Riassunto esame Scienza delle finanze, prof. Valentini, libro consigliato Lezioni di scienza delle finanze, Il sistema tributario, Bises

Capitolo 1. Funzioni e requisiti di un sistema tributario

1. Le entrate del bilancio pubblico

1.1. Tipologie di entrate pubbliche

Lo svolgimento da parte dell'operatore pubblico delle funzioni ad esso assegnate implica una molteplicità di spese. La copertura di queste spese è realizzata attraverso le entrate del bilancio pubblico.

Tabella 1.1. Tipologie di entrate

• Entrate fiscali: caratterizzano l'operatore pubblico, in quanto espressione del potere di coercizione. Tra queste, un ruolo primario è svolto dalle entrate tributarie.
• Entrate tributarie: il sistema tributario è costituito da un insieme di prelievi di varia natura economica:
  • Imposte: prelievo coattivo a cui un contribuente viene assoggettato indipendentemente dalla sua qualità di fruitore dei servizi offerti dall'operatore pubblico; il soggetto passivo non può sottrarsi al pagamento dell'imposta se non violando la legge e l'ammontare dell'imposta non dipende dalla quantità di servizi pubblici consumata dal contribuente e dal beneficio che egli ne ritrae, ma è funzione di altri parametri (reddito del contribuente, ecc.).
    • Base imponibile dell'imposta: variabile alla cui dimensione viene commisurato il prelievo;
    • Aliquota (o tasso) dell'imposta: valore numerico percentuale (o assoluto, nel caso di imposte commisurate non a valori monetari ma ad elementi quantitativi), che applicato alla base imponibile, permette di determinare l'entità del prelievo per il singolo contribuente.
  • Tasse: pagamento corrisposto in relazione alla domanda di un servizio pubblico condizione per la fornitura o utilizzo a parziale copertura del costo di produzione di tale servizio; la tassa, quindi, è il prezzo del servizio, ma un prezzo politico, in quanto inferiore al costo e quindi al prezzo che verrebbe applicato sul mercato da un'impresa privata (es., tasse universitarie degli istituti di istruzione pubblici, tariffe di servizi pubblici come i trasporti). Data la sua insufficienza a coprire il costo di produzione del servizio, necessario complemento della tassa è l'imposta, il cui gettito deve andare a coprire la restante parte del costo. La tassa, quindi, pur non essendo un pagamento coattivo, richiede la coazione per garantire la copertura dell'intero costo del servizio.
  • Contributi speciali: pagamento coattivo diretto a coprire parzialmente il costo della fornitura di beni o servizi pubblici (es., opere di urbanizzazione), che sono tenuti a corrispondere coloro che si avvantaggiano di quei beni o servizi (es., proprietari delle abitazioni dell'area urbanizzata) anche se non li hanno domandati. Essendo un prezzo politico, richiede l'applicazione di imposte per la copertura della restante parte del costo dei beni o servizi forniti.
  • Rendite dei monopoli fiscali: altre fonti di finanziamento della pubblica amministrazione sono i corrispettivi riscossi per la vendita sul mercato di beni (di consumo o patrimoniali) e servizi in concorrenza con i privati o in regime di monopolio pubblico; si tratta di monopolio fiscale se la vendita in regime di monopolio ha l'esclusivo obiettivo di conseguire un gettito, altrimenti si tratta di entrate non fiscali.
• Contributi sociali corrisposti agli enti di previdenza da datori di lavoro e lavoratori: corrispettivo per specifiche prestazioni (assicurative e previdenziali), pur non essendo formalmente imposte, ne condividono le fondamentali caratteristiche (obbligatorietà del pagamento e entità della prestazione non strettamente dipendente dall'ammontare del prelievo).

1.2. Tipologie di imposte

Le imposte possono essere applicate su:

• Impiego o titolarità dei fattori della produzione: commisurate alle remunerazioni dei fattori o al loro valore patrimoniale;
• Produzione, consumo, possesso o scambio di beni e servizi: commisurate al valore o alla quantità di essi;
• Compimento, comunicazione, registrazione, utilizzo o scambio di atti giuridici: commisurate ad elementi quantitativi o di valore o applicate in misura fissa.

