Scienza politica - i Parlamenti

Mercoledì 16 marzo 2005

II parte del corso

Parlamento: preesiste allo stato moderno

Il parlamento è il luogo della rappresentanza. Parleremo del Parlamento, lo sviluppo storico, le funzioni e della rappresentanza che non è tipica solo dei nostri sistemi: tutti i sistemi politici hanno la rappresentanza. Si specifica in forme diverse: nei regimi democratici è elettiva, cioè autorizziamo qualcuno a fare qualcosa tramite l’elezione. Esistono poi altre forme di rappresentanza.

Scaletta degli argomenti che tratteremo

• Parlamento
• 5 accezioni di rappresentanza
• Concetto di rappresentanza

Il Parlamento può essere chiamato Congresso oppure Assemblea Nazionale; il ruolo del Parlamento varia in sistemi democratici rispetto ad altri regimi.

Caratteristiche fondamentali delle istituzioni parlamentari nei sistemi democratici

Hanno raggiunto il loro culmine nella seconda metà dell'800. Le caratteristiche sono:

• Natura assembleare;
• Carattere permanente: le convocazioni sono fissate, regolate nel tempo perché se fossero convocabili da chi lo desidera non avrebbero un grande potere;
• Pluralismo interno: abbiamo posizioni contrapposte;
• È espressione della rappresentanza: è direttamente collegato al tema della rappresentanza. È un’assemblea rappresentativa permanente e pluralistica.

Se manca una di queste caratteristiche non siamo davanti a un Parlamento democratico.

Che cos’è la rappresentanza?

Hanna Pitkin, nel 1967, individua cinque varianti della rappresentanza:

1. Rappresentanza come conferimento dell'autorità;
2. Rappresentanza come responsabilità;
3. Rappresentanza come rappresentazione, specchio della realtà, riproduzione di una certa situazione;
4. Rappresentanza come evocazione simbolica; al posto e nell’interesse di qualcuno;
5. Rappresentanza come agire che non intende o non può agire personalmente.

Queste varianti si possono combinare fra di loro in modo molto vario. La loro diversa presenza produce un grado di rappresentanza diversa.

Rappresentanza come conferimento di autorità

Richiama la nozione di Hobbes di autorità (qualcuno conferisce una autorità a qualcun altro (XII tavole: adversus hostem aeterna auctoritas esto); autorità intesa come autorizzazione: gli individui autorizzano il Leviatano ad esercitare il potere... ); è il rapporto tra rappresentato e rappresentante che consente che le azioni del rappresentante valgano per il rappresentato.

Rappresentanza come agire al posto e nell’interesse di qualcuno che non intende o non può agire personalmente: riguarda il contenuto dell’agire. Il rappresentante agisce nell'interesse del rappresentato. La rappresentanza (politica) non è un mandato imperativo, è un mandato fiduciario: ci si deve fidare... In un sistema democratico, cioè rappresentativo-elettivo, l'agire in nome, per conto e nell'interesse del rappresentato si intreccia anche alla rappresentanza come responsabilità: chiunque venga eletto deve sentirsi responsabile, grado di rendere ragione del suo operato.

Rappresentanza come responsabilità

Chi ha responsabilità deve rispondere a qualcun altro.

Il capo dello Stato rappresenta l’unità della nazione come evocazione simbolica che in quanto unica è rappresentata da un unico organo che simbolicamente rappresenta l’unità.

Rappresentanza come rappresentazione

Specchio della realtà, riproduzione di una certa situazione: ad esempio le controversie tra sistema maggioritario (rappresenta la maggioranza) e proporzionale (rispecchia più la realtà, consente di dare rappresentanza alle minoranze). Non è un caso se nel lessico comune usiamo dire: “Andiamo a una rappresentazione teatrale”, in quanto nell’origine latina rappresentare significa raffigurare.

