Riassunto esame storia dell'integrazione europea, prof. Rapone, libro consigliato Storia dell'integrazione europea, Rapone

Storia dell'integrazione europea

La nascita dell'Europa comunitaria

I primordi dell'integrazione

È certamente possibile, risalendo indietro nei secoli, trovare nella cultura europea molteplici riferimenti all’Europa come entità non meramente territoriale, ai tratti comuni della sua civiltà, ai vincoli intellettuali e morali tra le sue diverse parti, nonché auspici e progetti di una qualche forma di unità statale sovranazionale. Fin dentro il 900 la storia d’Europa è però storia di contrasti, conflitti e lacerazioni.

Soltanto con la II Guerra Mondiale si sono create le premesse perché il fine dell’unità europea potesse entrare come obiettivo concreto e non più solo come lontano orizzonte, nei programmi d’azione di correnti politiche e movimenti. Da un lato, con la nuova guerra si giunge a perseguire la pace non più con i metodi tradizionali della mediazione diplomatica, ma imboccando la strada di un’associazione tra popoli e di una limitazione della sovranità degli Stati nazionali.

Dall’altro, il nesso evidente tra guerra e dissesto economico mondiale che l’aveva preceduta, a partire dal 1929, induceva a legare l’edificazione di una pace stabile all’avvento di un ordine economico internazionale fondato sulla cooperazione tra Stati e sulla costruzione di spazi economici transnazionali. Altri processi ai quali diede impulso la II G.M.:

• Sanziona la decadenza della vecchia Europa, la sua minorità rispetto alle due superpotenze di USA e URSS: ne derivò la convinzione che per mezzo di una forte coesione interna l’Europa potesse recuperare posizioni e migliorare il suo status internazionale.
• Accelera la crisi degli imperi coloniali: le potenze europee, assottigliandosi i legami con le colonie, furono spinte a serrare e a sviluppare le loro reciproche relazioni economiche.

La parola d’ordine dell’unità europea figurò nei programmi di vari movimenti della resistenza antinazista e antifascista; sul finire della guerra e dopo la sua conclusione si ebbe in molti paesi una fioritura di gruppi e movimenti consacrati a quel fine. A questo fervore europeistico corrisposero risultati modesti: dalle rovine della guerra lo Stato nazionale riemerse come principio basilare della vita associata dei popoli.

Gli stessi movimenti di resistenza, pur nel loro afflato internazionalista, si erano per lo più concepiti come movimenti di liberazione nazionale; i gruppi di pressione europeisti ottennero consensi limitati fra il ceto politico di governo dei vari paesi e si scontrarono con la rigidità della politica tradizionale. La divisione creatasi subito dopo la fine della guerra tra l’Europa occidentale (che si riconosceva nella leadership statunitense) e quella orientale, gravitante attorno all’URSS, fece poi tramontare ogni ipotesi di intesa paneuropea e limitò da allora il campo di applicazione dei progetti unitari alla sola parte occidentale del continente.

Proprio l’insorgere della Guerra Fredda fornì un nuovo possibile argomento a sostegno della tesi unitaria: quello secondo cui l’Europa occidentale, superando la frammentazione degli Stati nazionali, si sarebbe contrapposta più efficacemente all’Europa posta sotto influenza sovietica. Ciò aiuta a capire perché proprio negli USA prendessero forma progetti sul futuro dell’Europa occidentale che prevedevano un superamento delle barriere nazionali: ai governi europei giunsero d’oltreoceano ripetute sollecitazioni a imboccare la strada dell’integrazione economica, fondamento di un’integrazione anche politica, se non addirittura della costituzione degli Stati Uniti d’Europa.

Sulla base dell’esperienza storica del loro paese i responsabili americani ritenevano che anche in Europa la prosperità (premessa di ordinamenti politici stabili) richiedesse la costruzione di un mercato di ampie dimensioni territoriali e che la limitazione delle sovranità nazionali attraverso la nascita di istituzioni federali fosse garanzia di pace. Uno degli scopi del Piano Marshall, il programma straordinario di aiuti all’economia europea annunciato dagli USA nel 1947, fu proprio quello di educare gli europei ad una logica cooperativa: era previsto che le modalità dell’aiuto americano non sarebbero state concordate distintamente con i singoli paesi, ma definite sulla base di un piano d’insieme che gli stessi governi europei erano chiamati a elaborare collettivamente, come primo passo verso una più stretta associazione.

