Riassunto esame Finanze, prof. Commendatore, libro consigliato Scienza delle finanze,Rosen, Gayer

Introduzione alla scienza delle finanze

Definizione di scienza delle finanze

Con l’espressione finanze pubbliche si intende riferirsi alle attività di prelievo e di spesa esercitate dal settore pubblico. È la branca dello studio dell’economia che si occupa delle finanze pubbliche. La scienza delle finanze, in realtà, alcuni preferiscono chiamarla "economia del settore pubblico" o "economia pubblica", in quanto le questioni considerate da questa materia non sono di natura finanziaria (relative, cioè, alla moneta) ma nascono dall’utilizzo delle risorse.

Di cosa si occupa la scienza delle finanze?

Essa prende in considerazione le funzioni microeconomiche del settore pubblico, ossia le modalità con cui il settore pubblico provvede all’allocazione delle risorse e alla redistribuzione del reddito. In pratica, non è sempre agevole stabilire quali argomenti rientrino nell’ambito della scienza delle finanze (ad esempio, politiche di regolamentazione sono considerate solo se attuate con provvedimenti di tassazione o di spesa).

Analisi positiva e normativa

La scienza delle finanze non si occupa solo degli effetti delle politiche tributarie e di spesa adottate da uno Stato, ma cerca anche di stabilire come queste politiche dovrebbero essere. A tal proposito, si distingue tra:

• Analisi positiva, la quale cerca di individuare i nessi causali tra le variabili economiche (es: qual è l’effetto di una riduzione dell’imposta sull’offerta di lavoro).
• Analisi normativa, la quale cerca di fornire informazioni circa la relazione tra strumenti specifici (es: tassazione sul reddito) e possibili obiettivi (es: una certa distribuzione del reddito).

L'apporto della filosofia politica

Lo studio della scienza delle finanze può intrecciarsi con altre discipline (giuridiche, politologiche e sociologiche). In particolare, non può prescindere dallo studio dei rapporti tra individui e autorità statale, tema affrontato dalla "filosofia politica". Al riguardo si distinguono due posizioni principali:

• Concezione organicistica: essa considera la società alla stregua di un organismo naturale del quale gli individui sono le parti e lo Stato è il cuore (la collettività è posta al di sopra dell’individuo). L’esempio più tristemente noto è il Nazismo.
• Concezione meccanicistica: essa considera lo Stato come un artificio creato dagli individui per meglio seguire i propri fini particolari (l’attenzione è spostata dalla collettività all’individuo).

All’interno di questa concezione sono presenti posizioni articolate: da un lato, i sostenitori del pensiero liberale sostengono che lo Stato non debba intervenire nell’economia perché non è in grado di migliorare il benessere dei cittadini; dall’altro, i sostenitori della socialdemocrazia ritengono che per garantire il bene degli individui sia necessario un intervento pubblico.

Teorie economiche applicate

Per quanto riguarda l’analisi positiva, il testo utilizza la teoria dell’equilibrio generale (la quale sostiene che, date alcune condizioni, se tutti gli individui massimizzano la loro utilità, si ottiene un’allocazione ottimale delle risorse; ne deriva che lo Stato può intervenire solo quando le condizioni date vengono meno, ossia si realizza il cosiddetto fallimento del mercato). Per quanto riguarda l’analisi normativa, si riferisce all’economia del benessere (la quale guarda allo Stato come semplice strumento per mezzo del quale si esprime la somma delle volontà dei singoli).

I principali strumenti di finanza pubblica e il bilancio dello Stato

Il ruolo dello Stato nell'economia

Il ruolo attribuito allo Stato dall’economia differisce da Paese a Paese e cambia nel tempo. Si tratta di un processo continuo che è condizionato dal grado e tipo di sviluppo economico del Paese, dal prevalere di coalizioni politiche differenti e dal consolidarsi di un certo tipo di interazione tra settore pubblico e privato.

Cosa si intende per settore pubblico?