Lunedì 11 aprile 2005

Nella lezione di oggi tratteremo

1. Rappresentanza: termine e concetto;
2. Origini delle istituzioni di rappresentanza.

Origini delle istituzioni di rappresentanza

Storicamente rileviamo che i romani conoscevano solo la rappresentanza in ambito privato; la rappresentanza politica, nell'attuale accezione, si connette ad uno sviluppo delle istituzioni politiche rappresentative e, queste, hanno una radice di tipo militare.

I termini delle lingue moderne derivano tutti dal latino re-praesentatio; almeno all'origine, è termine lontano dal nostro 'rappresentanza', è molto più vicino al nostro 'rappresentazione', nel senso di rappresentare una scena, raffigurare...; ma in re-praesentatio sono nascosti la radice re (reiterare) e l'aggettivo presens (presente): da cui re-praesentatio viene significare "rendere presente per mezzo, di un disegno, di una effigie di una scena". Molto più in là nel tempo, siamo già nell'alto medioevo, re-praesentatio significherà "rendere presente l'assente": siamo al fondamento della rappresentanza, in senso politico: infatti in parlamento non ci sono tutti i cittadini, ma coloro che sono in parlamento li rendono presenti tutti.

I romani hanno tre figure importanti per indicare il rapporto tra rappresentato e rappresentante cioè nell’ambito nel contratto-scambio, privato:

• Mandato;
• Delega;
• Procura.

Mandato

Dal latino mandatum che risente del concetto di manu do: mette in mano, affidare; impegnare qualcuno, il mandatario, a fare qualcosa nell'interesse del mandante o di un terzo.

Delega

Dal latino ligare: incaricare qualcuno a fare qualcosa. La delega, delegatio, è un ordine dato ad una persona di assumere un’obbligazione nei confronti di una terza persona. Siamo nell'ambito del diritto privato, ma con qualche trasposizione dall’obbligazione privata all’obbligazione politica. I latini conoscevano i legati municipiorum (delegati del municipio) cioè delegazioni mandate a Roma dai municipia per protestare, far valere i propri diritti ecc. (già da questo momento comincia la rappresentanza collettiva!).

Procura

Contiene il termine cura, occuparsi di, provvedere a + pro, a vantaggio di qualcuno, cioè fare qualcosa a vantaggio di un altro sotto il suo incarico, la sua responsabilità, con la sua autorizzazione. Il procuratore è colui che opera a vantaggio di qualcuno che gli ha dato la procura. I parlamentari sono spesso chiamati procuratori perché operano a vantaggio della collettività.

Origini militari della rappresentanza politica

Il termine di rappresentanza politica si afferma nell'alto medioevo e le origini furono di tipo militare: il caso classico delle prime forme rappresentative fu il Campo di Maggio: è un'assemblea convocata dal capo politico in vista dall'apertura delle ostilità ed è un'assemblea composta potenzialmente da tutti i guerrieri. Le decisioni sono prese come se tutti fossero presenti: di fatto i presenti prendono decisioni anche per gli assenti, in questo modo si comincia una rappresentanza di tipo collettivo. Da qui si parla legittimamente di 'origine militare delle assemblee e quindi dei parlamenti moderni'.

Le prime assemblee del medioevo, nel XIII secolo, sono dunque assemblee di eserciti; la convocazione degli eserciti nell’ordinamento feudale significa la convocazione dei vassalli in vista di campagne militari; la campagna militare si chiama writ. Abbiamo un documento del 1072 che parla di un writ a cui sono presenti 27 aiutanti (realtà sono magnati) chiamati dal sovrano "cum equis et armis", cioè con i mezzi per combattere (che sono anche i segni della loro autonomia); ma portano anche 'auxilium et consilium': l’auxilium l’aiuto delle armi e dei cavalli, cioè l’aiuto militare; il consilium è la partecipazione alla decisione, cioè se è favorevole o no alla guerra. Iniziano a formarsi così anche i notabili.

