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Capitolo II

L’INTERVENTO PUBBLICO IN ECONOMIA: DIFETTI E LIMITI

1. Aspetti dottrinali

Lo Stato e gli altri enti pubblici sono chiamati, in forza dei loro caratteri istituzionali, a fornire

ai cittadini i beni ed i servizi di cui hanno bisogno.

La Scienza delle Finanze, da un lato studia il prelievo di ricchezza nei confronti dei cittadini,

dall’altro la destinazione di tale ricchezza al soddisfacimento di quei bisogni che l’individuo avverte

non tanto come singolo, quanto invece come membro di una collettività. Fine essenziale di tale

intervento pubblico nella vita economica è quello di fornire uno stato di benessere a tutti i membri

di una determinata collettività.

Perché tale fine possa essere conseguito, è però necessaria l’esistenza di alcuni presupposti

che, tuttavia, molto spesso non sono riscontrabili nella realtà quali come osserva Pareto:

 Un sistema economico basato su un regime di concorrenza perfetta e di un

generalizzato ed uniforme sistema informativo;

 La presenza di “rendimenti di scala”, rendimenti cioè che scaturiscono delle

possibilità di fornire lo stesso servizio ad un numero molto alto di soggetti;

 La mancanza di beni pubblici.

In particolare questi ultimi esistono in maniera rilevante con la funzione essenziale di

soddisfare direttamente le esigenze di membri della collettività. Si pensi alle strade, alle scuole, ai

boschi alle spiagge ecc.

Anche la mancanza di uniformità nell’accedere alle informazioni, influenza negativamente la

fruizione anche perché non tutti i membri di una collettività hanno accesso ad esse alla stessa

maniera, anche nei casi in cui gli enti pubblici si organizzano per fornire fonti di informazione

alternativa a quelle di mercato.

Gli studiosi hanno affrontato l’argomento dell’intervento dello Stato nell’economia, ma le

conclusioni alle quali sono giunti risultano notevolmente eterogenee e spesso discordanti.

Tra le principali ne vanno ricordate alcune riconducibili alle seguenti teorie:

1. Teorie volontaristiche

2. Teorie politico - sociologiche

3. Teorie delle “scelte pubbliche”

A) TEORIE VOLONTARISTICHE

Consideriamo l’attività finanziaria dello Stato e degli altri enti pubblici come una normale

attività di scambio in cui assumono rilevanza sia i costi di un servizio che l’utilità che da esso ne

trae il singolo.

I principali cultori di tali teorie furono il Sax, il De Viti De Marco, il Wicksell.

Il primo, vissuto, al pari del De Vito De Marco, a cavallo fra l’ottocento e il novecento, parte

dalla constatazione che, anche se lo Stato esercita un potere coattivo nei confronti dei cittadini,

tuttavia è indubbio che gli stessi traggono un beneficio dai servizi che esso rende e che pertanto,

può parlarsi di un “libero scambio”. E allora si chiede fino a che punto lo Stato possa effettuare dei

prelievi dalle tasche dei contribuenti. La risposta che egli fornisce presta il fianco a delle critiche in

quanto afferma che l’individuo destinerà al soddisfacimento dei suoi bisogni, siano essi individuali

che collettivi, una parte della sua ricchezza tale che le diverse utilità marginali dei beni e servizi che

egli ha a disposizione, siano cioè essi individuali o collettivi, risultino uguali.

In termini più semplici, l’equilibrio si raggiunge quando l’utilità marginale dei beni e dei

servizi pubblici coincide con quella dei privati ed, inoltre, con la penosità marginale del prelievo. 6

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Così ad esempio, siano dieci le dosi di ricchezza di cui un individuo abbia la disponibilità, lo

Stato potrà prelevarne, per il soddisfacimento dei bisogni collettivi, un numero tale che l’utilità

marginale ponderata dell’ultima dose prelevata fornisca al contribuente, una utilità pari a quella che

egli ottiene dall’ultima dose della ricchezza che rimane a sua disposizione dopo aver subito il

prelievo.

In altre parole, se un individuo dispone di dieci dosi di ricchezza, è evidente che l’utilità di

ognuna di esse risulterà diversa da quella delle altre; inoltre l’ultima dose avrà una utilità inferiore

alla penultima; questa avrà una utilità inferiore alla terz’ultima e così via come mostra la tabella

Dosi 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Utilità 60 57 51 42 33 21 12 8 5 2

Ebbene, afferma il Sax, lo Stato potrà prelevare tante dosi, in numero determinabile

teoricamente, ma che, per ogni dose prelevata, riesca a fornire una utilità superiore a quella che il

soggetto avrebbe se la ricchezza rimanesse nelle sue mani. Così se lo Stato sarà in grado di fornire

una utilità, per le dosi 8, 9 e 10, superiore, rispettivamente, ad 8, a 5, ed a 2, può prelevare le ultime

3 dosi.

Come si può ben comprendere, questa teoria presenta un lato debole in quanto, mentre è

facilissimo stabilire l’utilità di una dose di ricchezza impegnata direttamente, dal momento che il

privato sa cosa vuole non lo è altrettanto o addirittura non lo è affatto, fissarla per un servizio

pubblico, fornito a tutti e non chiesto al singolo.

Come posso stabilire l’utilità di un ospedale se non né ho il bisogno? Eppure devo contribuire

con il prelievo che lo Stato effettua sulla mia ricchezza, al suo mantenimento. Discorso analogo

vale per una scuola, una strada, l’attività delle forze dell’ordine ecc.

Proprio per tale ragione, il De Viti De Marco il quale, parte dalla constatazione che non può

farsi una distinzione netta frà bisogni individuali e collettivi, anche perché i secondi sono spesso

complementari ai primi. Il bisogno di una strada viene avvertito in funzione della disponibilità di

un’auto, oppure dell’esigenza di andare da un posto all’altro. Per questo egli afferma che i bisogni

pubblici variano non soltanto da uno Stato all’altro, ma anche nel tempo, nel senso che i bisogni

pubblici tendono ad aumentare, proprio perché complementari ai privati. Tenendo conto di questa

premessa, egli giunge alla conclusione che in uno Stato assoluto non è possibile parlare di “scambio

volontario” in quanto il benessere dei singoli viene subordinato a quello della classe dirigente. In

uno stato democratico, al contrario, risultando essere la competizione fra le varie classi sociali,

quella che riesce ad imporsi alle altre per giungere così al potere, non potrà operare con criteri

assolutistici, ma potrà gestire il potere governando “sotto il sindacato continuo della collettività”.

Ne consegue che, pur non potendosi ignorare l’aspetto coattivo del prelievo, tuttavia cerca di

evidenziare l’aspetto volontaristico, almeno parziale, della richiesta dei servizi da parte dei singoli.

L’economista svedese K. Wicksell, vissuto anche lui a cavallo tra l’ottocento ed il novecento,

riprendendo la tesi, premesso che a suo avviso, se lasciato libero di scegliere, il primato non

accetterebbe di finanziare le spese per i servizi pubblici, aggiunge che ci sono situazioni di “free

rider”, cioè casi in cui si beneficia di un servizio, (esercito, polizia, scuola) o di un bene collettivo

(spiaggia, bosco etc.) senza pagare alcun corrispettivo. Ogni categoria di utenti, pertanto, cercherà

di sostenere il più basso aumentare di spese per ottenere i servizi pubblici, mentre, nel contempo, si

preoccuperà di massimizzare i vantaggi. In altri termini ognuno applicherà, anche nel settore

pubblico, per quanto in suo potere, il principio del tornaconto basato sul “massimo rendimento con

il minimo sforzo”.

Anche nelle teorie volontaristiche più evolute (Bowen) tuttavia, appare di tutta evidenza che

l’attività dello Stato e degli altri enti pubblici si basa sulla coercibilità (es. tu hai una cosa e mi

paghi, tu hai uno stipendio e io te ne prelevo una parte). A fronte di un prelievo certo e imposto, sta

la fornitura di servizi che il cittadino non sempre chiede (es. la scuola), ed anche nei casi in cui li

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richiede (es. il servizio di polizia) non può certo determinarne il vantaggio finché non ne avvertirà il

bisogno (es. in caso di furto). Ma c’è anche un’altra considerazione che evidenzia i limiti delle

teorie volontaristiche: la mancanza di conoscenza del costo e dell’utilità dell’attività finanziaria, con

la conseguenza che non può essere determinato il rapporto tra il sacrificio sostenuto e l’utilità che

da esso consegue.

