Scienza delle Finanze - Seconda Parte

A cura di Pasquale Miele

Scienza delle finanze

Adeconsetarpfacoltà di giurisprudenza

Corso di laurea magistrale

Corso di laurea in scienze giuridiche

Anno accademico 2014-2015

II anno – 1 semestre

Indice

• Introduzione: che cos’è la scienza delle finanze? pag. i

Parte seconda

• Introduzione al sistema tributario pag. 4
• L’efficienza delle imposte pag. 6
• L’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) pag. 18
• L’imposta sul reddito delle società (IRES) pag. 35
• L’imposta indiretta pag. 39
• Le politiche di contrasto alla povertà pag. 43
• Note a piè di pagina pag. 51

Acquista la prima parte del corso per avere anche:

Parte prima

• Efficienza allocativa pag. 4
• Giustizia sociale pag. 13
• I fallimenti di mercato pag. 24

Introduzione: che cos’è la scienza delle finanze?

La scienza delle finanze è quella branca del sapere, di stampo prettamente economico, che studia tutti gli aspetti che interessano l’economia del settore pubblico (public economics). Questa, nel corso del tempo, ha avuto una grande evoluzione, perché semplicemente è cambiato il settore pubblico: modificando gli ambiti di intervento, il settore pubblico ha mutato la sua forma funzionale e quindi la scienza che la studia ha dovuto adeguarsi.

Gli aspetti legati alla fiscalità sono presenti sin dalla res publica dei popoli dell’antichità. Nel corso del XVI e XVII secolo – con gli scolastici e i mercantilisti – si dà nuovo vigore allo studio di questi aspetti finanziari legati all’attività degli Stati. Nel ‘700, e poi nell’’800, i cameralisti iniziarono a ragionare su un insieme di precetti e di regole che dovevano accompagnare il sovrano nell’emanare norme di carattere economico per i consociati.

La vera espansione dell’economia pubblica avviene nel momento in cui si iniziano a separare i patrimoni dei sovrani (ovvero le casse private dei regnanti) rispetto al patrimonio pubblico. Dunque, con la separazione degli interessi dei regnanti e della collettività, emerge l’esigenza di approfondire gli interessi delle scelte pubbliche (o scelte economiche sociali). È ovvio che con la nascita degli Stati moderni occidentali e con l’incremento dell’attività pubblica – negli ambiti di influenza del settore pubblico – la scienza delle finanze ha accompagnato questi processi di ulteriore arricchimento da parte degli Stati.

Chi sono i primi studiosi dell’economia pubblica?

Già quando Adam Smith scrive “La ricchezza delle Nazioni” (1786) si iniziava a ventilare un’esigenza di definire in modo metodologicamente rigoroso quelle che erano le tecniche e le modalità di intervento dello Stato all’interno dell’economia; per non parlare di tutta una serie di economisti – che fanno parte di un filone sviluppato prima in Inghilterra, poi in Germania, Austria e Svezia – che hanno tracciato il campo ed aiutato a definire i contorni del settore pubblico (tra questi ricordiamo Vixel, Betti, Ricardo).

Tra la fine dell’’800 e gli inizi del ‘900, l’Italia dettava legge nell’economia pubblica delle scienze delle finanze (ricordiamo Barone, Mazzola, De Marco, Pantaleoni).

Oggi l’economista più fidato è Richard Musgrave, che, con il three-branch model, ha definito in modo rigoroso sia gli ambiti di interesse di studio che quelli possibili di intervento pubblico. Egli distingue tre branche fondamentali chiamandole funzioni:

• Funzione allocativa. Fa riferimento alla produzione dei beni e servizi pubblici (che sono un fallimento del mercato: il mercato non li produrrebbe spontaneamente perché hanno delle caratteristiche economiche particolari). Nella funzione allocativa l’ambito di studio è capire perché e come lo Stato - in modo efficiente ed efficace - deve procedere alla produzione di questi servizi pubblici. Qui entra in modo importante il primo principio fondamentale dei sistemi tributari moderni: la controprestazione, cioè il principio dell’imposta-prezzo.