In seguito si passa da un auxilium come prestazione di servizio militare a un auxilium in denaro; infatti con la formazione dei Comuni, abbiamo i borghesi che avendo a disposizione denaro pagano i mercenari per prestare servizio militare. Allo stesso modo il consilium evolve in un diritto politico dei cittadini. Abbiamo tracce di tutto questo anche nella Magna Charta: abbiamo la convocazione diretta dei capi in alcuni casi e la convocazione indiretta in altre circostanze. Nella prassi prima si viene convocati solo in caso di guerra, poi il capo politico convoca un po' più frequentemente, non necessariamente con una guerra pendente. Comincia a consolidarsi il principio per cui chi è presente decide anche per chi non è presente: è come se l'assente fosse presente... i presenti rappresentano anche gli assenti.

Inizialmente le monarchie sono monarchie itineranti, non c'è una comunità delimitata territorialmente, non c’è ancora una capitale... e ci si sposta. Quando il monarca si stabilizza in una località amministra (controlla) tramite i commissari itineranti, i missi dominici, (e dopo di loro i maîtres de réquestes che raccolgono le proteste dei sudditi alla porta della reggia....)

Le assemblee ormai non sono più assemblee soltanto di armati, ma sono assemblee di ceto, che tendono a diventare stabili per una questione di potere e diventano luoghi dove si parla: parlamenti; è qui che svolge il suo ruolo essenziale quella plena potestas che diventerà poi la matrice del mandato fiduciario (qualunque cosa tu faccia nel mio interesse mi va bene!). La plena potestas è la capacità di vincolare terze persone; in sostanza è la rappresentanza, l’incontro tra le esigenze che vengono dall’alto e quelle che vengono dal basso.

In altre parole il principe ha bisogno di interlocutori affidabili che impegnino la comunità. La comunità sceglie i suoi rappresentanti affinché presentino le loro lagnanze al sovrano e affida ad essi la plena potestas, su cui il sovrano poi farà leva per garantirsi l'obbedienza alle sue decisioni da parte delle comunità rappresentate. La plena potestas comporta un mandato che si pone, almeno per tutto l’ancient regime, come un mandato imperativo. Esistono infatti due tipi di mandato:

• Mandato imperativo: il rappresentante deve fare quello che vuole il rappresentato, i suoi interessi, altrimenti gli toglie la rappresentanza. I rappresentanti sono pagati dai rappresentati. Esempio è il sistema russo.
• Mandato fiduciario: si diffonde dopo la rivoluzione francese. Noi non siamo legati ai nostri rappresentanti con un mandato imperativo. I nostri sistemi sono a mandato fiduciario.

In questo modo la rappresentanza si sposta dal terreno del contratto scambio alla obbligazione politica: alcuni individui rappresentano una comunità, cominciano i casi di rappresentanza collettiva. Non è più una rappresentanza interindividuale, ma collettiva.

Alberto da Gandino, giurista, illustra la rappresentanza collettiva. In ambito canonistico abbiamo la discussione intorno alla autorità del concilio e intorno alla prevalenza dell’autorità del concilio su quella del Papa. Con la costituzione del parlamento, i membri del Parlamento o procuratori, cominciano a dare il proprio consenso su questioni importanti, come la questione delle tasse. Inizialmente si occupavano di dare consigli al sovrano, poi inizia a prendere decisioni su alcune questioni: arriverà ad avere il potere legislativo. (Locke afferma: il potere è dato attraverso il trust, la fiducia, cioè tramite il rapporto fiduciario e non più tramite un rapporto imperativo.)

Rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi

Modello neo corporativo. Per comprendere il neo corporativismo è necessario partire dal corporativismo. È generalmente citato parlando del regime fascista, ma la nozione e il termine sono di gran lunga precedenti; durante il ventennio si è sostenuto che le corporazioni siano da sempre esistite, ciò non è storicamente vero.