B)TEORIE POLITICO-SOCIOLOGICHE

L’attività ed i fenomeni finanziari sono stati esaminati anche da un punto di vista politico e

sociale. Sotto tale aspetto si è data maggiore rilevanza alla coattività rispetto alla volontarietà,

evidenziata nelle pagine precedenti. Base fondamentale di tali teorie è la natura dello Stato che è

concepito come un soggetto staccato dagli individui e superiore ad essi.

I sostenitori di tali teorie, infatti, escludono la possibilità di poter parlare di volontarietà nello

svolgimento di attività in cui vengono perseguite non tanto gli interessi dei singoli come tali, ma

quello di una collettività di individui. Da tali attività qualcuno potrebbe avere addirittura un danno

(es. L’esproprio di un appezzamento di terreno per costruire una scuola, una fabbrica o una piazza

può tornare utile alla collettività, ma spesso arreca un danno al proprietario espropriato).

E siccome il costante miglioramento delle condizioni di vita fa sorgere sempre nuovi bisogni

da parte dei membri di una collettività, lo Stato e gli altri enti pubblici sono chiamati ad attuare

sempre nuovi interventi economici i quali richiedono dei prelievi dalle tasche dei privati, prelievi

generalmente coattivi.

Tutto ciò, a detta dei principali sostenitori di tali teorie quali il Mosca, il Pareto e il Cosciani,

dà luogo a dei contrasti tra i governanti ed i governati. In altre parole, da un lato c’è lo Stato che

impone le sue leggi e dall’altra, i cittadini che devono sottostare a tutti i comandi e quindi anche ai

prelievi fatti nei loro confronti. Siccome però lo Stato agisce attraverso i suoi organi istituzionali

che governano (Parlamento, governo, ecc.), il contrasto avviene tra questi –classe dominante- ed il

popolo –classe dominata o governata. In altre parole si determina una situazione di costrizione che

scaturisce dai primi (governanti) e si ripercuote sui secondi (governati), che la subiscono. In

particolare il Puviani estremizza il concetto affermando che la classe dominante, rappresentata dai

governanti, attua delle operazioni attraverso le quali cerca di rafforzare la sua posizione di comando

dando però l’impressione ai governati di operare a loro favore (“illusione finanziaria”).

Risultando quindi la coattività il carattere fondamentale dell’attività dello Stato e degli altri

enti pubblici, i fautori di tali teorie sostengono che, in tale campo, non hanno rilevanza i concetti di

domanda, offerta e prezzo, che invece sono alla base delle ecomomie di mercato.

Le entrate pubbliche, si afferma (Mosca) sono regolate non da una legge economica, ma

politica; anche se, per le spese,valgono i principi economici delle utilità marginali, che regolano

l’attività privata. Tuttavia la posizione preminente dello Stato si concretizza attraverso la funzione

del potere politico che è quella di coartare le tendenze individuali e di limitare le scelte private con i

prelievi pubblici (Cornigliani).

In questo gruppo possono farsi rientrare anche le teorie socialiste in quanto, alla base di esse,

vi è sempre la coazione, anche se questa vale soltanto per la classe capitalista che detiene il potere;

questa opera a favore delle imprese agendo in maniera da sfruttare i lavoratori in genere ed i

salariati in particolare.

Volendo giungere a delle conclusioni in questa breve rassegna, si deve riconoscere un

maggior fondamento alle tesi politico- sociologiche rispetto alle volontaristiche.

Se si pensa che i bilanci degli Stati prevedono ogni anno lo stanziamento di miliardi per settori

quali l’istruzione, la sanità, la difesa ecc., si può concludere osservando che, in effetti, il discorso di

“illusione finanziaria” ha un suo fondamento anche nelle democrazie moderne in quanto il popolo

non è in grado di valutare se l’utilità dei servizi generali che lo Stato rende sia adeguata ai sacrifici

che gli vengono imposti con il prelievo fiscale che viene esercitato coattivamente nei loro confronti.

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C)TEORIA DELLE “SCELTE PUBBLICHE”

Un’impostazione intermedia fra i due gruppi di teorie sopra illustrati è quella che si è andata

sviluppando negli USA nella seconda metà del secolo scorso. Secondo i criteri sui quali si basa tale

concezione, si ravvisa una distinzione netta fra l’attività degli enti pubblici e quella dei privati.

Tuttavia, si osserva ,che anche i soggetti pubblici agiscono come operatori economici, al pari dei

privati. La loro attività, però, -ed è questa la differenza con le teorie precedenti- non è posta sullo

stesso piano di quella dei privati, ma ad un livello superiore e vincolante nei confronti dell’attività

di questi ultimi. Infatti i privati potranno effettuare le loro spese entro i limiti di quanto rimane loro

dopo aver soddisfatto i pagamenti coattivi che richiedono loro sia lo Stato che gli enti pubblici

minori.

Le conclusioni alle quali giungono coloro (J.Buchanan) che fanno capo a tale gruppo sono che

tutti gli enti pubblici, sia centrali che locali, operano al pari di un qualsiasi soggetto economico. Ne

consegue che, al momento della scelta dei propri candidati, ogni elettore cercherà di sfruttare le

proprie scelte politiche, dando il voto a coloro che forniranno garanzie sulla scelta di un determinato

indirizzo economico anziché di un altro. La struttura statale che così si forma è di carattere

monopolistico e cerca di massimizzare il gettito delle imposte (Brennan).

Tale concezione, secondo la quale gli enti pubblici operano essenzialmente per massimizzare

il consenso alla propria leadership, e quindi mantenerla in vita il più a lungo possibile, si avvicina,

indubbiamente, ad uno degli aspetti che caratterizzano la vita economico-politica attuale. Pur

riconoscendo alla tesi una sua originalità, tuttavia non può affermarsi la sua validità in maniera

assoluta. Non sembra infatti possibile ripudiare completamente la visione che dello Stato aveva dato

Keynes e secondo la quale lo Stato stesso, unitamente agli altri enti pubblici, tende a massimizzare

il benessere della collettività nel suo insieme, sia pure talora privilegiando alcuni singoli o gruppi.

Tuttavia la realtà ci dice che non sempre ciò avviene. Possiamo infatti toccare con mano che uomini

politici investiti di funzioni pubbliche sia di governo che dell’opposizione e che operano in campo

statale, regionale e del parastato si attribuiscono compensi e privilegi al di sopra della media degli

altri cittadini.

Se ne deve concludere che ogni teoria, accanto ad alcuni aspetti positivi, ne contiene altri che

non appaiono del tutto condivisibili.

2. Lo Stato ed il Mercato

Il mercato è dato dall’insieme delle domande e delle offerte, e delle conseguenti transazioni,

di un determinato bene, in un’area geografica, in un determinato momento.

L’area geografica non è sempre la stessa: vi sono infatti alcuni mercati amplissimi (es. il

mercato dell’oro), altri molto più limitati (es. quello degli ortaggi).

Quando si parla di economie di mercato, ci si riferisce ad un sistema liberista, in cui gli

scambi avvengono spontaneamente e determinano così il prezzo, sulla base della domanda e

dell’offerta di un dato bene. Si sostiene che il mercato, con i suoi automatismi provvede a tutto

senza alcuna necessità di interventi correttivi da parte dello Stato o di chi sia a ciò delegato dallo

Stato stesso. Ma questo non è vero, o almeno non è vero in modo assoluto.

Sia chiaro: la concorrenza di mercato è uno strumento insostituibile per la determinazione dei

costi e dei prezzi. senza il mercato (vedi la pianificazione sovietica) un sistema economico diventa

anti -economico. Ciò detto il Mercato non è un meccanismo salvatutto.