Negli Stati contemporanei per settore pubblico s’intende un complesso di enti, ciascuno dei quali ha dimensioni, funzioni, modalità di selezione del personale (con voto o per concorso pubblico) differenti. Con riferimento, più in particolare, all’Italia, la Banca d’Italia ha chiarito che “il settore pubblico raggruppa tutte le unità istituzionali le cui funzioni principali consistono nel produrre servizi non destinabili alla vendita, ed è suddiviso in tre sottosettori:

• Amministrazioni centrali: amministrazioni centrali dello Stato ed enti economici, di assistenza e di ricerca, che estendono la loro competenza su tutto il territorio del Paese (Stato, organi costituzionali, Anas, gestione delle foreste demaniali, ecc.).
• Amministrazioni locali: enti pubblici la cui competenza è limitata ad una sola parte del territorio, ossia:
  • Enti territoriali (Regioni, Provincie, Comuni)
  • Aziende sanitarie locali e ospedaliere
  • Istituti di cura a carattere scientifico e cliniche universitarie
  • Enti assistenziali locali (università, opere universitarie, istituzioni di assistenza e beneficienza)
  • Enti economici locali (camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, enti provinciali per il turismo, istituti autonomi case popolari, enti regionali di sviluppo)
• Enti di previdenza: unità istituzionali locali e centrali che erogano prestazioni sociali finanziate attraverso contributi di carattere obbligatorio (INPS, INAIL e altri).

Il conto economico delle amministrazioni pubbliche

Gli enti del settore pubblico non solo interagiscono con i cittadini per fornire servizi e riscuotere entrate, ma anche tra loro, in un complesso di relazioni economiche e finanziarie registrate dall’Istat nel Conto Economico Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche. Nell’elaborare questo conto, l’Istat parte dai dati registrati nei bilanci predisposti dei vari enti e li aggrega. Il consolidamento è però diverso a seconda dell’ipotesi considerata:

• Se fra gli enti considerati non vi è alcun rapporto, si eseguirà la semplice somma dei flussi che hanno la stessa natura e lo stesso segno nei singoli bilanci.
• Se invece gli enti sono legati da rapporti finanziari che comportano un trasferimento di risorse (da un ente all’altro), il consolidamento richiede che siano eliminate dal calcolo, per lo stesso importo, le entrate dell’ente di livello inferiore e le uscite dell’ente di livello superiore che siano state destinate al finanziamento del primo. Solo in questo modo, infatti, è possibile capire quante sono le risorse complessivamente prelevate al settore privato da quello pubblico.

L’indebitamento netto o deficit, ossia la differenza tra entrate e uscite totali risultante dal Conto Economico Consolidato delle Amministrazioni Pubbliche, è il parametro di riferimento del Patto di Stabilità e Crescita Europeo, il quale impone agli Stati aderenti all’Unione Monetaria Europea di mantenere il rapporto deficit/PIL al di sotto del 3%.

Il bilancio dello Stato

Tra le varie Amministrazioni Pubbliche, lo Stato costituisce di gran lunga il soggetto più importante. Da ciò deriva la grande rilevanza del suo bilancio, disciplinato dall’articolo 81 Cost., il quale recita:

• Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. Questa norma chiarisce che:
  • I documenti contabili relativi alle entrate e alle spese dello Stato sono formati dal Governo e presentati al Parlamento per la discussione e l’approvazione. In questa procedura si concretizza un principio fondamentale del moderno Stato di diritto a democrazia rappresentativa, nel quale il potere dell’Esecutivo di riscuotere le imposte e spendere il denaro pubblico per soddisfare i bisogni collettivi è fondato sulla legge, ovvero sul consenso dei rappresentanti che siedono nell’organo Legislativo.
  • Il bilancio è annuale, ovvero si riferisce a un anno finanziario, cioè all’arco di tempo compreso tra il 1° gennaio e il 31 dicembre di ogni anno. L’esercizio finanziario è invece il complesso degli atti delle amministrazioni pubbliche adottati nel corso dell’anno finanziario per la gestione delle entrate e delle spese previste nel bilancio.
  • Bisogna distinguere tra bilancio e rendiconto consuntivo. In particolare, il bilancio dello Stato è il documento contabile che registra tutte le entrate che lo Stato prevede di incassare e le uscite che prevede di erogare nel corso dell’anno finanziario successivo all’approvazione della legge di bilancio, mentre il rendiconto è il documento contabile che registra a consuntivo tutte le entrate incassate e le uscite pagate dallo Stato nel corso dell’anno finanziario al quale il bilancio si riferisce (esso contiene il bilancio consuntivo annuale e il conto generale del patrimonio dello Stato).
• L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori a quattro mesi. Tale norma disciplina l’ipotesi che il disegno di legge del bilancio non giunga al voto finale entro il 31 dicembre e pertanto si apra un nuovo anno finanziario senza che la Pubblica Amministrazione sia autorizzata a compiere gli atti di gestione, in particolare gli atti di spesa iscritti nel bilancio (non ancora approvato): per evitare la paralisi dello Stato che ne deriverebbe, i costituenti hanno previsto che il Parlamento possa espressamente autorizzare con legge l’esercizio provvisorio del bilancio non ancora approvato, ma con il limite temporale massimo di quattro mesi. Leggi successive hanno precisato, inoltre, che durante l’esercizio provvisorio la PA può assumere impegni di spesa ed effettuare pagamenti solo nel limite di 1/12 delle somme stanziate in corrispondenza di ciascun mese dell’esercizio.
• Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. In altre parole, la norma prevede che, quando approva la legge di bilancio per l’anno finanziario successivo, il Parlamento non può con quella stessa legge introdurre nuovi tributi (nuovi rispetto a quelli esistenti in base alla normativa vigente) e nuove spese (nuove rispetto a quelle che lo Stato può fare sulla base della normativa vigente), ossia non può modificare la normativa esistente. Questa disposizione ha fatto sì che la legge di bilancio fosse considerata come una legge meramente formale, ovvero un atto del Parlamento che, pur avendo la forma della legge (in quanto proposta, discussa e approvata come qualsiasi legge ordinaria), non ne avrebbe la sostanza perché non contiene alcun nuovo comando (a esigere e a spendere) rispetto a quelli desumibili dalla legislazione vigente. Essa infatti non farebbe altro che “fotografare” entrate e spese possibili entro la normativa vigente senza consentire di modificarla per adeguarla agli obiettivi programmatici del Governo. Per questo motivo la legge n. 468/1978 ha introdotto la legge finanziaria, il cui iter legislativo è parallelo a quello della legge di bilancio e che consente al Governo e al Parlamento di modificare le leggi tributarie e di spesa vigenti allo scopo di realizzare l’indirizzo di politica economica espresso dal Governo. Una volta discussa e approvata la legge finanziaria, con apposita nota di variazione del bilancio a legislazione vigente, il Parlamento modifica la legge di bilancio (il progetto di bilancio) recependo le novità introdotte dalla legge finanziaria.
• Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Tale norma introduce l’obbligo di copertura per le leggi comportanti spese nuove (non previste nel bilancio) o maggiori (maggiori rispetto a quelle stanziate nel bilancio per un determinato scopo). Il senso della disposizione è che il Parlamento e il Governo non possono alterare gli equilibri finanziari risultanti dal bilancio; per cui, se il Governo e la maggioranza che lo sostiene ritengono essenziali maggiori spese, devono assumersi la responsabilità politica di indicare come reperire i fondi per finanziarle (con nuovi o maggiori tributi o con riduzione di spese già previste in bilancio oppure, ove possibile, con indebitamento).

Formazione del bilancio dello Stato

La formazione del bilancio di previsione comincia con la richiesta, inviata entro fine marzo dal Ministro dell’Economia ai Ministeri con poteri di spesa, di formulare il proprio stato di previsione della spesa a legislazione vigente. Nell’occasione, il Ministro dell’Economia indica le linee guida da seguire per formulare le previsioni alla luce dell’andamento delle principali variabili macroeconomiche (occupazione, inflazione, ecc.). Le previsioni di spesa così formulate, inviate al Ministero entro 50 giorni dalla richiesta, costituiscono la base per la scrittura del bilancio annuale di previsione a legislazione vigente e del bilancio pluriennale a legislazione vigente (bilancio previsionale, che si riferisce a periodi non inferiori a 3 anni, nel quale si evidenziano, solo in termini di competenza, la spesa e le entrate in coerenza con le regole e gli obiettivi del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, DPEF).

