi di studio, in presenza di una valorizzazione in una prospettiva corporativa

del rilievo del legame tra educazione e formazione professionale; un altro percorso (il

modello democratico) che mette insieme quei paesi come la Gran Bretagna, la Francia, l’Italia

nei quali si sono realizzate politiche di innalzamento dell’obbligo scolastico e tentativi di

<<comprensivizzazione>> del curricolo che prolungano la scelta degli indirizzi di studio e,

quindi, le traiettorie di professionalizzazione allo scopo di garantire eguaglianza di

opportunità al di là delle origini sociali ed, infine, il modello scandinavo, in questo caso,

coincidente con il relativo modello di welfare, nel quale vi è non solo un’elevata

comprensivizzazione del curricolo, ma si sviluppa anche un’integrazione tra politiche

sociali e politiche scolastiche in generale che determina effetti positivi in termini di

riduzione delle disuguaglianze sociali ed economiche e permette, in un contesto

caratterizzato da un’attenta governance del sistema, risultati positivi rispetto all’equità e

all’efficacia del sistema scolastico. In tali traiettorie, dunque, solo nel caso scandinavo

sembra realizzarsi un’intersezione positiva tra politiche sociali e politiche scolastiche; negli

altri regimi europei, le altre famiglie di welfare dedicano, invece, una minore attenzione

2

alle politiche educative che sono in secondo piano rispetto ad altre politiche pubbliche.

Ciò spiega, peraltro, la differenza in termini di elevata equità sociale, misurabile e

percepita, e le eccellenti performance scolastiche nel caso del modello scandinavo e i

risultati meno positivi in termini di disugaglianze scolastiche e di risultati educativi degli

altri sistemi scolastici che rientrano in altri modelli di welfare (Benadusi, 2006; Demeuse,

Baye e Straeten, 2006).

Dal punto di vista delle politiche scolastiche, i paesi del modello sud-europeo hanno

seguito, come si dirà poi con maggior dettaglio nei paragrafi successivi, con l’Italia quale

paese tra i primi del campione, il percorso del modello democratico attraverso una

2 Nella costruzione del welfare negli USA, invece, le politiche educative sono molto più centrali rispetto ad altre

politiche sociali, quali la sanità, la previdenza, l’assistenza sociale etc. e la scuola si è sviluppata con maggiore rapidità

rispetto ai paesi europei (Heidenheimer, 1986) 3

progressiva liberalizzazione degli accessi ai diversi livelli di istruzione e una progressiva

comprensivizzazione del curricolo. La cornice del modello sud-europeo, nel caso delle

politiche di welfare, consente, tuttavia, di osservare alcune caratteristiche che rendono

simili, o comunque, producono una sorta di <<destino comune>> nelle performance di tali

paesi. Ciò sembra dipendere, da un lato, da un fenomeno di path dependency, cioè di peso

della storia delle politiche educative, e dall’altro, dalla relativa persistenza del modello di

regolazione istituzionale. Si può osservare che i quattro paesi approdano, in maniera

tardiva, almeno rispetto agli altri paesi europei, ad una scuola di massa: il processo di

innalzamento dell’obbligo, la riforma degli ordinamenti degli studi, la flessibilizzazione

dei percorsi, la liberalizzazione degli accessi ai vari gradi di istruzione etc. producono un

fenomeno di scolarizzazione tardiva. La desegregazione scolastica, ovvero la

differenziazione precoce dei percorsi scolastici viene superata in Italia, con l’istituzione

della scuola media unica alla fine degli anni sessanta; Portogallo, Grecia e Spagna

approdano ad un regime democratico alla metà degli anni settanta, avviano, dunque, un

processo di ristrutturazione nel senso dell’educazione di massa nel corso degli Anni

ottanta (con l’eccezione del caso della Spagna, nel quale paradossalmente è proprio con

Franco alla fine degli anni settanta che si avvia la comprensivizzazione del curricolo e il

graduale avvio della scuola di massa). Si tratta, cioè, di paesi nei quali per molto tempo ha

operato nelle pratiche organizzative ed istituzionali un modo di funzionamento elitario che

sembra aver orientato la scuola, dal punto di vista organizzativo, non in modo equitativo,

ma con forti meccanismi di chiusura sociale (formazione delle classi dirigenti,

riproduzione delle classi sociali, ri-produzione del carattere nazionale-identitario dei

paesi). Ciò si riflette in una condizione comune rispetto ad alcuni degli indicatori di

funzionamento dell’educazione che sono generalmente presi in considerazione nell’analisi

del grado di conseguimento degli obiettivi di Lisbona e che forniscono degli elementi di

conferma rispetto all’utilità euristica dei modelli di welfare nell’individuare alcune

performance scolastiche comuni (vedi tabelle seguenti). 4

I dati Eurostat inducono ad evidenziare la somiglianza delle caratteristiche dei quattro

paesi rispetto a cinque indicatori-chiave: il livello di conseguimento del livello secondario

di istruzione dei giovani; la percentuale di giovani che escono precocemente dal sistema di

istruzione e di formazione; la quota della popolazione adulta (tra i 25 e i 64 anni) in

possesso del titolo di studio secondario; la percentuale di spesa pubblica in educazione

rispetto al prodotto interno lordo; la percentuale di popolazione adulta che partecipa ad

attività di istruzione e formazione (tasso di partecipazione a sistemi di lifelong learning).