Il caso del petrolio è esemplare. Oggi come oggi il petrolio fornisce il 70% dell’energia totale

dei trasporti. Domanda: benzina e diesel, derivati del petrolio, sono sostituibili? La risposta è: in

non piccola misura, si. Sono sostituibili con l’etanolo ed equivalenti derivati da piante zuccherine

(anche barbabietola, girasole, mais); prodotti che hanno l’ulteriore pregio di essere “puliti”. Però a

tutt’oggi il solo Paese che produce olio combustibile e benzina da vegetali è il Brasile. altrove

niente. Niente perché il mercato decreta così, perché ai prezzi di ieri il petrolio costava meno. Ma ai

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prezzi di oggi e , ancora peggio, di domani? A questo effetto il mercato ci lascia pericolosamente

terra. Il guaio e che il mercato “vede corto”, che non ha progettualità. Il che lo rende inidoneo e

controproducente, nel fronteggiare il futuro.

Il mercato ha anche altri limiti ma, restando al tema, l’idea di affidare le nostre speranze a

un’analisi (di mercato) di costi – benefici è davvero peregrina. Perché il mercato non calcola e non

sa calcolare il danno ecologico. Se abbatto alberi, il mercato contabilizza soltanto il costo di

tagliarli, non il danno prodotto dall’abbattimento delle foreste. Se surriscaldiamo l’atmosfera, il

mercato registra, tutto giulivo, solo un boom di condizionatori d’aria. Per questo rispetto, Dio ci

liberi dal Mercato. Il nostro pianeta non sarà salvato “a costo di mercato”; dovrà essere salvato costi

quel che costi.

Da qui l’esigenza di un intervento, insostituibile, anche se diversificato, da tempo a tempo e

da luogo a luogo, da parte dello Stato.

Il ruolo dello Stato, in qualsiasi sistema economico risulta fondamentale al fine di garantire il

conseguimento di due fini essenziali:

1. favorire le condizioni che consentono lo stabilirsi di un mercato di

libera concorrenza che consenta il raggiungimento di un più alto grado di efficienza;

2. affermare degli interventi sistematici attraverso i quali realizzare una

redistribuzione della ricchezza in maniera da consentire un miglioramento delle

condizioni di vita delle classi più povere, diminuendo così il divario di benessere fra

le varie classi siciali facilitando così una situazione di pace collettiva.

3. Esigenze e limiti dell’intervento pubblico

Da quanto sopra indicato, consegue che lo Stato e gli altri enti pubblici assolvono ad una

molteplicità di funzioni attraverso le quali garantire la pace sociale garantendo o comunque

operando per il benessere della collettività che amministrano.

Queste funzioni sono state (Cosciani) ricondotte a tre gruppi fondamentali e la loro

attivazione favorisce il conseguimento di un risultato positivo che va sotto il nome di “Economia

del benessere” (es difesa):

1. Offerta di beni e sevizi sia in maniera generalizzata a tutti che in modo

limitato a coloro che ne fanno richiesta (es. università, servizio postale, assistenza

medica, ecc.);

2. effettuare degli interventi regolatori dell’attività delle imprese private

in maniera che queste forniscano i beni ed i servizi necessari alla collettività, ma con

tutte le garanzie necessarie fissate dalla legge;

3. realizzare degli interventi atti a garantire la realizzazione di una

redistribuzione del reddito (es. attraverso l’assegnazione di borse di studio) e della

ricchezza (es. concedendo contributi a fondo perduto per chi avrà un’attività

imprenditoriale in determinate zone).

Con l’espressione “economia del benessere” (A.Pigan) ci si riferisce a quel filone della teoria

economica che ha per oggetto la valutazione della desiderabilità sociale di situazioni economiche,

anche diverse, e magari alternative l’una all’altra. Naturalmente, per giungere a questo, è

necessario richiamarsi a criteri generali in base ai quali sia possibile giungere a stabilire se una

determinata situazione economica è preferibile ad un altra ai funi del conseguimento del benessere

collettivo.

L’”economia del benessere” risulta essere quindi, uno strumento di misura: consente infatti di

confrontare i risultati che si conseguono sul mercato lasciando assoluta libertà di azione alle

imprese private, oppure limitare tale libertà con l’intervento dello Stato attraverso quelle tre forme

sopra indicate.

Questo non significa però che l’intervento dello Stato rappresenta un “toccasana” per il

conseguimento del benessere sociale. Ci sono infatti dei settori, o delle situazioni, nelle quali non

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solo l’intervento dello Stato non arreca benefici, ma potrebbe essere fonte di effetti negativi a causa

dei suoi fallimenti.

Ciò non far venir meno però l’elemento base dal quale abbiamo preso le mosse e cioè che,

muovendo da un punto di vista teorico, l’intervento dello Stato dovrebbe garantire il conseguimento

di un livello ottimale di benessere attraverso un intervento che preveda:

- efficienza nella produzione delle risorse;

- equità nella distribuzione della stessa fra i membri della collettività.

Ma anche il mercato da solo non è in grado di realizzare gli obiettivi di efficienza, ma non è

detto che lo Stato vi riesca e ciò per due gruppi di ragioni:

- perché gli interventi attuati nello Stato e dagli altri enti pubblici per il conseguimento

dei fini che si propone (es. maggiorazioni d’imposte, esenzioni, distribuzione di sussidi, ecc.)

possono dar luogo a delle variazioni delle scelte degli operatori, e conseguentemente

determinare delle distorsioni nel mercato;

- perché molto spesso gli enti pubblici realizzano le attività alle quali sono preposti,

con criteri di scarsa economicità. L’inefficienza della pubblica amministrazione rispetto alla

privata, è un dato riscontrato, anche se in misura diversa, in tutti gli stati.

È stato però rilevato (Cosciani) che non esiste alcuna imposta, ad eccezione di quella fissa,

che risulti non distorsiva rispetto a qualunque scelta degli operatori. In pratica, quindi, lo Stato si

trova ad applicare imposte e a fornire sussidi, che hanno effetti “distorsivi” sul mercato.

Ne consegue che, pur risultando necessario l’intervento dello Stato al fine di evitare, o

quantomeno contenere, effetti negativi del mercato, tuttavia anche tali interventi danno luogo in

linea di massima a conseguenze di carattere negativo non sempre prevedibili. Pertanto la decisione

sull’opportunità di lasciare ampiamente libero il mercato, oppure di effettuare su di esso degli

interventi più o meno rilevanti, non può essere fissata a priori e in maniera teorica, ma potrà essere

realizzata tenendo conto di volta in volta, della situazione strutturale e delle circostanze contingenti

dell’economia. Rimane in ogni caso fondamentale la presenza dello Stato nell’economia perché

malgrado gli effetti non ottimali che talora da essi possono derivare, tuttavia ancor più negative

potrebbero risultare le conseguenze di un mercato lasciato a se stesso.

4. Finanza funzionale, congiunturale e gli stabilizzatori

Richiamando le conclusioni alle quali si è giunti nelle pagine che precedono, si parte dalla

constatazione che il mercato non è in grado di garantire una permanente situazione di equilibrio fra

la domanda e l’offerta, sia di lavoro che di beni e servizi; pertanto necessita l’intervento dello Stato

il quale garantisca un bilanciamento dei cicli economici, attraverso i quali consentire la piena

occupazione e l’incremento del reddito nazionale (Keynes).

L’attività finanziaria dello Stato, quindi non deve essere intesa limitatamente al prelievo di

ricchezza dalle economie private per disporre così dei mezzi necessari a fornire i servizi, ma

costituire fonte per l’attuazione di un piano più ampio e complesso nel quale fare entrare sia la

programmazione economica che gli interventi più idonei per attuare la redistribuzione della

ricchezza. In tale attività lo Stato opera nella veste di imprenditore in quanto, con i suoi interventi

stimola o limita la produzione del Reddito nazionale e tende ad influenzare indirizzi produttivi e la

redistribuzione dei beni.