I propositi dei dirigenti americani vennero però frustrati dalla riluttanza dei loro interlocutori nel Vecchio continente a subordinare il particolarismo nazionale ad una visione unitaria dello spazio economico europeo. Il negoziato che portò all’enucleazione degli obiettivi da raggiungere col concorso degli USA fu assai laborioso a causa dei contrasti tra gli interessi che ogni singolo paese intese far valere; l’OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica) nata nel 1948 per volontà degli USA allo scopo di fornire un quadro istituzionale permanente ai rapporti di collaborazione tra gli Stati dell’Europa centro-occidentale e settentrionale beneficiari degli aiuti Marshall, rimase un organo meramente consultivo, senza poteri di indirizzo o capacità di coordinamento.

Altra prova di quanto le condizioni non fossero ancora mature per tradurre in atti concretamente rilevanti le istanze unitarie che circolavano largamente nel dibattito politico si ebbe con la vicenda del Consiglio d’Europa: per iniziativa di un comitato internazionale di coordinamento tra i movimenti europeisti di vari paesi si tenne all’Aia nel 1948 un congresso inteso a rafforzare il movimento d’opinione a favore dell’unità europea e a esercitare pressioni sui governi. Il dibattito mise in luce le differenze tra le diverse concezioni dell’europeismo, in particolare tra i federalisti, che guardavano al modello istituzionale statunitense e tendevano all’organizzazione di poteri sovranazionali, e gli unionisti, che mettevano l’accento sulle intese intergovernative e si mostravano cauti nell’ipotizzare limitazioni alle sovranità nazionali.

I lavori terminarono con un appello unanime in favore della costituzione di un’assemblea parlamentare europea, formata da delegati designati dai Parlamenti nazionali. La proposta trovò il sostegno del governo francese, che si mise all’opera per darle attuazione, incontrando resistenze fortissime da parte della GB, sospettosa di qualsiasi iniziativa che potesse condurre ad una limitazione dell’autonomia politica dei governi nazionali. Nel maggio 1949, 10 paesi (Italia, Belgio, Danimarca, Francia, GB, Irlanda, Lussemburgo, Norvegia, Olanda e Svezia) si accordarono sulla creazione di un Consiglio d’Europa. Investito del generico compito di “realizzare un’unione più stretta tra i suoi membri” il Consiglio, che stabilì la sua sede a Strasburgo, comprendeva due distinti livelli istituzionali:

• Assemblea (compiti propositivi)
• Comitato dei ministri, composto dai ministri degli Esteri dei paesi membri e definito come il solo organo competente ad agire in nome del Consiglio d’Europa.

Si trattava di un compromesso: veniva sì alla luce la prima assemblea transnazionale europea, ma tramite il comitato dei ministri essa era posta di fatto sotto la tutela dei governi nazionali, alcuni dei quali avevano già dimostrato di non gradire che a lato dei governi sorgessero enti sovranazionali dotati di qualche autorità. In queste condizioni il Consiglio non poteva certo servire granché al processo di costruzione dell’Europa, al suo attivo rimase un’importante realizzazione nel campo dei diritti della persona: la convenzione per la difesa dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali che istituisce la corte Edu.

Parigi 9 maggio 1950

Gli insuccessi del 1947-1949 dimostravano che l’integrazione dell’Ue non si sarebbe compiuta né alla maniera americana né alla maniera degli europeisti della prima ora, e soprattutto che essa non poteva essere imposta dall’esterno ai governi europei. Affinché il processo potesse avere davvero inizio occorreva che i governi europei, per loro diretta esperienza, si trovassero dinanzi a problemi che non potevano essere adeguatamente affrontati entro la cornice delle istituzioni nazionali. Ossia, solo i governi nazionali potevano gettare il seme della sovranazionalità. Il corto circuito si produsse nel 1950→ la “dichiarazione Schuman” così chiamata l’iniziativa del ministro degli esteri francese che, nel corso di una conferenza stampa, rese pubblica la proposta di ricondurre l’insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto l’egida di un’Alta autorità comune, nel quadro di un’organizzazione aperta alla partecipazione degli altri paesi europei.