Per quanto riguarda la produzione di beni e servizi pubblici, lo Stato si trova in un rapporto di controprestazione rispetto ai consociati: mette a disposizione un bene o un servizio ed esige in cambio il prezzo, il quale, essendo un flusso monetario dal cittadino allo Stato, viene definito imposta. Questa è una delle giustificazioni per cui è possibile introdurre una tassa. In questo tema la scienza delle finanze si è espansa in un campo scientifico che si chiama, in modo più ampio, economia pubblica.

Ampliamento degli ambiti operativi

Facendo riferimento all’ampliamento degli ambiti dell’operatività della nostra materia ci si riferisce in particolar modo alle nuove esigenze delle attività di regolazione (ex ante ed ex post) dei mercati. In realtà, l’evoluzione tecnologica - e quindi l’evoluzione dei mercati - ha reso necessarie altre forme di intervento, che hanno sempre a che fare con questa dinamica legata alla allocazione efficiente delle risorse.

Ci delimita il tema della funzione redistributiva. Lo Stato interviene nell’economia per promuovere attività di redistribuzione del reddito e di ricchezze, perseguendo degli obiettivi che non sono insiti, impliciti negli andamenti del mercato (è anche possibile che il mercato porti a degli equilibri che siano equi, ma vanno verificati). Ci sono dei giudizi soggettivi in capo al Governo (in termini di ciò che è giusto e ciò che è sbagliato), ma in questo ambito ci occuperemo della redistribuzione attraverso la tassazione.

Qui si afferma il principio, comune a tutte le costituzioni moderne, secondo cui lo Stato, per finanziare la spesa pubblica, è giustificato a prelevare coercitivamente dai cittadini delle porzioni di reddito che sono collegate, basate sulla capacità contributiva (art. 53 Cost. italiana). Questo è il secondo principio cardine che contraddistingue i sistemi tributari moderni (controprestazione imposta-prezzo).

Tale discorso vale se si rispetta il principio della progressività: lo Stato si deve assicurare che l’imposta sia crescente (in termini percentuali) al crescere del reddito. Bisogna creare, dunque, un meccanismo per cui l’aliquota sia crescente a tassi crescenti (la regressività dell’imposta non è accettata dalla nostra Costituzione).

Funzione di stabilizzazione

(Non trattata nel nostro corso). Ha a che fare con la funzione di intervento pubblico volta a garantire stabilità di crescita economica o di equilibrio economico tra gli Stati (macrofondata).

Dunque, Musgrave ci definisce i tre ambiti più pregnanti, più importanti dell’intervento pubblico (c.d. filoni di ricerca).

La legge di Adolf Wagner

La legge di Adolf Wagner è importante perché ci fa capire come il settore pubblico cresce, ovvero ci spiega le determinanti di quest’ultimo e la reazione che c’è tra settore pubblico e quello privato. Questa dice che, nel momento in cui ci sarà crescita economica, il settore pubblico crescerà sempre a tassi percentuali più elevati del settore privato. Quindi se l’economia cresce, vuol dire che contemporaneamente il settore pubblico è cresciuto con percentuali più elevate di quello privato.

Ciò avviene perché, in termini molto sintetici, questo fenomeno deriva da una complementarietà tra beni e servizi pubblici e beni e servizi privati. Per questi motivi gli investimenti infrastrutturali, che hanno così tante esternalità positive per tutti i settori dell’economia (sia al pubblico che al privato), hanno un coefficiente di moltiplicatore sul PIL molto elevato.

Promuovere la crescita

Per promuovere la crescita, lo Stato dovrebbe investire in campi in cui il privato non può intervenire ottimamente (es. lo sviluppo industriale, i processi di urbanizzazione, le reti stradali, etc.), determinano una crescita della spesa pubblica che genererà esternalità positive anche nel privato.