In tale contesto rientra il discorso di “finanza funzionale” attraverso la quale lo Stato cerca di

fornire la ricchezza ed i servizi in maniera tale che tutti i cittadini abbiano la possibilità di goderne

nella misura meno difforme possibile, l’uno rispetto all’altro. Così nel momento in cui lo Stato

intendesse applicare un’imposta del 10%, tenderà ad applicarla a parità di ricchezza, a tutti nella

stessa maniera. Ma siccome la ricchezza si presenta notevolmente diversa, sia dal punto di vista

qualitativo che quantitativo, dovrà tener conto di tali differenze per procedere all’applicazione dei

tributi. Infatti anche se due soggetti hanno lo stesso redito, la fonte di esso può risultare diversa (es.

il lavoro, il terreno, le case, le imprese, ecc.) e, pertanto, non può essere soggetto alla medesima

imposta chi dispone di un reddito di lavoro rispetto a chi, invece, ottiene il reddito dai propri

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capitali. Per tali ragioni vengono sempre effettuate discriminazioni qualitative, oltre che quantitative

della ricchezza.

Con la “finanza funzionale” lo Stato attua una pluralità di interventi, non solo di carattere

impositivo, ma anche a favore dell’occupazione della manodopera.

Infatti maggior occupazione significa maggiori redditi, e maggiori redditi danno maggiori

imposte allo Stato mentre, per contro, diminuiranno gli oneri che debbono essere pagati per i sussidi

di disoccupazione.

Di non minore rilievo risulta essere l’argomento della “finanza congiunturale” detta anche

“finanza compensatoria”. L’economia infatti non ha un andamento costante ma registra momenti di

espansione e periodi di depressione che danno vita, congiuntamente, ai “cicli economici”. Sono

questi dei periodi di durata fra i cinque e i dieci anni, caratterizzati da quattro fasi:

stabilizzazione in basso,espansione, stabilizzazione ad alto livello, recessione.

Lo Stato non può essere soltanto spettatore dei momenti in cui la produzione può risultare non

in linea rispetto alla domanda, con la conseguenza che potrebbe determinarsi un movimento

inflazionistico.

Pertanto nelle fasi di espansione lo Stato cerca di frenare l’economia con due tipi di interventi:

1. limiterà al massimo i lavori pubblici perché l’occupazione è già molto

sviluppata nell’ambito delle imprese private;

2. cercherà di ridurre o eliminare le agevolazioni alle imprese per contenere

l’espansione dell’economia al fine di evitare l’innescarsi di meccanismi inflattivi

(aumentando i tassi di interesse e diminuendo le agevolazioni fiscali).

C’è un terzo mezzo attraverso cui la politica congiunturale limita i rischi di inflazione:

l’introduzione di nuove imposte.

Al contrario in una fase di recessione gli interventi si manifesteranno in senso inverso ai

precedenti con: la realizzazione di opere pubbliche. Proprio perché la situazione congiunturale

sfavorevole è in fase recessiva, lo Stato tende a sostituirsi alle imprese private;

delle facilitazioni alle imprese per stimolare la produzione;

con l’introdurre facilitazioni fiscali quali ad esempio per l’acquisto della prima

casa; con interventi nel versante del credito: abbassando i tassi di interesse e di sconto e

con facilitazioni nei confronti di settori più in crisi.

La politica economica in genere, e quella fiscale in particolare, seguendo l’impostazione

keynesiana, dovrebbe determinare la realizzazione di lavori pubblici nei periodi di crisi

dell’economia, cui dovrebbero far seguito interventi deflazionistici nei periodi di eccesso di

espansione. Sviluppando tale concetto, era stato anche affermato che un aumento della spesa

pubblica, compensato da un aumento delle entrate fiscali,può dar luogo ad uno sviluppo del sistema

economico in uno Stato (Haavelmo).

Secondo tali concezioni, pertanto, si attivano automaticamente degli stabilizzatori connessi

proprio agli interventi che lo Stato pone in essere per attuare le politiche sia espansive che

deflazionistiche.

La politica dello “stop and go” è infatti quella attraverso la quale lo Stato influenza il mercato,

con prelievi quando è in espansione, in maniera che il mercato rallenti la sua crescita, o con

investimenti pubblici quando è in depressione, in modo da stimolarne la ripresa.

Anche tale impostazione, tuttavia, non è immune da critiche in quanto gli “stabilizzatori” se

da un lato possono contribuire a rendere meno traumatiche le oscillazioni del mercato, dall’altro

possono anche dar luogo ad effetti recessivi, specie nei casi di piena occupazione e quando si

procede all’applicazione di imposte sul reddito fortemente progressive. Su tali ipotesi infatti gli

imprenditori non saranno stimolati ad intraprendere nuove attività, oppure ad ampliare quelle già in

essere, considerando la pressione fiscale troppo alta a fronte del rischio al quale vanno incontro. 12

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Non esiste quindi una regola assoluta alla quale rifarsi, proprio perchè l’economia, ed anche la

finanza pubblica, non sono scienze esatte, ma caratterizzate da un insieme di elementi, sia strutturali

che contingenti che, di volta in volta, richiedono una specificità degli interventi pubblici. 13

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Capitolo III

LE SPESE PUBBLICHE

1. Ragioni dell’anteposizione delle spese alle entrate

A prima vista, potrebbe apparire strano introdurre il discorso sulle spese pubbliche prima di

avere affrontato il tema delle entrate e della loro disponibilità. Ognuno di noi infatti, quando deve

affrontare una spesa, fa dei conti in ordine alle sue disponibilità sia presenti che future. Così, ad

esempio se intendo acquistare con un mutuo una casa di abitazione, dovrò non soltanto disporre di

un certo ammontare di denaro con cui pagare l’acconto del prezzo, ma fare il calcolo delle entrate

degli anni futuri in maniera da conoscere, preventivamente, la somma di cui, in ogni anno futuro,

dovrò avere la disponibilità al fine di poter estinguere il mio debito. Altro esempio è costituito dalle

maggiori spese che vengono sostenute in occasione del Natale dal momento che, in tale periodo, si

dispone di una entrata particolare costituita dalla tredicesima mensilità.

I criteri ai quali si rifà lo Stato e gli altri Enti pubblici non seguono però lo stesso metodo del

privato. Quest’ultimo, come si è cercato di indicare sopra, opera sulla base del denaro di cui ha,

oppure avrà in futuro, la disponibilità.

Al contrario gli enti pubblici, siccome devono far fronte ad una molteplicità di di servizi

primari a favore della collettività che amministrano ( si pensi alle strade, ai servizi sanitari, alle

scuole, alla giustizia ecc…), debbono predisporre l’elenco di tali servizi e determinare il loro costo.

Sulla base degli importi di spesa che otterranno dalla somma dei costi dei servizi che sono di

loro spettanza, stabiliranno l’ammontare delle entrate di cui hanno bisogno e, conseguentemente,

fisseranno le forme di prelievi fiscali da effettuare e le modalità attraverso le quali porle in essere.

In pratica la determinazione e l’attuazione delle entrate pubbliche non è così semplice e

lineare.

Quello che è certo è che esiste una certa relazione tra le spese e le entrate (Micheli) nel senso

che tali seconde sono in funzione delle prime le quali rappresentano il punto di partenza, l’avvio

della determinazione delle seconde.

2. Nozione e classificazioni delle Spese Pubbliche

Spese pubblica è qualsiasi forma di distribuzione di ricchezza (di regola il denaro) che lo Stato

e gli altri enti pubblici effettuano per soddisfare i bisogni di una collettività.

Tale distribuzione di ricchezza avviene, di norma, attraverso la fornitura di servizi ritenuti

necessari a soddisfare le richieste della collettività stessa.

Può però verificarsi che l’ente pubblico fornisca direttamente una somma di denaro a dei

cittadini che siano in possesso dei requisiti indicati dalla legge (es. un contributo per l’acquisto della

prima casa, oppure per avviare un’attività economica).

Come già osservato in precedenza, tuttavia, le spese pubbliche tendono non soltanto a fornire i

servizi, ma anche a consentire un costante flusso di reddito per tutti e, soprattutto, a migliorare il

benessere generale attraverso una migliore distribuzione della ricchezza a favore delle classi meno

abbienti. L’esempio sopra riportato di contributi per l’acquisto della prima casa a favore di persone

in possesso di determinati requisiti, ne costituisce una riprova.