1. Imposte dirette

• Imposte commisurate al reddito o al patrimonio di un soggetto, nel loro intero ammontare o limitatamente ad alcune loro componenti. Sono:
  • Reali (o cedolari): se, ai fini della determinazione dell'entità del prelievo, rileva solo la dimensione della base imponibile;
  • Personali: se l'ammontare del prelievo dipende anche dalla situazione personale del contribuente (composizione del nucleo familiare, ...).

2. Imposte indirette

• Tutte le altre imposte, in particolare le imposte sulla produzione o sul consumo di beni e servizi o su determinati atti giuridici. Possono essere:
  • Imposte ad valorem: commisurate al prezzo dei beni o servizi scambiati o al valore delle transazioni o delle certificazioni oggetto degli atti;
  • Imposte specifiche (o accise): commisurate alla quantità dei beni o servizi scambiati;
  • Imposte fisse: applicate in misura indipendente da elementi quantitativi o di valore.
• Struttura dell'imposta:
  • Imposte proporzionali: l'ammontare del prelievo cresce nella stessa proporzione dell'aumento della base imponibile.
  • Imposte progressive: all'aumentare della base imponibile il prelievo cresce più che in proporzione.
  • Imposte regressive: l'entità dell'imposta cresce meno che in proporzione all'aumento della base imponibile.
• Estensione dell'applicazione dell'imposta:
  • Imposte generali: quale che ne sia l'oggetto sono applicate a tutte le relative categorie.
  • Imposte speciali: sono applicate solo ad alcune tipologie (di fattori, di beni, ...).

2. Funzioni e articolazione del sistema tributario

2.1. Ruolo del sistema tributario

Il sistema tributario svolge un ruolo in relazione alle funzioni assegnate all'operatore pubblico. È lo strumento per:

• Raccogliere i mezzi finanziari necessari alla copertura delle spese pubbliche; → ruolo distributivo;
• Ripartire l'onere di tali spese tra gli individui che compongono la collettività;
• Realizzare gli altri obiettivi assegnati all'operatore pubblico:
  • Allocativi, tramite l'azione di incentivo/disincentivo dei comportamenti degli operatori;
  • Macroeconomici: di stabilizzazione, crescita, sviluppo, redistribuzione.

L'accettabilità di un sistema tributario da parte di una collettività dipende dalla sua rispondenza a requisiti economici generali e dalla sua capacità di soddisfare gli obiettivi di efficienza allocativa, stabilità macroeconomica, redistribuzione, crescita in maniera coerente con le preferenze collettive.

L'individuazione dei requisiti economici implica il ricorso ad un'analisi normativa, la capacità di soddisfare gli obiettivi assegnati all'operatore pubblico richiede un'analisi relativamente a due fondamentali aspetti:

1. Gli effetti delle diverse tipologie di imposte sui comportamenti degli operatori, al fine di minimizzare l'onere fiscale:
   • Modificazione delle scelte, adottando comportamenti legali, quali la riduzione delle attività da cui deriva la nascita dell'obbligazione tributaria, che determinano modificazioni nell'allocazione delle risorse;
   • Modificazione della forma di una transazione (o attività, ...) senza modificarne la sostanza, così da farla apparire rientrante tra i casi per i quali sono previsti un trattamento fiscale meno oneroso o l'esclusione dall'imposizione, senza che ciò comporti formalmente una violazione di legge (elusione dell'imposta);
   • Attuazione di pratiche illegali (evasione dell'imposta);
2. Le modificazioni nella distribuzione delle risorse che derivano dall'applicazione delle imposte, pertanto la ripartizione dell'effettivo onere delle imposte fra i componenti la collettività (analisi dell'incidenza delle imposte).

2.2. L'articolazione del sistema tributario: le questioni da affrontare

Le scelte (decisioni fortemente interrelate) che la costruzione (o la modificazione) di un sistema tributario richiede riguardano:

• La composizione del sistema tributario: da quali imposte deve essere costituito, quali devono essere le basi imponibili, quali imposte devono essere personali e quali reali;
• La struttura delle imposte: i parametri che permettono di determinare l'entità dell'imposta (base imponibile, aliquote, deduzioni, detrazioni, esenzioni, correttivi, ...);
• La gestione del sistema: amministrazione, accertamento e riscossione delle imposte, attività di contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale, ...;
• La ripartizione verticale delle competenze fiscali, cioè tra enti a cui sono riconosciuti poteri territoriali di diverso livello al di sotto e al di sopra dello Stato.

