Appunti di Scienza delle Finanze

SCIENZA DELLE FINANZE

Il settore pubblico in un’economia mista

Il ruolo economico dello Stato I sistemi a economia mista

nostro sistema è un’economia mista. In esso, cioè, molte attività economiche sono svolte da imprese

II

private, altre dal settore pubblico.

Lo Stato, inoltre, influenza il comportamento del settore privato, attraverso una serie di regolamentazioni,

tributi e sussidi.

Come termine di confronto, nell’Unione Sovietica prima della fine del regime comunista la maggior parte delle

attività economiche era intrapresa direttamente dallo Stato.

Attualmente soltanto in Corea del Nord e a Cuba lo Stato riveste un ruolo così preminente.

In molti paesi dell’Europa occidentale, i governi nazionali hanno svolto un ruolo molto ampio nell’attività

economica.

A partire dagli anni ’ 80, tuttavia, si è affermata in Europa una tendenza verso la privatizzazione (la

trasformazione di imprese pubbliche in società private), anche se il ruolo economico dello Stato rimane

generalmente più ampio che negli Stati Uniti.

Le fondamenta del ruolo economico dello Stato negli Stati Uniti risiedono nelle origini stesse della nazione.

La sua Costituzione ha, infatti, assegnato al governo federale determinate responsabilità, come la gestione del

servizio postale e il potere di stampare moneta. Essa ha inoltre fornito le basi per quelli che vengono

solitamente indicati come “diritti di proprietà intellettuali”, attribuendo allo Stato il diritto di assegnare

licenze e copyright, allo scopo di incentivare l’innovazione e la creatività.

La Costituzione ha attribuito al governo federale determinati poteri in materia di imposizione fiscale, con

l’esclusione, tuttavia, delle imposte sulle esportazioni, sul reddito e sulla ricchezza.

Ancora più importante ai fini della futura evoluzione del paese è la disposizione che affida al governo federale

la regolazione del commercio interstatale.

Naturalmente, nell’arco della storia americana, il ruolo economico dello Stato ha subito importanti

cambiamenti. Un discorso analogo vale per gli altri sistemi ad economia mista.

La Costituzione italiana, formulata in un’epoca storica diversa, si occupa del ruolo economico dello Stato

molto più diffusamente di quanto non faccia quella statunitense.

L’ fissa in modo esplicito il carattere misto del nostro sistema economico, quando afferma che

art.42 “la

e che

proprietà è pubblica o privata” “i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privatf\

L’ definisce, in modo ampio, l’ambito dell’intervento pubblico nella regolamentazione dell’economia. L’

art.41

stabilisce la possibilità di un ruolo pubblico diretto nella produzione. L’ delimita il potere

art.43 art.23

impositivo e l’ definisce le caratteristiche generali del sistema tributario.

art.53

Una serie di articoli rappresenta poi la base per vari programmi di spesa, da quelli di tipo redistributivo

a quelli in settori come l’istruzione e la sanità

(art.3) (art.33) (art.32).

Anche nella storia italiana, il ruolo economico dello Stato è ampiamente mutato nel tempo. Per fare un

esempio, fino all’inizio degli anni ’60 gran parte dell’energia elettricaera prodotta da imprese private; nel

1962 il settore fu nazionalizzato e venne istituita un’impresa pubblica, ENEL;negli anni ’90 ENEL èstata

trasformata in società per azioni e si è avviata la sua privatizzazione.

Punti di vista diversi sul ruolo dello Stato

Per meglio comprendere il punto di vista moderno sul ruolo dello Stato, può essere utile considerare

l’evoluzione nel passato del pensiero economico su questo tema.

Nel XVIII secolo l’opinione dominante era che lo Stato avrebbe dovuto assumere un ruolo attivo nella

promozione del commercio e dell’industria. I sostenitori di questa posizione erano noti come mercantilisti.

Fu in parte in reazione al mercantilismo che Adam Smith scrisse (1776), prendendo

La ricchezza delle nazioni

posizione a favore di un ruolo limitato per lo Stato.

Smith cercò di mostrare come la concorrenza e la motivazione del profitto potessero condurre i singoli 1

individui, nel perseguire il proprio interesse privato, a servire l’interesse pubblico.

La motivazione del profitto, secondo la teoria di Smith, indurrebbe gli imprenditori ad offrire i beni desiderati

dai consumatori. La concorrenza tra gli imprenditori farebbe sì che solo chi produce beni per i quali esiste

domanda e li offre al prezzo più basso possibile sia in grado di sopravvivere nel mercato.