Riguardo il primo indicatore (vedi tab. 1), la media UE (27) è che il 77 % di giovani d’età

compresa tra 20 e 24 anni sono in possesso di almeno il titolo di studio della secondaria

superiore; nei paesi del modello sud-europeo, fatta eccezione del caso della Grecia che ha

una percentuale più alta (più dell’ottanta%), la quota di giovani in possesso di tale titolo è

notevolmente inferiore: il dato più basso riguarda il Portogallo, con una percentuale di

poco inferiore al 50%, cui segue il dato relativo alla Spagna e quello dell’Italia che ha, in

questo caso, un valore pari al 74%. Tali quote sono, tuttavia, costantamente in crescita nel

corso del decennio, a riprova degli sforzi operati da tali paesi per innalzare

significativamente il grado di completamento del percorso scolastico secondario per una

quota sempre maggiore di giovani.

[Inserire tab. 1]

Il dato relativo agli abbandoni precoci (vedi tab. 2) conferma che nel modello sud-europeo

vi è un alto livello di dispersione scolastica, ovvero un alto tasso di giovani che per motivi

diversi lasciano i percorsi scolastici in maniera permanente e, di conseguenza, sono in

possesso di un bagaglio di competenze/conoscenze non sufficientemente articolato. La

performance migliore anche in questo caso è data dalla Grecia (un valore di poco

superiore alla media UE 27 pari al 15.4%); Portogallo, Spagna ed Italia, invece, fanno

registrare valori molto elevati: circa il 21%, l’Italia; quasi il 30%, la Spagna e più del 39%, il

Portogallo. Il dato indica, quindi, che nonostante gli sforzi compiuti in questi anni, con la

riduzione di tale fenomeno, vi è una quota consistente di giovani di età compresa tra 18 e

5

24 anni che hanno conseguito al massimo l’obbligo scolastico e che non sono coinvolti in

attività di formazione e di istruzione.

[Inserire tab. 2]

I dati relativi ai titoli di studio della popolazione adulta (vedi tab. 3) confermano che nel

modello mediterrano non vi è né un orientamento verso l’acquisizione di titoli di studio

elevati, né un particolare interesse a partecipare ad iniziative formali di istruzione e di

formazione. La quota di popolazione che ha acquisito almeno il titolo di studio del

segmento secondario dell’istruzione è in questi paesi notevolmente inferiore alla media

dei paesi UE (circa il 69% nel 2005): il dato più basso riguarda il Portogallo (26.5%), ma

valori bassi concernono la Spagna (48.5%), l’Italia (intorno al 50%) e la Grecia che ha, in

questo caso, il valore più alto, seppur inferiore alla media UE (il 60%).

[Inserire tab. 3]

In modo analogo, la percentuale della popolazione in età compresa tra 25 e 64 che

partecipano ad iniziative di lifelong learning (vedi tab. 4) è, in questi paesi, abbastanza

modesta, se si fa eccezione del dato relativo alla Spagna nel corso del 2005 che presenta un

valore piuttosto eccentrico rispetto ai valori riguardanti il decennio: si tratta di valori che

oscillano intorno al 5 %, con un valore decisamente basso (intorno all’1%) nel caso della

Grecia.

[Inserire tab. 4]

La mancanza di attrattività dei titoli di studio scolastico, e del funzionamento della scuola

si accompagna, inoltre, ad un investimento, in termini di percentuale della spesa pubblica

riservato alle politiche scolastiche non molto alto (vedi tab.5). Il Portogallo, tra i paesi del

modello mediterrano, spende comparativamente di più, secondo una quota non inferiore

6

al 5%; l’Italia e la Spagna spendono rispettivamente il 4.74% e il 4.28%; infine, la Grecia che

investe una quantità di risorse pubbliche tra le più basse dei paesi UE (3.94%).

[Inserire tab. 5]

Si può, dunque, notare che nei paesi del welfare sud-europeo vi siano alcune affinità in

termini di indicatori di funzionamento del sistema scolastico: la presenza di una quota

ancora ampia di giovani che lasciano la scuola con titoli di studio relativamente bassi, la

quota ridotta di giovani che raggiungono il titolo di studio relativo al segmento della

secondaria superiore, il basso livello di competenza della popolazione adulta, segnalato

dall’indicatore relativo alla maggiore diffusioni di titoli di studio al livello della scuola

dell’obbligo che incide, inoltre, sul tasso di partecipazione relativamente modesto a

programmi di lifelong learning. Un ulteriore segnale di debolezza del funzionamento della

scuola in questi paesi proviene, infine, dall’indagine internazionale PISA realizzata

dall’OCSE che valuta nel tempo le competenze degli allievi al termine del percorso

dell’obbligo (alunni di quindici anni), focalizzando l’attenzione su un insieme di abilità

(literacy, matematica e scienze) considerati centrali sotto il profilo dell’employability e

dell’inclusione sociale. In questo caso (vedi tab. 6), l’operazione di ordinare i paesi per

famiglie di welfare è possibile solo in modo parziale, poiché la Gran Bretagna non

partecipa all’indagine di valutazione del 2003, tuttavia, la relazione tra modelli e livello di

competenze mette in evidenza la comune condizione dei paesi del modello sud-europeo, il

cui campione di allievi raggiunge punteggi medi molto inferiori rispetto al punteggio

medio dei paesi partecipanti all’esercizio di valutazione (fissato convenzionalmente a

3

500). Ciò riguarda tutte e tre le competenze; in questo senso, si può rilevare che le

performance scolastiche di Portogallo, Spagna, Grecia e Italia sono costantemente al di

sotto della media.

[Inserire qui tab. 6]

3 Il saggio è stato completato prima della pubblicazione dei risultati dell’indagine PISA 2006. Una prima analisi dei

risultati più recenti dei paesi dell’Europa Mediterranea, tuttavia, non modifica, in modo sostanziale, le argomentazioni

principali del lavoro (www.pisa.oecd.org). 7

Un altro aspetto che rende simili l