Le spese pubbliche, tuttavia, debbono essere effettuate nel rispetto delle regole fondamentali,

quali un rapporto di uguaglianza fra la spesa di un servizio e l’utilità di questo per la collettività e,

soprattutto, la scelta di fornire quei servizi che, in relazione al costo, siano in grado di offrire la

maggiore utilità alla collettività alla quale sono diretti. Questo vale in particolare durante questo

periodo in cui si assiste ad uno sviluppo rilevante della spesa pubblica. 14

15

Le spese publiche infatti non sono rigide, ma variano nel tempo tendendo a coprire una

gamma di bisogni sempre più vasta. Ad esempio un tempo l’istruzione non costituiva un servizio

pubblico ma veniva impartita da precettori privati; non esistevano le autostrade, in quanto non

c’erano le automobili e , di conseguenza, nemmeno i vigili a regolare il traffico.

Tenendo conto del fatto che le condizioni di vita tendono ad un costante miglioramento e che,

pertanto, ognuno di noi dispone di beni individuali in quantità sempre maggiore, richiede,

conseguentemente, sempre più servizi pubblici per poter trarre vantaggio dai suoi beni privati.

Così ad esempio, disponendo di televisore e frigo, abbiamo bisogno dell’energia elettrica

necessaria per poterli utilizzare. Si può quindi affermare che le spese pubbliche aumentano sia in

relazione alle maggiori richieste dei privati, sia per l’esigenza della pubblica amministrazione di

dotarsi di strumenti adeguati a quelli attivati nel settore privato.

Le spese possono essere individuate in relazione al modo attraverso il quale si estrinsecano ed

alle forme di attuazione ; possiamo così classificarle in vari modi e precisamente:

a) in relazione al vincolo che le prevede si hanno spese obbligatorie o

facoltative, a seconda che siano previste espressamente dalla legge, che quindi le impone

all’ente pubblico; oppure siano lasciate alla discrezionalità dell’ente che può attuarle oppure

no. b) in relazione alle finalità che si intendono conseguire con la spesa si può

effettuare una distinzione a seconda che siano spese pubbliche propriamente dette , cioè

destinate alla prestazione di servizi, oppure spese di esercizio , cioè spese per procurarsi le

entrate. Così ad esempio le spese sostenute per pagare gli stipendi agli impiegati degli uffici

delle imposte sono spese di esercizio in quanto non soddisfano direttamente alcun bisogno

pubblico, pur essendo necessaria la loro attività per procurare le entrate.

c) in relazione alla loro ripetibilità le spese possono essere ordinarie quando si

rinnovano in ogni esercizio finanziario, come quelle per mantenere in attività il Parlamento,

e straordinarie quando invece si verificano soltanto a fronte di particolari situazioni, come

ad esempio un terremoto o qualsiasi altra calamità.

d) in relazione alla destinazione economica si distinguono le spese correnti ,

sostenute per la fornitura di servizi, da quelle in conto capitale, dette anche spese di

investimento perchè destinate a creare altri beni (ad es. la costruzione di un’autostrada).

Naturalmente possono essere effettuate anche altre classificazioni della spesa pubblica, ma

risultano di minore importanza e quindi non appare necessario approfondire l’argomento.

3. Esigenza di attuare “spese produttive”

Per gli enti pubblici chiamati a fornire i servizi si pongono le stesse esigenze che valgono per i

privati: che l’utilità fornita con il servizio risulti superiore al sacrificio sostenuto da coloro che sono

sottoposti al prelievo per ottenere il servizio. Naturalmente, come già si è visto in precedenza, per

l’ente pubblico la soluzione risulta molto più difficile in quanto non è possibile stabilire

aprioristicamente l’utilità che un servizio pubblico potrà arrecare al singolo cittadino. Proprio per

questo, evitando una misurazione che sarebbe necessariamente approssimativa e che per qualche

individuo singolarmente considerato potrebbe dar luogo ad una valutazione negativa, si ritiene più

giusto stabilire il principio che le spese pubbliche siano in grado di produrre utilità alla collettività

considerata nel suo insieme.

Una utilità sia di carattere economico, nel senso chela spesa crei effettivamente nuovi beni (es.

la costruzione di una scuola), sia di ordine finanziario, nel senso che l’effettuazione della spesa e la

conseguente realizzazione di un nuovo bene, crei dei vantaggi indiretti a favore di soggetti terzi

(es. la realizzazione di una scuola di ingegneria meccanica vicino ad una fabbrica di

macchine). Quando ciò non avviene si dice che la spesa è improduttiva, o scarsamente produttiva. 15

16

Va tuttavia precisato che non tutte le spese dello Stato sono necessariamente produttive

economicamente; lo Stato le effettua in considerazione di altri elementi di carattere sia sociale che

politico. Così ad esempio, mandare i propri soldati sotto l’egida dell’ONU, in varie parti del mondo

al fine di garantire – o di ristabilire – la pace, non rappresenta senz’altro una attività da cui ci si

attende un ritorno economico. Viene ugualmente attuato sia per contribuire al mantenimento della

pace, sia per far apprezzare l’immagine dell’Italia nel mondo. Così pure, l’assistenza che viene

fornita agli emigranti clandestini che sbarcano in Italia, non è fatta per finalità economiche, ma

soltanto per ragioni di pura umanità. Lo Stato infatti regola la sua attività tenendo presente il

benessere economico della popolazione, ma senza ignorare altri elementi di carattere etico, sociale e

politico che , magari, possono talora risultare anche in contrasto con quello.

4. Limiti alla applicazioni delle spese

Anche se i bisogni che i membri di una collettività chiedono di soddisfare risultano sempre di

più, tuttavia le spese pubbliche non possono essere illimitate, ma la loro attuazione deve

necessariamente rifarsi alle disponibilità economiche ed alle relative entrate.

Ma il concetto di “limiti” può essere inteso anche in maniera più ampia, vale a dire con

riferimento alla destinazione della spesa pubblica ed alla utilità che da questa può derivare alla

collettività. La spesa infatti non può essere effettuata al di sopra del limite oltre il quale le somme

sborsate per una data spesa potrebbero fornire una utilità inferiore a quella che si sarebbero potute

ottenere impiegandole, diversamente, in spese alternative di maggiore utilità. Ad esempio, nel caso

in cui la spesa pubblica si rivolgesse al finanziamento di attività private, ne potrebbe derivare un

aumento della produttività ma, nel contempo, una maggiore circolazione della moneta potrebbe

provocare degli effetti inflazionistici sul mercato, con conseguenze negative sul potere d’acquisto

della moneta e quindi sulle economie delle famiglie.

In ogni caso non appare possibile predeterminare il limite massimo entro il quale risulta

economicamente utile e produttiva l’effettuaizone di spese pubbliche e questo perchè gli effetti

economici che da queste possono scaturire risultano talmente ampi ed eterogenei che sfuggono a

qualsiasi forma di misurabilità. Misurabilità che può essere effettuata soltanto “ a posteriori”

quando si sono già registrati degli effetti negativi sull’intero sistema economico o su alcune parti di

esso. Un altro limite da prendere in considerazione in ordine alle spese pubbliche riguarda,

particolarmente, quelle di carattere generale, vale a dire quelle che,teoricamente, sono fornite a

vantaggio di tutti i membri di una determinata collettività. Ebbene, tali spese generali anche se

teoricamente sono fornite a vantaggio di tutti, tornano a vantaggio solo di alcune categorie, oppure

alcune categorie se ne avvantaggiano in misura notevolmente superiore ad altre. Teoricamente ciò

dovrebbe avvenire con quelle spese a favore di categorie che, trovandosi in condizioni meno

abbienti, necessitano di facilitazioni derivanti dall’intervento pubblico, attraverso il quale sia

possibile giungere ad una più equa distribuzione della ricchezza. Al riguardo però, considerando

che la destinazione della spesa è fatta dalla classe dirigente, questa terrà conto non tanto di possibili

forme di ridistribuzione del reddito a favore delle classi meno abbienti, quanto invece di facilitare le

condizioni di vita di coloro che forniscono, con il voto, il potere alla classe dirigente stessa.