Il governo della Repubblica Federale Tedesca aderì al progetto; così anche Belgio, Italia, Lussemburgo e Olanda. I 6 Paesi firmano nel 1951 a Parigi il trattato istitutivo della CECA, primo nucleo dell’Europa comunitaria. Schuman e il suo governo erano stati mossi dall’intenzione di aprire una fase del tutto nuova nelle relazioni tra Francia e Germania occidentale, a partire da una stretta associazione dei due Stati in settori produttivi di importanza strategica; secondo Schuman, per effetto della “solidarietà di produzione” tra Francia e Germania, una nuova guerra tra i due paesi sarebbe divenuta materialmente impossibile.

I primi passi della costruzione europea vanno dunque messi in rapporto con la plurisecolare vicenda di rivalità e di conflitti che aveva opposto la Francia e l’area germanica del continente europeo: a più riprese, dal 500 in poi, la linea di frattura principale e più foriera di guerre era stata quella tra Francia e territori abitati da popolazioni di lingua tedesca. La rivalità si presenta: - unità statale della Germania; - due guerre mondiali, a seguito delle quali persiste il sentimento di insicurezza che la politica francese prova nei confronti della Germania, tenuto vivo dal ricordo di 3 invasioni militari subite tra 1870 e 1940 e da un radicato complesso di inferiorità dinanzi al potenziale produttivo, demografico e di ingegno della nazione tedesca. L’atteggiamento della Francia nei confronti della Germania sconfitta era perciò caratterizzato da rigore e dalla ferma determinazione di mantenere i tedeschi in una condizione di inferiorità internazionale.

Sconcerto e disorientamento si erano però diffusi a Parigi quando, già nel 1946, GB e USA avevano preso ad accostarsi alla questione tedesca in modo nuovo: nella loro percezione la Germania occupata dalle potenze occidentali perdeva i contorni del nemico da comprimere e rieducare e appare come una risorsa da mettere a frutto nella guerra fredda. La Francia, stretta fra il timore di una rinascita della potenza tedesca e le molteplici ragioni che la portavano comunque ad integrarsi nel blocco occidentale e a far conto sul sostegno degli USA, aveva seguito inquieta e renitente tali sviluppi, riservandosi una funzione di freno; tuttavia nel 1948 acconsentì alla costituzione di uno Stato nelle zone di occupazione occidentali della Germania, soluzione che la costringeva a riformulare in termini non negativi la sua posizione dinanzi alla nuova realtà tedesca.

Per la Francia la questione tedesca non era solo un problema di sicurezza o di politica estera, ma anche di politica economica. I progetti di sviluppo e di modernizzazione dell’apparato produttivo concepiti in Francia dopo la fine della II G.M. si fondavano sul presupposto di un libero accesso alle risorse carbonifere tedesche, indispensabili al funzionamento della siderurgia francese, che, per altro verso, andava protetta dal rischio che la ripresa industriale tedesca ne pregiudicasse le possibilità di espansione. I governanti francesi, via via che l’opposizione anglo-americana li costrinse a scartare le soluzioni più drastiche per soddisfare gli interessi coincidenti dell’economia e della sicurezza del paese, pur senza rinunciare all’obiettivo di un contenimento della ripresa tedesca si orientarono verso una sostanziale riconsiderazione dei metodi per raggiungere questo scopo.

Altrimenti avrebbero corso il rischio di venire estromessi da ogni influenza su quella parte della Germania che USA e GB erano comunque determinati a risollevare. Alla prospettiva di una subordinazione della Germania venne così sostituendosi quella di un controllo su essa e di un ancoraggio della stessa al resto dell’Europa occidentale nel quadro di una qualche organizzazione dell’Europa. Perciò a Parigi si iniziò a prestare ascolto ai progetti europeistici, come nel caso delle proposte uscite dal Congresso dell’Aia, nell’intento di volgerle a vantaggio degli interessi francesi.

Quando però la riluttanza britannica lasciò intendere che la via della costruzione europea non poteva passare per Londra, la Francia scelse di giocare d’azzardo, puntando direttamente su una partnership franco-tedesca: un rapporto bilaterale intessuto di mutui impegni, stabiliti su basi contrattuali nel contesto del quale la Francia avrebbe potuto tenere sotto osservazione e contenere entro limiti compatibili coi suoi interessi gli sviluppi tedeschi, scongiurando il pericolo più temibile ossia quello di una Germania interamente padrona del proprio destino. Questa riconversione diplomatica, di cui Schuman fu tra i massimi promotori e per effetto della quale il tema della riconciliazione franco-tedesca sostituì nel linguaggio politico francese quello della messa in guardia dal “nemico ereditario” fu la premessa della dichiarazione del 1950.