E’ come se l’economia fosse indotta da una mano invisibile a produrre nel miglior modo possibile ciò che i

consumatori desiderano.

Le idee di Adam Smith ebbero grande influenza sia sui governi sia sugli economisti. Molti tra i più importanti

economisti del XIX secolo diffusero la teoria nota come laissez-faire, secondo la quale lo Stato non dovrebbe

interferire con il funzionamento del mercato, tentando di regolamentare o controllare l’impresa privata. La

libera concorrenza servirebbe nel miglior modo possibile gli interessi della collettività.

Non tutti i pensatori sociali del XIX secolo furono persuasi dalle argomentazioni di Smith. Alcuni erano

colpiti dalle profonde ineguaglianze distributive, dalle squallide condizioni in cui viveva gran parte della

classe operaia e dalla disoccupazione che spesso i lavoratori dovevano affrontare.

Per molti, i mali della società erano attribuibili alla proprietà privata del capitale; ciò che Adam Smith

considerava una virtù, per essi costituiva un difetto.

Marx fu certamente il più autorevole tra coloro che propugnavano un ruolo maggiore per lo Stato nel controllo

dei mezzi di produzione.

Per Owen, la soluzione non era né lo Stato né l’impresa privata, bensì l’associazione di piccoli gruppi di

persone che si unissero al fine di cooperare per il proprio interesse comune.

Da un lato la proprietà privata del capitale e la libertà totale di impresa, dall’altro il controllo statale dei mezzi di

produzione: questi opposti principi, incorporati nella Guerra Fredda, dovevano diventare la forza propulsiva

dell’economia e della politica internazionale nel XX secolo.

Oggi si riscontra un largo consenso sul fatto che il mercato e l’impresa privata costituiscano il centro di

un’economia di successo, in cui, comunque, lo Stato svolge un importante ruolo complementare al mercato.

Un impulso all’intervento pubblico: i fallimenti del mercato

La Grande Crisi degli anni ’30 è l’evento che modificò profondamente l’atteggiamento verso lo Stato. Si diffuse la

giustificata opinione che il mercato avesse funzionato male e crebbe la pressione sullo Stato affinché

intervenisse per correggere questo malfunzionamento.

Keynes sostenne energicamente che lo Stato non solo potesse fare qualcosa per contrastare la crisi, ma anche

che dovesse farlo.

L’apparente incapacità del sistema economico di assicurare posti di lavoro non era il solo problema che attirasse

l’attenzione. La depressione portò alla ribalta problemi che, in forma meno severa, erano presenti da lungo

tempo.

Nel corso dei decenni successivi e specie nel secondo dopoguerra, la politica economica dei paesi occidentali fu

contrassegnata da alcune caratteristiche comuni, che traevano origine proprio dalla riflessione sull’esperienza

della Grande Crisi.

Lo Stato assunse un ruolo più attivo nel tentativo di stabilizzare l’economia, utilizzando come strumenti non

solo le politiche di bilancio e monetaria, ma anche le regolamentazioni tese a garantire un funzionamento

ordinato dei mercati finanziari e l’intervento diretto in settori, come il credito, ritenuti di importanza strategica.

Allo stesso tempo, furono approvati (o potenziati) programmi volti ad affrontare molti dei problemi sociali

evidenziati così drammaticamente dalla crisi degli anni ’30.

Lo sviluppo dei sistemi di sicurezza sociale per la tutela degli anziani, dei disoccupati e dei poveri, il

finanziamento pubblico della spesa sanitaria, i programmi di sostegno dei prezzi agricoli sono gli esempi più

importanti.

La combinazione di queste politiche ha garantito nel dopoguerra tassi di crescita e livelli di benessere senza

precedenti, fino all’inizio degli anni ’70.

Negli anni ’70 e ’80, la capacità dell’intervento pubblico di correggere le insufficienze del mercato è stata

rimessa in discussione.

La fiducia nell’efficacia degli strumenti tradizionali di politica fiscale e monetaria è stata scossa 2

dall’esperienza delle fasi di stagflazione seguite alle crisi petrolifere del 1974 e del 1979. In quel periodo, la

disoccupazione ha raggiunto livelli forse paragonabili a quelli degli anni ’30.