Il DPEF deve essere presentato dal Governo al Parlamento entro il 30 giugno e contiene:

• Gli obiettivi di politica economica e finanziaria che si intende realizzare.
• Un’analisi della condizione economica nazionale (a livello europeo e extra-europeo).
• La manovra finanziaria (sul medio periodo) che si rende necessaria ai fini del raggiungimento di quegli obiettivi.

Esso è approvato dal Parlamento con risoluzione (ovvero non ha valore di legge: è mero atto d’indirizzo politico). Entro il 30 settembre il Governo deve presentare al Parlamento:

• Il disegno di legge finanziaria, ove è contenuta la manovra.
• Il disegno di legge di bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente.
• La relazione previsionale e programmatica, con la quale il Governo aggiorna le previsioni macroeconomiche esposte col DPEF, illustra le scelte contenute nella manovra e gli effetti attesi.

La discussione e la votazione devono concludersi entro il 31 dicembre con questa sequenza:

• Approvazione della legge finanziaria.
• Approvazione della nota di variazione al bilancio annuale di previsione a legislazione vigente e al bilancio pluriennale.
• Approvazione della legge del bilancio annuale di previsione e del bilancio pluriennale.

[La legge finanziaria è stata introdotta nel 1978; nel decennio successivo essa è stata impropriamente utilizzata per far approvare al Parlamento una serie di provvedimenti eterogenei a difesa di interessi più o meno particolari. Per questo motivo la legge 468/1988 e la successiva 208/1999 hanno voluto precisare sia le finalità che il contenuto della legge finanziaria:

• Quanto alle finalità, è stato stabilito che essa deve ogni anno:
  • Disporre il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale in coerenza con gli obiettivi del DPEF.
  • Regolare le grandezze previste dalle disposizioni di legge, per adeguare gli effetti agli obiettivi.
• Quanto al contenuto, è previsto che la finanziaria deve indicare:
  • Il livello massimo del ricorso al mercato.
  • Le variazioni delle aliquote e delle detrazioni dei tributi.
  • La misura delle quote di spese pluriennali autorizzate con apposite leggi e destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati.
  • L’importo destinato al rinnovo dei contratti del pubblico impiego.
  • L’ammontare dei fondi speciali, destinati alla copertura finanziaria delle proposte di legge in discussione nel Parlamento che si prevede saranno approvate nel corso dell’esercizio cui si riferisce il bilancio (Tabelle A e B).
  • Gli stanziamenti autorizzati da disposizioni di legge la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria (Tabella C).
  • Il rifinanziamento di norme vigenti che dispongono interventi di sostegno all’economia (Tabella D).
  • Le variazioni da apportare al bilancio a legislazione vigente a seguito della riduzione di autorizzazioni legislative disposte in precedenza (Tabella E).
  • Gli importi da iscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa contenute in leggi pluriennali (Tabella F).

NB: le Tabelle A e B hanno funzione programmatica, mentre le Tabelle C-F servono a modificare stanziamenti già previsti.] È escluso che la finanziaria possa contenere norme di carattere “ordina mentale ovvero organizzatorio” (cioè volte a riformare settori della PA) o norme di “delega” a modificare ordinamenti e organizzazione della PA. Tuttavia, norme di questo tipo possono essere contenute in appositi disegni di legge collegati alla finanziaria da presentare entro il 15 novembre. Tali disegni vengono discussi e approvati “fuori sessione”, ossia oltre il termine ultimo per l’approvazione del bilancio.

Il bilancio di previsione annuale

Com'è redatto?

Le entrate e le spese della PA sono il risultato di procedimenti che si svolgono in più fasi successive. Tra le fasi per realizzare le entrate se ne ricordano solo due:

• Quella dell’accertamento, nella quale l’Amministrazione acquisisce il diritto a riscuotere un credito da un determinato soggetto.
• Quella della riscossione, nella quale il credito viene materialmente versato nelle casse dello Stato.

Tra le fasi per realizzare una spesa si ricordano:

• Quella dell’impegno, nella quale l’Amministrazione assume l’obbligo di pagare una determinata somma a un determinato soggetto.