Il suo contenuto concreto, cioè la proposta di una gestione comune del settore carbo-siderurgico, fu suggerito da Jean Monnet, tecnocrate e principale ispiratore e coordinatore dei programmi di rilancio dell’economia francese, sentiva tutta l’urgenza di un’intesa con la Repubblica Federale Tedesca che assicurasse alla Francia la continuità dei rifornimenti di carbone e mettesse su un piede di parità le industrie siderurgiche dei due paesi, prima che quella tedesca fosse in grado di gettarsi in una competizione incontrollata sul mercato mondiale.

L’Europa che cominciava a prendere forma su iniziativa di Monnet e Schuman non sarebbe stata la realtà politica globale, al di sopra degli Stati nazionali, immaginata dagli europeisti della prima ora, ma avrebbe offerto soluzioni comunitarie a problemi specifici e distinti, mediante la creazione, accanto agli Stati, di istituzioni destinate al raggiungimento di fini particolari, seguendo il metodo funzionalista, teorizzato dallo studioso romeno Mitrany. La creazione di basi comuni dello sviluppo economico derivante dalla messa in comune delle produzioni di carbone e acciaio, era presentata da Schuman come prima tappa di una federazione europea. Sin dagli inizi del processo era dunque delineata quella duplice dialettica tra nazionale e sovranazionale e tra realismo e finalismo che ne ha sempre accompagnato lo svolgimento.

L'Europa del carbone e dell'acciaio

Il governo tedesco-occidentale del cancelliere Adenauer aderì immediatamente al piano Monnet-Schuman, considerando i vantaggi che la Repubblica Federale Tedesca ne avrebbe tratto: ad essa veniva infatti offerto di partecipare ad un accordo internazionale su basi di eguaglianza con un paese vincitore della II G.M., mentre la messa in opera del piano avrebbe comportato la fine dei controlli internazionali sulle sue attività produttive. Il governo britannico rifiutò invece di entrare a far parte della costituenda comunità carbo-siderurgica, e il suo ministro degli esteri Bevin si affermò come uno dei massimi difensori del principio della sovranità nazionale.

Confluivano in questa posizione motivazioni ideologiche (laburismo, diffidente rispetto ai legami internazionali che ne limitassero l’autonomia operativa), preoccupazioni politiche (timore di interferenze esterne nei programmi di riforma economica e sociale attuati in patria), e una particolare visione della collocazione strategica della GB nel mondo. Secondo tale concezione, sostanzialmente condivisa dal partito conservatore, un vincolo troppo stretto con l’Europa avrebbe sviato il paese da quel consolidato sistema di relazioni con l’Impero ed il Commonwealth su cui si era fondata la sua prosperità e avrebbe nuociuto alla funzione di ponte fra USA ed Europa che la GB aveva assolto, ad esempio, facendosi promotrice del Patto Atlantico.

È curioso notare che mentre i britannici contrapponevano alla prospettiva di una confluenza nell’Europa la “relazione speciale” con gli USA, proprio sul punto dell’integrazione europea le loro vedute divergevano nettamente da quelle di Washington, che sin dal primo momento incoraggiò l’iniziativa francese, vista come contributo all’innalzamento di una barriera contro l’influenza sovietica in Europa. Il piano Schuman portò dunque a un radicale mutamento della costellazione europea. Dopo mezzo secolo il rapporto tra Francia e Germania cessò di essere il baricentro della politica internazionale nell’Europa occidentale: a esso si affiancava un asse franco-tedesco.

In assenza di un trattato di pace tra Germania e vincitori della guerra, la costruzione dell’Europa fu la forma che assunse la liquidazione della vecchia opposizione franco tedesca in una situazione dominata dal nuovo contrasto tra Urss e occidente. Il trattato istitutivo della CECA entrò in vigore nel 1952 e prevedeva la realizzazione di un mercato comune per il carbone e per l’acciaio, nel quale i sei paesi avrebbero avuto eguale accesso alle fonti di produzione e sarebbe stata abolita ogni misura restrittiva o discriminatoria nel commercio dei prodotti carbo-siderurgici o tale da falsare il gioco della concorrenza. Un’Alta autorità, composta di otto personalità designate dai governi ma indipendenti nell’esercizio delle loro funzioni.