Scienza dell'amministrazione - Appunti

Le politiche sanitarie

è l’insieme delle istituzioni, degli attori e delle risorse umane e materiali,

Il sistema sanitario 1

che concorrono alla promozione, al recupero e al mantenimento della salute .

Esso è composto da vari sottosistemi che interagiscono tra loro; i principali sono tre:

il sottosistema della domanda, formato dalla la popolazione che necessita e richiede la

realizzazione di prestazioni volte al miglioramento del proprio stato di salute;

il sottosistema della produzione, che si occupa della produzione e della distribuzione

dei servizi e delle prestazioni sanitarie;

il sottosistema del finanziamento, che organizza la raccolta e la successiva

redistribuzione delle risorse monetarie, indispensabili per il funzionamento del sistema.

La tripartizione sopra proposta molto spesso genera delle contraddizioni, dovute alle divergenze

d’interessi portati avanti dagli attori coinvolti all’interno del sistema.

Il sistema sanitario persegue quindi diverse finalità suddivise secondo quattro categorie :

 l’insorgere di eventi

Prevenzione primaria: finalizzata a ridurre il rischio o eliminare

”malattie”

non desiderati , ovvero le ;

 all’individuazione di una patologia allo stato iniziale

Prevenzione secondaria: volta e al

arrestarne l’evoluzione;

tentativo di

 disposta all’identificazione

Diagnosi e cura: delle cause patologiche, e ad una loro

eventuale rimozione;

 Riabilitazione: volta al recupero delle capacità funzionali compromesse dalla malattia.

l’articolazione del sistema sanitario,

Il funzionamento e non sono quindi gli unici fattori in

sullo stato di salute dell’individuo,

grado di incidere anzi, al contrario, sono presenti una

pluralità di cause in grado di condizionare la salute della popolazione; tra essi vanno

menzionati: - il patrimonio genetico individuale, i fattori ambientali, i fattori socio-culturali, i

fattori economici, gli stili di vita e l’accesso ai servizi sanitari.

Per il suo funzionamento il sistema sanitario assorbe risorse, sottoforma di lavoro e capitale, dal

sistema economico nel suo complesso, che prendono il nome di fattori produttivi o inputs.

Questi ultimi vengono combinati tra loro e trasformati in outputs, ovvero servizi e/o prestazioni

sanitarie, al fine di migliorare le condizioni di salute della popolazione. A seconda del servizio

o della prestazione sanitaria presa in considerazione, capitale e lavoro sono combinati tra loro in

1 M. Ferrera, Le politiche sociali: L’Italia in prospettiva comparata, Bologna, Il Mulino, 2006.

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Il risultato di questo procedimento si concretizza nella “produzione di salute”, ed

modo diverso.

è proprio sulla base della salute prodotta che il sistema sanitario deve essere valutato.

I parametri attraverso i quali si può valutare il nostro settore di riferimento sono:

 misura l’impiego economico delle risorse nel processo produttivo e viene

Efficienza: L’efficienza viene misurata dal numero

definita come il rapporto tra prestazioni/risorse.

di prestazioni realizzate da un’unità di fattore produttivo impiegato.

 Efficacia: definita come rapporto salute/prestazioni e misura il contributo dei servizi

sanitari al miglioramento dello stato di salute. Viene misurata dal miglioramento di

salute in seguito al consumo di una prestazione sanitaria.

 di cui l’indicatore principale è rappresentato dalla spesa sanitaria totale pro capite.

Costi:

 Equità: può essere intesa in termini di egualitarismo, ovvero garanzia per tutta la

popolazione delle stesse opportunità in tema di assistenza sanitaria da parte dello Stato,

che deve quindi garantire la copertura dei bisogni ritenuti essenziali anche a coloro con

“minimo standard”).

basso reddito (garanzia del

Il processo produttivo in sanità

Sistema Sanitario

Risorse Prestazioni Risultati

(inputs) (outputs) (outcome)

Lavoro Processo Visite Salute

capitale produttivo Terapie

Ricoveri

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1. Articolazione e funzionamento

L’attuale quadro normativo conferma l’articolazione del Servizio Sanitario Nazionale su

tre diversi livelli: centrale, regionale e locale.

A livello centrale il Governo, attraverso il Ministero della salute, si occupa della

definizione degli obiettivi del SSN e dei provvedimenti per la loro realizzazione,

contenuti nel Piano sanitario nazionale, realizzato in concertazione dai due istituti sopra

citati. è l’organo centrale del SSN, in quanto ad esso sono attribuite

Il Ministero della Salute

“Le funzioni spettanti allo Stato in materia di tutela della salute umana, di

coordinamento del sistema sanitario nazionale, di sanità veterinaria, di tutela della

di lavoro, di igiene e sicurezza degli alimenti”.

salute nei luoghi

Congiuntamente al Ministero esistono altri enti che compongono l’organigramma del

SSN, i quali svolgono funzioni di consulenza. Il principale organo consultivo del

Ministero è il Consiglio Superiore di Sanità che compie funzioni di ricerca e di controllo

in tema di salute pubblica.