2.3. Fattori che influiscono sulla scelta delle soluzioni

Le decisioni di cui sopra (→ le caratteristiche del sistema tributario che da quelle decisioni derivano) dipendono da diversi fattori:

• Struttura del sistema economico nazionale: rilevanza e sviluppo dei diversi settori, dimensione relativa del lavoro dipendente e autonomo, reddito pro-capite, ...;
• Caratteristiche socio-culturali della popolazione: livello di istruzione, composizione sociale, struttura demografica, ...;
• Scelte economiche e politiche di fondo e vincoli istituzionali interni ed internazionali: politica commerciale protezionistica o libero-scambista, struttura federale o unitaria dell'organizzazione statale, grado di autonomia riconosciuto agli enti locali, adesione a trattati internazionali, ...;
• Grado desiderato di soddisfazione degli obiettivi generali allocativi, distributivi e di crescita economica e di più specifici obiettivi (es., trattamento di famiglie, lavoratori, risparmiatori, delle aree territoriali svantaggiate, ...) espressione dei valori sociali prevalenti;
• Dimensioni desiderate del prelievo complessivo, dipendenti dal volume della spesa pubblica e dalla misura in cui si intende ricorrere a strumenti alternativi di finanziamento (indebitamento, vendita di beni e servizi sul mercato, ...);
• Caratteristiche dell'amministrazione finanziaria: grado di efficienza amministrativa, efficienza fiscale, ... nell'accertamento delle imposte, nelle attività di prevenzione e repressione dell'evasione.

Nelle finalità e nei condizionamenti l'articolazione del sistema tributario dipende dalla realtà economica e politico-sociale di un paese in un dato momento storico, quindi al variare di quelle condizioni si verificheranno pressioni per modificare tale articolazione.

I requisiti di un "buon" sistema tributario

3. Principi del sistema tributario secondo Adam Smith

• Proporzionalità rispetto al reddito;
• Equità nell'incidenza della tassazione sui vari tipi di reddito (rendite, profitti, salari);
• Non scoraggiare gli individui dallo svolgere certi filoni di attività;
• Certezza e non arbitrarietà riguardo a epoca, modalità e ammontare del pagamento;
• Tempi e modalità di riscossione delle imposte convenienti per il contribuente;
• Non sottoporre il contribuente a controlli e adempimenti non necessari;
• Minimizzazione dei costi dell'amministrazione finanziaria.

Requisiti economici generali che un sistema fiscale deve soddisfare

• Equità nella distribuzione del carico fiscale fra i componenti la collettività: questo criterio richiede l'elaborazione di principi teorici di equità (nei quali la collettività si riconosca), guida per la definizione del sistema tributario e benchmark di valutazione dei suoi effetti, e l'analisi dell'incidenza delle imposte;
• Efficienza economica: tale criterio ha una duplice valenza;
  • Richiede che il prelievo tributario non interferisca con le decisioni degli individui, inducendoli a scelte sub-ottimali; le distorsioni nei comportamenti indotte dall'imposizione comportano per gli individui una perdita di benessere dovuta alla minore efficienza delle loro scelte aggiuntiva (eccesso di pressione) rispetto a quella data dalla sottrazione di risorse che va a costituire il gettito delle imposte; il criterio dell'efficienza economica ritiene che non venga apportato ai contribuenti alcun eccesso di pressione; se non è possibile evitare distorsioni nei comportamenti degli operatori, queste devono essere le minori possibili;
  • Implica che, in presenza di allocazioni non efficienti delle risorse, le imposte possano essere impiegate sfruttando la loro capacità di influire sui comportamenti degli operatori come correttori delle inefficienze, cioè per rimuovere (o attenuare) le inefficienze presenti nel sistema economico; in tali casi, l'introduzione di un'imposta può accrescere il benessere collettivo;
• Efficienza amministrativa, nella "gestione" dei tributi: rendere le più semplici possibile (minimizzandone i costi) le attività di adempimento dell'obbligazione tributaria da parte dei contribuenti, le attività di accertamento e riscossione da parte dell'amministrazione finanziaria, minimizzando l'elusione e l'evasione fiscale;
• Utilizzabilità per fini di politica economica: la realizzazione dei compiti assegnati all'operatore pubblico richiede la presenza di meccanismi automatici di reazione del prelievo a fenomeni economici capaci di costituire un appropriato incentivo/disincentivo per gli operatori (es., prelievo sulle imprese funzione inversa degli investimenti produttivi e flessibilità automatica del gettito delle imposte al variare delle condizioni dell'economia in funzione anticiclica) e la possibilità di influire sulle variabili economiche agendo con misure discrezionali, modificando i parametri delle imposte (aliquote, detrazioni, ...); al fine dell'impiego discrezionale i parametri delle imposte devono essere sufficientemente numerosi (data la pluralità degli obiettivi, così da poter essere impiegati per obiettivi diversi) graduabili (così da permettere di agire sulle variabili economiche nella misura appropriata) e efficaci (in grado, cioè, di determinare la desiderata modificazione delle variabili economiche con ridotte variazioni degli strumenti);
• Efficienza economica e amministrativa nella ripartizione verticale delle competenze fiscali tra Stato, enti territoriali sub-statali di diverso livello e organismi sovra-nazionali;
• Stabilità del gettito, nella misura sufficiente a garantire il finanziamento dell'attività pubblica, nella dimensione minima desiderata, ai diversi livelli di competenza;
• Coerenza con uno sviluppo efficiente ed equilibrato delle relazioni economiche internazionali (es., favorire la concorrenza e la libera circolazione di lavoratori, merci, capitali);
• Chiarezza e stabilità nel tempo della normativa tributaria: gli operatori devono essere in grado di prevedere con facilità e certezza le conseguenze fiscali dei loro comportamenti economici; pertanto, devono essere resi i più bassi possibili i costi di interpretazione delle norme e i costi della transizione da una struttura d'imposta ad un'altra.