Se ne conclude che le problematiche in ordine ai limiti delle spese pubbliche risultano quanto

mai complesse e, di fatto, soprattutto quelle generali, non hanno la possibilità di garantire una più

giusta ripartizione della ricchezza e dei servizi pubblici. 16

17

Capitolo IV

LE ENTRATE PUBBLICHE

5. Nozione e classificazioni

Dopo aver premesso che lo Stato prima determina le spese (necessarie per fornire i servizi) e

poi si occupa delle entrate (necessarie a coprire il costo di tali servizi), possiamo definire le entrate

pubbliche come il complesso di mezzi monetari che affluiscono allo Stato e agli altri enti pubblici

per far fronte alle esigenze dell’attività finanziaria.

Esistono varie forme e specie di entrata che possiamo ricondurre ai seguenti gruppi:

 ENTRATE ORIGINARIE o PATRIMONIALI

Il cui flusso di ricchezza scaturisce dai beni di cui lo Stato è proprietario, al pari di altri enti

pubblici (es. le spiaggie date in concessione o i ricavi che scaturiscono dalla vendita del taglio dei

boschi). Tuttavia la gran parte dei beni pubblici non danno entrate, ma forniscono direttamente un

servizio (una strada, una scuola, un ospedale ecc.).

Rientrano tra le entrate originarie i prezzi dei beni e servizi forniti da aziende pubbliche.

In questi casi lo Stato produce beni e servizi al pari di un privato, ma fissa il prezzo tenendo

conto delle esigenze sociali, specie di alcune categorie come ad esempio studenti e lavoratori che,

sui trasporti ferroviari, godono di riduzione di prezzo. In tal caso, tuttavia, ci si trova di fronte ad un

prezzo politico, come si preciserà successivamente.

Non va dimenticata l’attività svolta dagli enti pubblici per gestire tutti i beni di cui sono

proprietari e dai quali traggono un reddito. Tali entrate influiscono, però, in misura modesta sulle

entrate totali.

Di rilevanza maggiore, per l’ampio gettito che garantiscono e per la vasta gamma delle forme

di prelievo, sono le :

 ENTRATE DERIVATE o TRIBUTARIE

Tali entrate derivano dalla capacità impositiva dello Stato, che la esercita sia in maniera

diretta che per mezzo di altri enti pubblici. Tale capacità si traduce in vari modi di prelievo. In

questa classificazione rientrano tutti i tributi.

Quella appena accennata rappresenta la distinzione di maggior rilievo tra tutte le entrate

pubbliche. Ma possono essere fatte altre classificazioni, quali:

- sotto l’aspetto contabile si distinguono le entrate ordinarie dalle entrate

straordinarie .

Le prime sono quelle che si rinnovano regolarmente per ogni esercizio finanziario (es.

l’IRPEF), le seconde sono quelle che ricorrono saltuariamente in relazione ad esigenze di

bilancio come, ad esempio, un’imposta straordinaria per far fronte ad eventi eccezionali;

- sotto l’aspetto della natura giuridica si possono avere entrate di diritto privato,

quelle che lo Stato percepisce come un qualsiasi operatore privato (es. la vendita o la

locazione di un immobile di proprietà dello Stato), ed entrate di diritto pubblico quelle che

lo Stato introita in forza della potestà che esercita nei confronti di coloro che dispongono di

un reddito nell’ambito del suo territorio. 17

18

6. Le entrate originarie

Per poter sviluppare tale argomento è necessario individuare quali sono le fonti delle

possibili entrate originarie. Esse vengono ricondotte a tre e precisamente:

a) i beni pubblici demaniali

b) i beni pubblici patrimoniali

c) le imprese pubbliche

Attraverso ognuna di queste tre fonti lo Stato e gli altri enti pubblici si procurano beni e

forniscono anche servizi alla collettività, a seconda della natura dei beni stessi, come si desume

dall’analisi che viene effettuata:

a) Beni demaniali sono quelli che per natura, o per disposizione di legge, sono

destinati a soddisfare direttamente i bisogni collettivi e, per tale motivo, sono sottoposti a

particolari vincoli come, ad esempio, le ferrovie. Sono generalmente beni immobili e

comprendono il :

- demanio marittimo , cioè le spiagge del mare;

- demanio idrico, vale a dire le acque interne quali fiumi e laghi;

- demanio militare, comprendente le caserme, porti ed aeroporti;

- demanio stradale e ferroviario ;

- demanio storico, artistico e culturale nel quale rientrano musei ecc…

Proprio per le finalità che perseguono, tali beni sono inalienabili e inusucapibili nel senso che

il diritto di proprietà pubblica su di essi, da parte dello Stato che ne è titolare, è imprescrittibile.

b) Beni patrimoniali sono quelli che, pur essendo diretti a soddisfare un interesse

collettivo, possono appartenere anche ad enti pubblici diversi dallo Stato e si distinguono in

“disponibili” e “indisponibili”:

- disponibili sono quei beni che non sono veri e propri beni pubblici, ma beni in

proprietà, dai quali l’ente ottiene un reddito, e che può alienare senza alcun problema;

- indisponibili sono quei beni che risultano destinati a fornire una utilità pubblica e non

possono essere sottratti a tale destinazione, se non con una disposizione di legge. Come i

beni demaniali, non sono espropriabili se non per destinarli ad una maggiore utilità pubblica;

sono però usucapabili, purchè non ne venga alterata la loro destinazione al pubblico

servizio. Essi comprendono :

- le foreste, che fanno parte del patrimonio delle regioni ;

- le miniere, le cave e le torbiere;

- le acque minerali e termali;

- i beni militari e culturali non rientranti in quelli demaniali quali ad esempio le armi;

- tutti i fabbricati destinati ad uffici pubblici.

7. Le imprese pubbliche

La regola generale è che i bisogni individuali vengono soddisfatti nell’ambito dell’economia

di mercato. Quest’ultimo non è sempre in grado di funzionare in maniera efficiente per la

produzione di determinati beni che presentano caratteristiche di indivisibilità.

Esistono anche molti servizi che, pur essendo divisibili (ad es. la fornitura di acqua e gas),

tuttavia, senza l’intervento dell’ente pubblico non potrebbe essere assicurata una posizione di

ottimizzazione collettiva. In questi casi, l’ente pubblico preposto ritiene utile sottrarre i beni alle

leggi di mercato, pur senza fornirli gratuitamente. Così si afferma che (Cosciani) se è desiderabile

che la fornitura dell’acqua e del gas, in una città, sia sottratta all’economia di mercato al fine di

18

19

evitare che un’offerta monopolistica sfrutti in maniera eccessiva il consumatore, non lo è di meno

non fornire a tutti il servizio gratuito perché darebbe inevitabilmente luogo a degli sprechi.

La realizzazione di un’azienda pubblica, tuttavia, spesso non consegue le finalità che si era

preposta in quanto le imprese pubbliche non hanno incentivi per minimizzare i costi in funzione dei

ricavi, ma anche perché non hanno problemi di concorrenza e, soprattutto, non rischiano il

fallimento come invece avviene per un’azienda privata in quanto lo Stato interviene per coprire i

loro bisogni economici. I consumatori da parte loro, non possono abbandonare il mercato ed i

servizi offerti perché, in genere, i servizi pubblici non sono sostituibili (es. la fornitura di acqua, i

trasporti pubblici, le ferrovie ecc…).

L’impresa pubblica, cioè quella il cui capitale è stato conferito, in tutto o in parte, dallo Stato

o da un altro ente pubblico, e che persegue finalità pubbliche (Parravicini) nasce per un insieme di

ragioni: - evitare frodi, come avviene per la garanzia sui metalli preziosi;

- evitare monopoli privati su beni necessari quali acqua, raccolta rifiuti, trasporti

urbani ecc..., perché sarebbero troppo onerosi;

- garantire determinati servizi essenziali anche a quelle piccole comunità che,

altrimenti, verrebbero discriminate (l’ufficio postale in un paesino di montagna).

