Riassunto esame politiche della famiglia e dei servizi nel welfare locale, prof. Trifiletti, libro consigliato Il welfare frammentario, Kazepov e Barberis

Il welfare frammentario: le articolazioni regionali delle politiche

Illusione riformista delle politiche di assistenza in Italia

Il settore dell'assistenza è stato fortemente influenzato dai cambiamenti che il sistema di welfare ha visto nei decenni scorsi, in particolare per quel che riguarda il processo di potenziamento delle autonomie territoriali avviato dal D.P.R. 616/1977. Ciò ha permesso nella gestione degli interventi sociali anche in regioni dove non c’era una tradizione consolidata di questo genere.

C'è da dire però che i sistemi regionali mostrano una resistenza al cambiamento. Quindi si è andato determinando nel tempo che le situazioni di godimento di una qualche forma di prestazione sono subordinate:

• All’appartenenza a una delle categorie protette
• Alla sorte di rientrare nell’ambito territoriale e nella finestra di sperimentazione

I tre criteri categoriale, temporale e territoriale, a volte finiscono per sovrapporsi introducendo forti elementi di indeterminatezza rispetto alla garanzia di condizioni minime di diritti essenziali. Oltre a queste caratteristiche, un altro fattore di path dependence che può essere individuato nelle specificità dei contesti locali e nelle diverse condizioni di partenza.

È da notare che in nessun paese europeo esistono differenze territoriali così marcate come in Italia. Guardando ai divari territoriali nella diffusione della povertà si nota come nel 2003 l’incidenza della povertà in Calabria e in Basilicata era pari al 24,2% e 25,6% a fronte del 4,5% della Lombardia e del 4,2% del Veneto. Nel 2011 la distanza tra queste regioni in termini di incidenza della povertà è rimasta più o meno immutata.

La povertà è il terreno su cui si manifestano le maggiori disuguaglianze territoriali e si registrano gli effetti della “giungla categoriale” ma anche di una situazione in cui a parità di bisogno, a seconda di dove si vive, si ha o meno diritto, o anche solo accesso a qualche misura di sostegno, producendo un circolo vizioso in cui la spesa sociale cresce dove il contesto è più ricco e non dove il bisogno è più grave.

Quindi, possiamo dire che le politiche regionali di contrasto alla povertà sperimentate nelle regioni meridionali non possono assicurare equità di trattamento degli aventi diritto né efficacia in termini di uscita dalla condizione di bisogno.

I provvedimenti regionali sul tema cercano di coprire il vuoto lasciato dalla sperimentazione nazionale del reddito minimo di inserimento, sostituita da una nuova misura: reddito di ultima istanza che prevedeva una compartecipazione ridotta da parte dello stato e l’attribuzione alle singole regioni dei criteri di individuazione dei beneficiari e delle norme attuative. Questa misura non venne mai realizzata e fu archiviata dalla corte costituzionale per l’illegittimità dell’intervento sociale.

Il dibattito sulla povertà ha avuto poca influenza sugli orientamenti politici dei diversi governi che si sono succeduti e che hanno continuato ad affidare il compito di contrastare la povertà soprattutto al welfare fiscale, disattendendo anche le indicazioni della commissione di indagine sull’esclusione sociale.

Le tendenze comuni dell'intervento

La frammentazione territoriale e la categorialità in tema di povertà si intrecciano con orientamenti più generali di politica sociale che possono essere rintracciati in altri sistemi di assistenza europei. Le politiche e le azioni richiedono come contropartita l’impegno del beneficiario a dare prova di responsabilità e a superare la condizione di bisogno, ma ciò comporta il rischio di stigmatizzazione in quanto non viene quasi mai presa in considerazione la scarsità delle risorse messe a disposizione dal contesto in cui i poveri vivono e che riguarda non solo il mercato del lavoro ma lo stesso sistema di welfare.

Nella gestione dei servizi l’accesso alle risorse, invece di costituire una precondizione per l’integrazione di soggetti che non sono in grado di conseguire da soli l’autonomia, diventa un premio per chi dimostra di avere le caratteristiche per riuscire a conseguire gli obiettivi di emancipazione che gli vengono posti come traguardo da raggiungere.