In seguito al riordino legislativo dei primi anni novanta sono stati rafforzati in maniera

sostanziale i poteri delle regioni in materia di programmazione, finanziamento

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organizzazione e controllo delle attività .

Queste hanno competenza esclusiva nella regolamentazione ed organizzazione di servizi

e attività destinate alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle Aziende

sanitarie locali (Asl) e delle Aziende ospedaliere (Ao).

Alle regioni, oltre ad un ampliamento delle capacità legislative, spetta anche

l’istituzione delle aziende sanitarie (Asl e Ao), enti dotati di personalità giuridica

pubblica e autonomia patrimoniale - gestionale, e attraverso le quali viene organizzata

l’assistenza sanitaria nel proprio ambito territoriale.

Alla compagine regionale spetta altresì l’adozione di Piani sanitari regionali triennali

sulla base ed in sintonia con il Piano sanitario nazionale, garantendo in questo modo il

rispetto dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Per garantire il rispetto di questi

requisiti minimi, la regione si avvale dei presidi direttamente gestiti dalle Asl e di

strutture pubbliche e private “accreditate”. La procedura dell’accreditamento costituisce

il meccanismo con cui la regione riconosce specifici requisiti ( standard di

qualificazione) per garantire il rispetto dei LEA e che consentono quindi di esercitare

2 F.Maino, La politica sanitaria, Bologna, Il Mulino, 2001. 3

l’attività sanitaria nell’ambito del SSN. Verificato il rispetto dei requisiti, la regione

pubblica l’elenco dei soggetti accreditati a svolgere attività sanitaria sul proprio

territorio.

Infine, a livello locale, sono le Asl ad intrattenere i rapporti con i medici di base , le Ao,

e le altre strutture operanti alle dirette dipendenze delle Asl, riuscendo in tal modo a

garantire l’erogazione di assistenza medica , ospedaliera e sanitaria ai cittadini, i quali

concorrono al finanziamento del Ssn tramite il pagamento delle imposte, incamerate in

parte a livello nazionale (attraverso la tassazione generale) e in parte a livello regionale

3

–

(IRAP IRPEF) o tramite il pagamento dei cosiddetti ticket

3 M. Ferrera, Le politiche sociali: L’Italia in prospettiva comparata, Bologna, Il Mulino, 2006.

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Parlamento Governo

Bilancio dello Ministero della

Stato Salute

Conferenza

Stato - Regioni

Regioni

Asl Assicurazioni

Strutture Strutture di cura

Medici di Aziende private e attività

proprie

ospedaliere

base medico

delle Asl professionale

Cittadini

Imprese

Fonte: Ferrera, 2006. 5

L’evoluzione

2. del welfare sanitario dell’Italia della

Al ritardo nei processi di sviluppo e industrializzazione prima metà del XIX

secolo fece riscontro un evidente lentezza delle dinamiche di modernizzazione del paese, con

chiare ripercussioni anche in ambito socio assistenziale.

Ed infatti, mentre in Europa cominciarono ad emergere le prime forme di legislazione di mutuo

regno d’Italia l’assistenza sanitaria era ancora affidata per

soccorso, nel nascente la gran parte

all’opera degli istituti confessionali.

A conferma di quanto appena detto, le prime forme di mutualismo furono introdotte con la

legge piemontese del 1859 sulle Opere pie, la quale dispose una minima ingerenza da parte

Stato nell’assistenza

dello sanitaria, affidando alla figura del Ministro degli Interni un limitato

controllo sugli istituti di carità e beneficenza e lasciando in capo a questi ultimi piena

e un ampia discrezionalità d’intervento.

autonomia nella definizione degli assetti organizzativi

Quella che oggi definiremmo un “organizzazione sanitaria” cominciò ad estendersi in Italia solo

dopo la metà del XIX secolo, in concomitanza con la diffusione di nuove convinzioni mediche

e sociali.

Sarà soltanto con la formazione del nuovo regno unitario, nello specifico con la Legge n.2248

del 1865, che in Italia si consolidò un ordinamento destinato a strutturare per lungo tempo le

attività assistenziali svolte in ambito locale. Mentre gli istituti di carità, introdotti con la legge

piemontese, continuarono ad occuparsi dell’assistenza di specifiche categorie di poveri e di

inabili.

Il provvedimento n.2248/1865, se pur ritenuto insufficiente rispetto alle necessità igienico

sanitarie del paese, resta comunque una norma d’estrema importanza poiché segna l’inizio di un

all’approvazione della prima organica riforma sanitaria: la

lungo iter legislativo, che condurrà

Legge n.5849 del 1888, detta anche “Crispi-Paglani”.

I problemi d’igiene vennero affidati