Introduzione al sistema tributario

I principi fondamentali che devono animare i sistemi tributari sono almeno tre per Cesare Cosciani (1977):

• Principio della certezza, ovvero che tutti i contribuenti (indipendentemente dal fatto che siano persone fisiche o giuridiche) devono avere consapevolezza esatta di quello che sarà il loro onere tributario (chiarezza in termini impositivi di quello che ogni contribuente deve pagare);
• Principio della neutralità (punto chiave sia per Cosciani che per altri economisti), cioè la imposta deve essere strutturata in modo tale da ridurre al minimo le distorsioni efficientistiche;
• Principio di equità, secondo il quale i sistemi tributari devono garantire l’equità nel trattamento dei contribuenti. Dunque l’onere impositivo deve essere ripartito in modo equo fra i contribuenti.

Queste caratteristiche non sono esaustive, ma, secondo Joseph Stiglitz, sono alla base degli ordinamenti tributari moderni. Infatti, tutte le caratteristiche che emergono in Stiglitz sono riconducibili a quelle di Cosciani.

Stiglitz e i sistemi tributari

Stiglitz fa riferimento:

• All’efficienza, quindi il sistema impositivo deve essere strutturato in modo tale che ci sia la minor perdita possibile dal punto di vista efficientistico (richiama il principio della neutralità);
• Alla semplicità, per la quale il sistema impositivo deve essere semplice dal punto di vista amministrativo. Questo vuol dire meno costi (richiama il principio della certezza);
• Alla flessibilità. Gli ordinamenti non possono essere rigidi, quindi che non tengano debito conto della evoluzione della società, sia dal punto di vista legato alle abitudini dei contribuenti che, soprattutto, da quello legato alla evoluzione economica.
• Alla trasparenza, il quale rappresenta un altro elemento di assoluta criticità dei sistemi tributari. Tanto più l’ordinamento è trasparente, più sarà efficiente (riconducibile alla categoria della semplicità).

Inoltre, anche per Stiglitz gli ordinamenti tributari devono essere improntati all’equità. Il problema è che quello equitativo è un tema complesso, legato alla soggettività ed ai giudizi di valori ma allo stesso tempo ha reso necessario una oggettivatizzazione di questi concetti per far sì che gli ordinamenti tributari facessero propri alcuni concetti di equità di base.

Tutte queste caratteristiche che sono state sviscerate nel corso degli anni dalla letteratura, hanno una origine storica molto antica: si riprendono i concetti sostenuti da Adam Smith in modo più o meno accentuato.

Equità nei sistemi impositivi

Quando si parla di equità, ogni sistema impositivo deve – o dovrebbe – rifarsi, da un punto di vista logico, a uno di questi due principi:

• Capacità contributiva (giustificata dalla decrescente capacità contributiva, nella maggior parte dei casi), secondo il quale si ripartisce l’onere sulla base della capacità contributiva dei cittadini. Questo è un approccio molto coercitivo, perché in sostanza i contribuenti pagano alla Pubblica Amministrazione in relazione al proprio reddito, a dispetto di un servizio specifico del quale stanno fruendo questi ultimi (c.d. gettone di cittadinanza);
• Controprestazione (giustificata dai con quel processo di razionalizzazione efficientistica per cui da un punto di vista di razionalità economica), secondo il quale il contribuente paga un prezzo a fronte di un servizio che riceve in cambio dalla Pubblica Amministrazione (c.d. imposta-prezzo).

Come si può ben immaginare, ci sono alcuni tipi di imposte che vengono necessariamente ricondotte a uno dei due sistemi. Per esempio, l’Imposta sul Reddito delle Società (c.d. IRES) è sicuramente riconducibile al principio della controprestazione, perché per le persone giuridiche non ha senso parlare di sacrificio (inteso come elemento personale) della imposizione.

Principi di equità orizzontale e verticale

Un ulteriore prisma che si può utilizzare per costruire i sistemi tributari è fornito dai principi di:

• Equità orizzontale, secondo il quale sui contribuenti che si trovano in situazioni economiche assimilabili (in termini di ability to pay) deve gravare il medesimo onere fiscale.
• Equità verticale, individui che sono in situazioni diverse dovrebbero sopportare un onere fiscale diverso.