Nel valutare la disponibilità del beneficiario a collaborare andrebbero presi in considerazione i contenuti dello scambio e le caratteristiche del lavoro offerto. Ci possono essere anche buone ragioni per rifiutare di uscire da un programma di assistenza per svolgere un lavoro a termine e poco retribuito, se non si ha la certezza di rientrare nel programma al cessare del lavoro o se esso prevede una lunga istruttoria.

In molti casi il desiderio di autosufficienza o il bisogno di riacquistare il rispetto degli altri attraverso qualsiasi lavoro inducono ad accettare lavori dequalificati e a qualsiasi condizione. Un’altra deriva è quella di una specie di regressione verso forme di neofilantropia e neopaternalismo di cui sono esempi l’economia del dono o il conservatorismo compassionevole. Questi orientamenti sono serviti soprattutto a giustificare una maggiore selettività e la riduzione delle risorse pubbliche destinate all’assistenza.

Vecchi e nuovi decentramenti

L’area dell’assistenza rappresenta un caso complesso anche in virtù del fatto che l’unica legge nazionale che disciplina la materia viene dopo un vuoto legislativo durato più di un secolo. È necessario considerare da un lato il cambiamento prodotto da riforme con solo una componente assistenziale e dall’altro quello avvenuto su scala regionale che ha anticipato la riforma della legge quadro.

Al centro di queste ricostruzioni c’è da una parte la distanza con gli altri paesi europei e dall’altra l’accento sui processi di decentralizzazione che prendono avvio con il D.P.R. 616/1977 che trasferisce la competenza legislativa in materia di assistenza sociale alle regioni. In questo quadro è da considerare anche la riforma del titolo V della Costituzione del 2001.

Nell’arco dei 30 anni che separano le due riforme si collocano provvedimenti opposti, ispirati ai principi dell’universalismo e dell’equità di trattamento tra cui emerge la legge 328/2000 che ha una portata rivoluzionaria per il welfare italiano, tale da far parlare di una stagione di nuove politiche sociali. Le riforme avviate dalla metà degli anni ’70 e finite con la creazione del sistema sanitario nazionale (1978) sembrano essere ispirate da una filosofia di fondo che impronta il sistema di welfare ad un modello universalistico fondato sul pieno riconoscimento della cittadinanza sociale, sulla diffusione di una dotazione minima dei servizi sociali, sulla territorializzazione dell’intervento creando le basi per un vero e proprio welfare locale in un quadro universalistico in cui i cittadini maturavano un diritto sancito sulla base della nazionalità.

La legge 328/2000 da un lato tende ad assicurare equità di trattamento dei bisogni sociali su scala nazionale e dall’altro una spinta verso la promozione del welfare locale implicita nell’istituzione dei piani sociali di zona. L’impatto della riforma del titolo V sul cambiamento introdotto dalla legge 328/2000 è tale da far parlare di snaturamento della legge stessa nel suo spirito universalistico e di promozione della cittadinanza.

Ancora una volta ci troviamo di fronte a un’illusione riformista simile a quella che aveva caratterizzato la prima grande stagione di riforme degli anni ’60 e ’70. L’aspirazione al potenziamento dei sistemi locali di welfare non è una novità per il nostro paese in quanto sui livelli territoriali più micro si è da sempre scaricato il peso di interventi non programmati su scala nazionale. Il welfare locale, infatti, ha avuto una funzione di supplenza nei confronti del welfare nazionale e regionale.

Sull’aumento della distanza tra i due welfare ha avuto un ruolo fondamentale la devoluzione di funzioni a livello regionale che ha lasciato “sole” le classi dirigenziali. Sembra quasi che per ogni cambiamento sia stata persa un’occasione e l’ultima occasione che potrebbe andare persa è quella che riguarda la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni sociali alla luce della legge 42/2009 sul federalismo fiscale che impone una ridefinizione dei criteri per la determinazione della spesa, sulla base di fabbisogni, costi standard e stabilità di risorse.