Capitolo 2. Equità ed efficienza di un sistema tributario

2. Criteri di equità nella tassazione

2.1. Regole di tassazione e principi di equità fiscale

Regole e principi di equa distribuzione del carico fiscale tra i componenti una collettività.

Un'equa ripartizione del carico fiscale tra i componenti di una collettività richiede la soddisfazione di due regole di tassazione:

• Equità orizzontale: a parità di condizioni economiche rilevanti, uguale deve essere il trattamento tributario degli individui;
• Equità verticale: a un più alto livello delle condizioni economiche rilevanti deve corrispondere un prelievo fiscale più elevato.

I principi di equità fiscale sono gli aspetti economici rilevanti per una tassazione equa, sotto il profilo dell'equità orizzontale e verticale. I più importanti principi di equità fiscale:

• Principio del beneficio (o della controprestazione); il beneficio si manifesta nella disponibilità a pagare (quanto un individuo è disposto a pagare pur di non rinunciare ad una certa quantità di un bene);
• Principio della capacità contributiva; la capacità contributiva esprime la possibilità di pagare (quanto un individuo è in grado di pagare per quella quantità di quel bene).

2.2. Il principio del beneficio

L'onere fiscale che ciascun componente la collettività è chiamato a sostenere deve corrispondere al beneficio delle spese pubbliche di cui egli viene a godere. → L'imposta si configura come il prezzo corrisposto, in maniera coattiva, per la fornitura dei servizi pubblici.

L'articolazione del sistema tributario e la struttura delle imposte deve essere tale da garantire che la distribuzione del carico fiscale corrisponda alla distribuzione dei vantaggi delle spese. → Visione unitaria del bilancio pubblico: il lato dell'entrata e quello della spesa sono strettamente connessi, il primo dipende, come risultati distributivi, dal secondo.

• Critiche a questo principio:
• Applicabilità: la possibilità di applicare concretamente questo principio è subordinato alla conoscenza della distribuzione dei benefici dei servizi pubblici; ma questa, in assenza di adeguati meccanismi di rivelazione delle preferenze e di manifestazione della vera disponibilità a pagare da parte di tutti i componenti la collettività, è di fatto preclusa. Le informazioni di cui l'operatore pubblico dovrebbe disporre concernono, infatti, chi consuma ciascun bene o servizio pubblico e l'entità del beneficio che ciascun individuo ritrae da tale consumo. In alternativa, è stato proposto di considerare i benefici individuali non di singoli beni, ma del complesso dei servizi pubblici, ipotizzando che i benefici dei servizi offerti dallo Stato siano funzione di variabili più facilmente osservabili, quali il reddito. Anche