Questi, che sembrano principi così banali, in realtà si rivelano essere molto complicati da attuare in concreto, perché è assai difficile stabilire in modo oggettivo le caratteristiche di ogni contribuente (non basta solo il reddito, ma entrano in giuoco anche altre variabili).

Rapporto tra capacità contributiva e equità

Come si rapportano il principio della capacità contributiva e della controprestazione con l’equità orizzontale e verticale? Da un punto di vista attuativo, l’equità orizzontale e quella verticale sono più facilmente applicabili alla capacità contributiva che alla controprestazione. Questo perché bisogna capire che il principio della controprestazione si basa sull’assunto che ognuno deve contribuire in base al che riceve dal bene o servizio pubblico.

Sull'equità orizzontale possiamo individuare staticamente delle circostanze in cui i contribuenti coincidono. Nel momento in cui si cerca di costruire un meccanismo che sia equo anche da un punto di vista verticale, entrano in giuoco altri elementi: capire come si comportano i per ogni singolo contribuente è molto complesso.

L’efficienza delle imposte

È possibile trovare un’imposta che rispetti sia il principio di efficienza, ovvero che non comporti agli individui una perdita di benessere ulteriore rispetto a quella che già sostengono versando i tributi allo Stato, che quello di equità?

Per semplificare il percorso, partiamo dai problemi di efficienza. Iniziamo a vedere come si fanno a trovare delle imposte che non siano distorsive, provando a collegare sin da subito l’imposizione a un qualche parametro che abbia senso: non basta dire che tutti paghino la stessa cosa.

Una rappresentazione semplice, dal punto di vista teorico, è quella delle scelte del consumatore.

• Un consumatore (rappresentativo)
• Due beni (x₁, x₂) { vincolo di bilancio
• U = U (x₁, x₂) { curva di indifferenza

Gli elementi che vincolano il consumatore sono il reddito che ha a disposizione ed i prezzi dei beni che vuole acquistare.

Imposta diretta

Premesso questo, introduciamo un’imposta diretta. Supponiamo che il reddito (m, ovvero il reddito monetario) sia esogeno e che il consumatore sia price taker… dunque introduciamo un’imposta T, in tal caso l’individuo non avrà più a disposizione m-T:

Il reddito al netto dell’imposta (o reddito disponibile, ovvero il reddito di cui l’individuo può effettivamente disporre) è quello che il contribuente ha guadagnato meno l’imposta che deve pagare.

Il risultato è il c.d. effetto reddito il quale implica che:

• Se i beni fossero normali, verrebbe acquistata quantità inferiore di beni;
• Se uno dei due beni fosse inferiore, la quantità consumata dell’altro bene aumenterebbe e quella del primo diminuirebbe.

A priori, dunque, non si sa come varia la quantità consumata dei due beni. Il gettito che ottiene lo Stato dal contribuente si può ricavare graficamente facendo la differenza orizzontale tra i due vincoli di bilancio: è chiaro che coincide con la perdita della capacità d’acquisto.

Imposta indiretta su uno dei due beni

Introducendo, invece, un’imposta che grava sul bene x₂, il prezzo del bene in questione aumenterà in funzione dell’ampiezza dell’imposta.

• Imposta ad valorem: Le imposte ad valorem sono quelle commisurate al prezzo del bene (es. IVA): per ogni unità viene aggiunta una certa percentuale del prezzo (sono commisurate al valore del prezzo del bene).

Il vincolo di bilancio, dunque, sarà:

Graficamente avremo che: l’individuo tenderà a sostituire il bene che è diventato più costoso con quello che è rimasto invariato (c.d. effetto sostituzione). Tale imposta altera le decisioni di scelta del consumatore sia perché lo rende più povero in termini reali (effetto reddito) sia perché uno dei due beni è diventato più caro (effetto sostituzione). Il passaggio dal punto di equilibrio ex ante a quello ex post è la somma dei due effetti: è il c.d. effetto pre...