L’impresa pubblica può essere gestita direttamente dallo Stao sottoforma di ente autonomo,

oppure in maniera indiretta attraverso la costituzione di un ente pubblico economico, ma gestito con

una regolamentazione di diritto privato (es. l’ANAS, l’azienda nazionale autonoma delle strade),

oppure costituendo una società ad azionariato pubblico, ma con regole identiche a quelle delle

società commerciali (es. Alitalia).

Vi sono crescenti motivi, negli stati contemporanei, di interventi atti a stimolare o aiutare

determinate attività produttive, motivi che non sono soltanto di ordine economico, ma anche

sociale. Tende comunque a prevalere il sistema della partecipazione statale al capitale di imprese

societarie. Sorgono così le “imprese miste” che hanno registrato un notevole sviluppo non solo a

livello statale, ma anche di enti locali.

Esistono tuttavia, ancora oggi, esempi di impresa la cui titolarità è ricondotta esclusivamente

allo Stato, come le Poste e le Ferrovie, le quali, pur essendo aziende autonome, sono di proprietà

dello Stato e su di esso ricadono gli effetti della loro gestione.

A livello locale hanno assunto un’importanza sempre maggiore le aziende municipalizzate

relative a forniture di acqua, gas, trasporti urbani ecc.

Una attenzione particolare merita l’esame dei prezzi e delle tariffe alle quali le imprese

pubbliche debbano vendere i loro servizi. La risposta è che non si può avere una soluzione univoca

in quanto, come è stato osservato (Cosciani), ci si può indirizzare verso varie soluzioni:

- Tariffa fissata in coincidenza tra costo e ricavo marginale con, di conseguenza, un

vantaggio notevole ( profitto del monopolista).

- Tariffa fissata al costo medio con, quindi, un profitto normale.

- Tariffe differenziate, fornendo cioè il servizio sottocosto ad alcune categorie e al di

sopra ad altre -come avviene nel caso di trasporti ferroviari- in modo da pareggiare il

bilancio.

Per quanto concerne l’Italia in particolare, si rileva una notevolissima distribuzione di imprese

pubbliche, sia a livello statale che di enti territoriali locali. Nel corso degli ultimi anni si è registrata

una notevole evoluzione nei criteri di gestione: mentre infatti fino ad un recente passato non veniva

considerata che in maniera marginale l’economicità della fornitura dei servizi, attualmente a tale

aspetto viene dedicata particolare attenzione. Lo Stato, infatti, non è più in grado di andare a

ricoprire, con propri interventi, tutti i disavanzi che andavano maturando nell’ambito delle imprese

pubbliche. Attualmente, pertanto, la politica seguita è quella dei bilanci tendenzialmente in pareggio

magari ricorrendo all’applicazione di tariffe differenziate tenendo conto della qualifica dell’utente

(es. studenti per i prezzi dei trasporti) oppure considerando l’orario d’impiego della fornitura del

servizio (es. l’impiego della forza motrice per lavatrici e simili in particolari orari o nei giorni

festivi nei quali l’impiego della stessa per usi industriali è più limitata). 19

20

8. Le entrate derivate o tributarie

La gran parte delle entrate, attraverso le quali gli Stati forniscono alla propria collettività i

servizi di cui questa necessità, sono di carattere tributario, vale a dire prelevate in forza del potere di

imperio di cui uno Stato dispone a titolo originario e che, almeno in parte, attribuisce agli enti

locali, i quali, pertanto, esercitano lo stesso potere in quanto delegato.

Siccome i bisogni che una collettività avverte sono molteplici, anche le entrate tributarie

risultano essere in gran numero e pertanto sorge l’esigenza di collegarle fra di loro, al fine di evitare

sovrapposizioni ed eccesso di aggravio nei confronti di alcune categorie a vantaggio di altre, pur nel

rispetto di differenziazioni oggettive. Lo Stato infatti ripartisce l’onere dei servizi pubblici fra le

varie classi sociali nella maniera che la classe politica al potere in quel momento ritiene la più

giusta, con la conseguenza di aumentare il potere di acquisto a favore di alcuni e diminuirlo nei

confronti di altri.

L’insieme dei tributi esistenti in uno Stato in un dato momento ed i criteri attraverso i quali

questi vengono applicati, dà vita ad un “sistema tributario”.

Il sistema tributario, tuttavia, non costituisce mai una struttura statica in quanto la situazione

economica e sociale di un paese è assoggettata a continue variazioni, sia per ragioni interne che per

eventi internazionali. Proprio per questo, il sistema è sottoposto a variazioni ed aggiustamenti

attraverso i quali renderlo rispondente alle esigenze sociali. Se infatti non vi fosse un rapporto di

correlazione fra i vari tributi non si potrebbe parlare di sistema tributario proprio per la mancanza di

collegamenti e di razionalizzazione.

Alla costituzione di un sistema tributario contribuiscono varie forme di entrate che vengono

appresso esaminate con l’indicazione delle caratteristiche che le contraddistinguono.

A – Prezzo privato, quasi privato, pubblico

Trattasi delle entrate che affluiscono alle casse dell’ente pubblico attraverso un’attività

economica che è caratterizzata dagli stessi criteri che spingono l’azione dell’imprenditore privato.

Nel caso di prezzo privato l’ente pubblico che produce il servizio, lo cede ad un prezzo

liberamente contrattato che copra i costi e che garantisca anche il conseguimento del profitto. Così,

ad esempio, la vendita di un immobile non più destinato a finalità pubbliche, segue criteri

privatistici alla stessa maniera della locazione dell’immobile stesso.

Il prezzo quasi privato presenta, da un lato, caratteristiche analoghe a quelle indicate sopra ma,

nel contempo, consente all’ente pubblico che fornisce il servizio, anche il conseguimento di finalità

pubbliche, come ad esempio evitare il sorgere di forme monopolistiche private che porterebbero ad

un aumento del prezzo.

Il prezzo pubblico infine è quello che, pur tendendo al pareggio del bilancio, tuttavia consegue

tale risultato con una diversificazione del prezzo di vendita del servizio, facendo così pagare un

prezzo più alto ai più abbienti e minore agli altri. Un esempio in tal senso è rappresentato dal

trasporto ferroviario dove il servizio è fornito in forme diverse in maniera da consentirne l’accesso

al più alto numero di persone. Coloro che pagano il biglietto ad un prezzo inferiore al costo,

traggono un vantaggio perché godono di un servizio il cui costo è maggiore. Quelli che, al

contrario, pagano il biglietto ad un prezzo superiore al costo, sono assoggettati ad un prelievo

impositivo che si aggiunge e si cumula al prezzo del biglietto, pur non essendo essi in grado di

distinguere fra le due componenti.

B – La tassa

E’ definita come il corrispettivo, inferiore al costo di produzione del servizio liberatamene

richiesto, che viene corrisposto all’ente che lo fornisce, dall’utente di un servizio speciale. 20

21

Le caratteristiche della tassa sono pertanto ravvisabili nei seguenti elementi:

- un prezzo pagato inferiore al costo di produzione, con la conseguenza che una parte

del prezzo rimane a carico della collettività;

- è individuabile il soggetto a favore del quale il servizio è prestato dal momento che

trattasi di un servizio direttamente richiesto dal beneficiario;

- la tassa infine è una controprestazione volontaria, nel senso che un soggetto accetta

liberamente di pagarla in cambio di un servizio al quale attribuisce una utilità superiore a

quella del sacrificio che sostiene.

Un esempio che fornisce una chiara immagine dell’istituto della tassa è costituito dalla tassa

universitaria il cui ammontare, anche se ritenuto oneroso dallo studente che lo paga, risulta però

trascurabile di fronte alla spesa complessiva che lo Stato deve sostenere per il mantenimento delle

università.

Una considerazione particolare, al riguardo, è costituita dalla misura nella quale l’ente

pubblico determina l’ammontare della tassa. Trattasi di un criterio squisitamente politico nel senso

che la misura della tassa viene determinata con riferimento ai vantaggi che,secondo chi governa,

derivano alla collettività da una parte ed al singolo dall’altra.