Molti squilibri che le politiche pubbliche dovevano correggere sono ancora presenti. In Italia, il divario

economico tra Nord e Sud non solo non è stato eliminato, ma negli ultimi anni sembra mostrare una tendenza

ad allargarsi.

All’inizio degli anni ’80 è stato “riscoperto” il problema della povertà. E ciò a fronte di una spesa pubblica per

la protezione sociale in rapida crescita e giunta a livelli da molti giudicati insostenibili dal punto di vista

finanziario.

Le buone intenzioni non bastano. Molti programmi, formulati per correggere quelle che sembravano le

inadeguatezze dell’economia di mercato, hanno avuto, in realtà, effetti notevolmente diversi da quelli previsti

(o sperati) da chi li aveva proposti.

L’insegnamento da trarre dall’esperienza recente consisterebbe nella necessità di dedicare maggiore

attenzione ad un’appropriata formulazione dei programmi pubblici.

I fallimenti pubblici

Sono quattro i principali motivi che spiegano i ricorrenti insuccessi del settore pubblico:

La scarsa informazione di cui lo Stato dispone.

1. Il limitato controllo che esso esercita sulle reazioni del settore privato ai suoi interventi.

2.

Anche se fissa i prezzi di determinati servizi, non è in grado di controllare i tassi di utilizzazione di tali servizi.

La sua limitata capacità di controllare l’apparato burocratico responsabile dell ’attuazione dei

3.

programmi.

Le assemblee legislative nazionali, regionali e locali disegnano le norme, ma ne delegano l’attuazione ad un

qualche ente pubblico. A quest’ultimo spetta, in genere, il compito di specificare con regolamentazioni più

dettagliate gli aspetti tecnici del programma approvato dall’organo legislativo.

Questa attività di tipo regolamentare ha importanza cruciale nel determinare l’effetto della legge originaria.

Non è infrequente il sorgere di controversie sulla fedeltà delle regolamentazioni rispetto alle intenzioni del

legislatore. In molti casi, tuttavia, le contraddizioni nascono dalle ambiguità spesso presenti nella

formulazione delle leggi.

In altri casi, i problemi nascono perché la burocrazia non ha incentivo a portare avanti la volontà del

legislatore.

Le limitazioni imposte dal processo politico.

4.

Anche se lo Stato disponesse di perfetta informazione sulle conseguenze di tutti i possibili interventi, il

processo politico attraverso cui le decisioni su tali interventi vengono prese darebbe comunque origine a

difficoltà ulteriori.

Per esempio, vi sono incentivi per i parlamentari ad agire in favore di particolari gruppi di interesse.

critici dell’intervento statale nell’economia, come Milton Friedman, ritengono che i quattro fattori

I

appena illustrati siano sufficientemente importanti da consigliare l’abbandono dei tentativi di correggere

inefficienze del mercato vere o presunte.

Verso l’equilibrio tra settore pubblico e settore privato

Spesso i mercati falliscono, ma altrettanto spesso i governi non riescono a sanare tali fallimenti. Il mercato è

pienamente efficiente soltanto sotto una serie di ipotesi abbastanza restrittive.

Tuttavia, l’identificazione dei limiti dell’intervento pubblico implica che lo Stato debba rivolgere le sue energie

solo a quelle aree in cui le carenze del mercato sono più significative e dove c’è evidenza che un intervento

pubblico possa fare la differenza.

Attualmente, la posizione predominante è che un intervento pubblico possa attenuare (ma non

limitato

risolvere) i problemi più gravi: lo Stato dovrebbe svolgere un ruolo attivo per mantenere la piena occupazione

e alleviare gli aspetti peggiori della povertà, ma il ruolo centrale nell’economia dovrebbe restare prerogativa

dell’impresa privata. 3

L’opinione prevalente cerca di trovare strade affinché settore pubblico e mercato possano lavorare insieme,

ciascuno rafforzando l’altro.

Ma è ancora notevole la controversia su quanto limitato o esteso debba essere il ruolo dello Stato.

consenso emergente

II

L’attuale ripensamento del ruolo economico dello Stato si riflette in due fenomeni: la e la

deregulation pri

vatizzazione.

La deregulation ha comportato la riduzione del ruolo dello Stato nella regolamentazione dell’economia.

Tuttavia, la crisi economica dell’Asia orientale nel 1997 ha reso chiara l’importanza della regolamentazione

dei mercati finanziari.