Per tutto il medioevo abbiamo le Universitas Personalum e le Universitas Studiorium: sono due corporazioni; in seguito abbiamo la gilda, lo scacchiere dei Normanni, il Parlamento. La corporazione raccoglie più persone in vista del conseguimento di un fine e della promozione di un interesse specificato e durevole di tutte le persone. La caratteristica di un Universitas è quella della personificazione, di costituire una persona fitta: "Sinon de betur: nec quod debet universitas singuli debent" (Seguid universitari de betur, singulis si deve qualcosa all’Universitas, non lo si deve ai singoli: e ciò che l’Universitas deve, non lo devono i singoli). Ciò significa che i diritti e i doveri fanno a capo dell’Universitas e non alla persona singola.

Le corporazioni sono presenti in molte nazioni con diversi termini: abbiamo la confraternita in Francia, le Carità dedite all’assistenza, la Fraternità, la Gilda, l’Ansa, il Mestiere, il collegio. Sono tutti termini che connotano la corporazione. L’anglosassone “corporation” è la persona giuridica pubblica e privata che è la società per azioni (company in inglese). “Corporazione” deriva dal latino dotto corporare, cioè "far corpo", "prendere forma corporea".

Ma allora il Parlamento rispetto ai gruppi di interessi o di pressione come si rapporta? Se le grandi decisioni vengono prese secondo un modello neocorporativo, viene minato uno dei principi fondamentali dei regimi democratici: la centralità del Parlamento.

Morfologia del parlamento

• Monocameralismo e bicameralismo: la camera può essere eletta o ereditaria; nella maggior parte dei sistemi moderni le camere sono elettive. La composizione delle camere può essere federale o unitaria.
• Nei parlamenti possiamo avere:
  • Il partito, la cui leadership ha la sua fonte di legittimazione nel gruppo parlamentare (es. il partito conservatore inglese);
  • Il partito, la cui leadership trova la sua legittimazione fuori dal Parlamento.
• In base alla presenza e al ruolo delle commissioni: camere in cui il ruolo delle commissioni è molto forte e altre in cui la collegialità della camera è più rilevante del ruolo delle commissioni.
• In base al rapporto tra Parlamento e Governo: sistemi politici in cui il Parlamento ha il primato e sistemi politici in cui il Governo detiene la sua autonomia.
• Parlamento policentrico (partitismo centripeto) caratterizzato da:
  • Bicameralismo reale: 2 camere con uguale potere;
  • Partiti poco coesi tra loro e di numero elevato;
  • Forte dualismo tra governo e maggioranza parlamentare.
  • Esempio di parlamento policentrico è il congresso statunitense.
• Parlamento avversariale (partitismo avversariale) caratterizzato da:
  • Monocameralismo o bicameralismo formale;
  • Sistema bipartitico con partiti coesi;
  • Identificazione tra governo e maggioranza parlamentare.

Funzioni del parlamento

Sul finire dell’800, Bagehot classifica le funzioni delle istituzioni parlamentari in:

• Funzione elettiva: il Parlamento designa l’esecutivo;
• Funzione espressiva: il Parlamento trasmette gli orientamenti degli elettori;
• Funzione educativa: di elevazione delle opinioni popolari;
• Funzione informativa: di comunicazione degli interessi delle minoranze;
• Funzione legislativa;
• Funzione finanziaria.

La funzione espressiva, educativa e informativa riguardano il campo della rappresentanza; la funzione elettiva riguarda il campo del controllo sul governo; la funzione legislativa e finanziaria riguardano il campo della policy making.

Oggi, le funzioni principali del Parlamento sono:

1. Funzione di rapporto tra Parlamento e Governo;
2. Strutturazione del voto;
3. Funzione di policy making, di prestazione di politiche pubbliche (gran parte delle leggi del Parlamento sono politiche pubbliche).

Governo

Da sempre è il punto centrale di ogni sistema politico. In passato veniva chiamato “l’esecutivo” per metterlo in una posizione di secondo piano rispetto al Parlamento che era l’organo che prendeva le decisioni.