Ed è proprio con riferimento a tali vantaggi di ambedue i destinatari, collettività e singolo, che

chi fornisce il servizio determina la misura della tassa e, conseguentemente, stabilisce l’ammontare

dell’onere che va invece ad gravare sulla collettività sottoforma di imposta che integra la tassa.

In ogni tipo di tassa sono presenti un soggetto attivo, costituito dall’ente che fornisce il

servizio; un soggetto passivo individuabile in chi chiede il servizio, un oggetto che è rappresentato

dal servizio offerto.

Le tasse vengono classificate in riferimento al servizio ad esse connesso.

Si hanno così tasse industriali, amministrative e giudiziarie.

- tasse industriali sono quelle a cui sottostanno tutti coloro che impiegano strumenti di

peso e di misurazione in quanto lo Stato vuole garantire gli utenti che si tratta di apparecchi

coretti. Rientrano in questa categoria anche coloro che producono oggetti in oro e in argento, sui

quali lo Stato appone un marchio a garanzia del loro grado di purezza;

- tasse giudiziarie, il cui pagamento viene richiesto a coloro che chiedono al giudice di

risolvere una controversia sia civile che penale o amministrativa. Sono criticate ma lo Stato le fa

pagare per diminuire la litigiosità giudiziaria.

- tasse amministrative sono tutte quelle che riguardano la documentazione dell’esistenza di

una qualsiasi situazione giuridica: certificati di nascita, morte, matrimoni, certificati scolastici,

patenti di guida, porto d’armi, occupazione di suolo pubblico ect.. Sono certamente le più

diffuse ed il loro pagamento è meno sentito delle precedenti in quanto si pagano nel momento

stesso in cui si richiede il servizio (es. il passaporto).

C – Il contributo

E’ un tributo particolare, in quanto è un prelievo che presenta i caratteri sia dell’imposta che

della tassa:

dell’imposta essendo coattivo perché riguarda un servizio indivisibile, sia pure parzialmente;

della tassa per la parte divisibile del servizio.

Possiamo quindi affermare che è un prelievo di ricchezza imposto a coloro che traggono

individualmente un vantaggio specifico da opere o servizi pubblici di utilità generale.

La similarità con la tassa sta appunto nel far gravare una parte del costo del servizio o

dell’opera pubblica su coloro che se ne avvantaggiano in modo particolare;

quella con l’imposta è che non esiste una domanda individuale in quanto l’opera o il servizio

vengono effettuati dall’ente pubblico di propria iniziativa e a beneficio di tutta la collettività, anche

se il vantaggio di alcuni risulta maggiore. Ad esempio se il Comune della nostra città costruisse

viali con marciapiedi e alberi sostenendo così spese pari ad un certo importo, ci si domanda da chi

21

22

tali opere dovranno essere pagate. Certamente da tutti gli abitanti; tuttavia coloro che vivono lungo

il viale, poiché sono coloro che più direttamente ne traggono vantaggio, dovranno pagare un

qualcosa in più. Tale ammontare rappresenta, appunto, il contributo.

Concludendo diciamo che il contibuto è un prelievo coattivo per un servizio parzialmente

divisibile.

D – L’imposta (rinvio)

Fra tutti i tributi previsti, l’imposta costituisce quello di maggior rilievo sia per quanto

concerne le tipologie di prelievo che per il gettito che procura alle casse dello Stato e degli altri enti

pubblici.

Per questo se ne rinvia la trattazione al capitolo successivo.

9. Le entrate straordinarie con riguardo al debito pubblico

Si sono già individuate la natura e le ragioni delle entrate straordinarie, alle quali lo Stato

ricorre per esigenze straordinarie ed impreviste della collettività.

Un tempo lo Stato costituiva delle fonti straordinarie di entrata nella vendita di beni

patrimoniali, nella istituzione di tributi straordinari, nell’emissione di carta moneta ed anche

ricorrendo, se esisteva, al tesoro di guerra, un accantonamento appositamente predisposto per tali

eventi.

Attualmente il ricorso alle entrate straordinarie è molto più frequente che nel passato, proprio

per gli obblighi che vengono agli Stati, da parte dell’Unione europea, di garantire il pareggio di

bilancio.

Tuttavia dato il livello particolarmente elevato della pressione tributaria esistente in tutti gli

Stati, le entrate straordinarie si attuano, specificatamente, ricorrendo all’emissione di carta moneta

ed ai prestiti pubblici, al punto che alcuni studiosi, con riferimento a tali due forme di entrata, non

parlano più di entrate straordinarie, ma le considerano dei mezzi ordinari di finanza pubblica e

strumenti di politica economica.

L’emissione di carta moneta non può essere attuata senza regole in quanto deve sussistere un

equilibrio

tra il volume dei beni scambiati e la quantità di carta moneta circolante. Non rispettando tale

principio si andrebbe incontro ad un processo inflazionistico che risulterebbe dannoso sia per il

sistema economico nel suo insieme, sia per i singoli, con particolare riferimento a percettori di un

reddito fisso, e quindi non adeguabile all’inflazione che si registra.

Attualmente il controllo della liquidità monetaria, al fine di mantenerla adeguaa al volume dei

beni scambiati, è attuato con la determinazione, da parte della Banca Centrale Europea, del tasso del

“pronti contro termine”, che varia intorno ai valori del 2 %.

Il canale di maggiore rilievo di entrata straordinaria risulta comunque essere il debito pubblico

e trova la sua ragione di essere non soltanto nel bisogno dello Stato, ma anche nella incapacità, da

parte dei piccoli risparmiatori, di far fruttare i loro risparmi per cui il cederli allo Stato, verso il

quale nutrono fiducia, rappresenta per loro quasi un buon affare, dal momento che, con un impiego

diverso, ne trarrebbero un minor guadagno.

I prestiti pubblici esistono attraverso una molteplicità di forme e varie possono essere le

modalità di emissione. Nell’ambito del debito pubblico italiano, tuttavia, attualmente risultano i più

diffusi due tipi di prestito, i quali assolvono a due finalità diverse e precisamente:

- BOT ( Buoni Ordinari del Tesoro ) con i quali lo Stato fa fronte a temporanee

deficienze di cassa e che, pertanto hanno una durata inferiore ad un anno;

- BTP ( Buoni del Tesoro Patrimoniali ) e CCT ( Certificati di Credito del Tesoro )

con i quali lo Stato copre i deficit di bilancio e che, pertanto, hanno una durata di molti anni.

La differenza fra i due tipi è che i BTP sono a tasso fisso ed i CCT a tasso variabile. 22

23

Per quanto riguarda i B.T.P. può verificarsi che il tasso d’interesse al quale il prestito è

stato emesso possa diventare col tempo troppo oneroso in quanto i tassi di interesse, sul

mercato, possono diminuire rispetto a quelli esistenti al momento dell’emissione.

In queste situazioni lo Stato ha convenienza a diminuire gli interessi che deve pagare e può

raggiungere tale risultato in due modi:

1) ricorrendo alla riduzione dell’interesse corrisposto (conversione) che

può avvenire sia in forma volontaria ( lo Stato dice al suo creditore: o accetti il

ribasso o ti rimborso la somma) che forzosa ( lo Stato riduce l’interesse senza

interpellare il risparmiatore);

2) introducendo un’imposta sugli interessi pagati (conversione forzosa)

in forza della quale i risparmiatori si vedono ridurre gli interessi che percepivano

precedentemente. 23


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Riassunto del libro di Scienza delle finanze con l'analisi dei principali argomenti inerenti la materia: le spese pubbliche (ragioni dell’anteposizione delle spese alle entrate, classificazioni delle Spese Pubbliche, attuazione di spese produttive, limiti alle applicazioni delle spese), l'imposta (definizione, classificazione e presupposti), gli effetti dell'imposizione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in Economia e management
SSD:
A.A.: 2009-2010

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Niccolò Cusano - Unicusano o del prof Iannucci Alessio.

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