Con la privatizzazione, si è cercato di cedere al settore privato attività precedentemente svolte dallo Stato. Il

fenomeno delle privatizzazioni ha interessato maggiormente i paesi europei, dove telefonia, ferrovie, linee

aeree e servizi di pubblica utilità sono stati privatizzati.

Negli Stati Uniti, dove le aziende pubbliche erano poche, vi era molto meno spazio per privatizzare.

Chi o che cosa è il settore pubblico?

I confini tra il settore pubblico e il resto dell’economia sono spesso poco chiari. Cosa distingue le

organizzazioni classificate come “pubbliche” da quelle private? Vi sono due differenze importanti.

La prima è che in un sistema democratico, i responsabili della gestione di enti pubblici sono eletti o sono

nominati da qualcuno che è stato eletto. La “legittimazione” della persona che ricopre la carica deriva

direttamente o indirettamente dal processo democratico.

Al contrario, gli amministratori di fondazioni o di enti morali privati sono scelti da un consiglio di

amministrazione che si auto-perpetua.

La seconda differenza consiste nel fatto che lo Stato è dotato di un potere di imperio che le organizzazioni

private non hanno. Lo Stato ha il diritto di obbligare i cittadini a pagare le imposte. Lo Stato ha il diritto di

prendere possesso della proprietà privata per destinarla ad usi pubblici.

Le organizzazioni private e i singoli cittadini non hanno questi diritti; inoltre, lo Stato, in effetti, limita anche il

loro diritto di concedere ad altri simili poteri di imperio.

Pensare come un economista pubblico

Gli economisti studiano la scarsità (come la società sceglie di impiegare le limitate risorse di cui dispone) e si

interrogano in relazione a quattro domande fondamentali. 4

Cosa produrre?

1.

Quale quota delle risorse complessive del paese dovrebbe essere destinata alla produzione di beni pubblici

e quale alla produzione di beni privati?

Questo problema di scelta viene spesso illustrato mediante la curva delle possibilità di produzione, che

indica le diverse quantità di due beni che è possibile produrre in modo efficiente, data la tecnologia e

le risorse disponibili. Nel nostro caso, i due beni sono i beni pubblici e i beni privati.

La curva descrive la quantità massima di beni

Curva delle possibilità di produzione della collettività.

privati che la collettività può decidere di produrre, data la quantità di beni pubblici. Se la

collettività vuole aumentare la produzione di beni pubblici, deve rinunciare ad una parte dei

beni privati.

Beni

privati E’ possibile destinare più risorse alla produzione di beni

pubblici, ma solo riducendo contemporaneamente quelle

utilizzabili per produrre beni privati.

I punti come situati al di sotto della curva delle possibilità di

I,

produzione, sono la collettività potrebbe ottenere

inefficienti',

una maggiore quantità di entrambi i beni.

I punti come situati al di sopra della curva, sono

N, inattuabili:

non è possibile, date le risorse e la tecnologia disponibili, avere

contemporaneamente quelle quantità di beni pubblici e di beni

privati.

Come produrre?

2.

Le politiche pubbliche influenzano anche il modo in cui le imprese private producono. Le norme per la tutela

dell’ambiente limitano l’inquinamento provocato dalle attività industriali; i contributi sociali che le imprese

pagano per i loro dipendenti rendono più costoso il lavoro e disincentivano l’impiego di tecniche di

produzione ad alta intensità di lavoro.

Per chi produrre? Il problema della distribuzione.

3.

Le decisioni pubbliche in materia di prelievo o di spesa determinano l’ammontare di reddito di cui

gli appartenenti alle diverse classi sociali possono disporre per il consumo o il risparmio.

Inoltre, il settore pubblico deve decidere quali beni produrre, sapendo che non tutti i gruppi sociali traggono

stesso beneficio dalla produzione di un particolare bene pubblico.

10 In che modo vengono prese le decisioni collettive?

4.

Nel settore pubblico le decisioni vengono prese collettivamente. Le scelte collettive sono quelle che

deve fare la società nel suo insieme.

I singoli membri della collettività spesso sono in disaccordo su cosa fare.

Uno degli obiettivi dell’economia del settore pubblico è lo studio della formazione delle scelte

collettive (altrimenti dette scelte sociali) nei sistemi democratici.

Politiche diverse possono essere vantaggiose per persone diverse. Occorrerebbe specificare con cura

chi trarrà beneficio e chi sarà danneggiato da una dat