Riassunto esame politiche della famiglia e dei servizi nel sistema di welfare, prof Trifiletti, libro consigliato Il piano di zona. Costruzione, gestione, valutazione, Battistella, De Ambrogio, Ranci Orgiosa

Il piano di zona: costruzione, gestione, valutazione

Di Battistella, De Ambrogio, Ranci Origiosa

Premessa

Il piano di zona è la novità più importante dell’approvazione della legge 328/2000 che ha coinvolto le Pubbliche Amministrazioni. Anche i consulenti esperti di politiche sociali sono stati coinvolti in attività professionali di consulenza, formazione, accompagnamento e valutazione della pianificazione zonale a diversi livelli di governo.

Il piano di zona rappresenta un’esperienza di grande cambiamento per il sistema dei servizi e delle politiche sociali e la sua realizzazione introduce quattro significativi cambiamenti nella prassi di programmazione delle politiche sociali:

• Si sintetizzano gli interventi e le politiche dello stesso settore, mettendo insieme tradizioni programmatorie e fonti di finanziamento considerate prima in modo separato e autonomo.
• Si passa da una programmazione del settore sociale nella prospettiva di government a una prospettiva di governance.
• Si programma in un’ottica di promozione dello sviluppo locale.
• Si programma in modo congiunto con l’ASL nella logica dell’integrazione operativa a livello territoriale.

Cap. 1 – Valore e significato dei piani di zona

1. Un’esperienza innovativa

L’innovazione più significativa nella realtà delle politiche e dei servizi sociali nel nostro paese è stata realizzata con l’elaborazione dei piani di zona. L’esperienza della programmazione di zona si realizza grazie a un processo di innovazione delle politiche sociali e sociosanitarie che si è andato sviluppando dalla metà degli anni ’90.

Significative sono state le esperienze programmatorie e operative della legge 258/1997 (interventi a sostegno delle responsabilità familiari e a favore dei minori e degli adolescenti), della legge 45/1999 (interventi sulle dipendenze), della legge 40/1998 (interventi a sostegno degli immigrati), l’istituzione di un fondo sociale a livello nazionale, la sperimentazione del Reddito minimo di inserimento sociale (RMI). Queste realizzazioni hanno portato all’approvazione della legge 328/2000.

L’innovativa dei piani di zona sta nell’aver superato un limite dei primi attori istituzionali delle politiche sociali: i comuni. Grazie al D.P.R. 616/1977 e alla riforma sanitaria della legge 933/1978 si è arrivati all’unificazione di un unico ente sul territorio dell’unità sanitaria locale a scala e la gestione intercomunale, all’erogazione di tutti i servizi sanitari e all’opportunità di integrazione dei servizi sociali comunali.

Negli anni ’80 il ruolo delle Regioni nella sanità si allarga a scapito di quella dei comuni, infatti il D.P.R. 502/1992 aziendalizza le USL e le configura come enti strumentali della regione. In tema di assistenza e di servizi sociali molte regioni dalla metà degli anni ’70 a tutti gli anni ’90 sviluppano una loro attività legislativa e programmatoria, in assenza e in attesa di una legge quadro nazionale di riforma.

Negli anni ’90 le riforme Bassanini e la riforma del sistema elettorale con l’elezione diretta del sindaco creano una situazione nuova in termini di visibilità, ruolo, capacità di iniziativa dei comuni. Si dibatte a lungo se reintrodurre o meno i comuni associati in ruoli di gestione delle aziende USL ma le regioni si oppongono, infatti con il D.P.R. 229/1999 la gestione rimane affidata al direttore generale. Ai sindaci viene riconosciuto un ruolo nella programmazione e nella valutazione dell’attività dell’Azienda USL e dell’operato del direttore generale.

Negli stessi anni, con le leggi 285/1997, 40/1998, 45/1999, i comuni insieme ad altri enti sono chiamati a progettare interventi e servizi e si avviano processi e percorsi programmatori interistituzionali. Si arriva così all’approvazione della legge 328/2000 che prevede e disciplina i piani di zona. I comuni sentono l’esigenza di dotarsi di strumenti tecnici per istruire e alimentare il processo programmatorio e quindi nascono gli Uffici di piano. A seconda dei contesti regionali e locali, la dimensione di ambito cresce rapidamente e viene a rappresentare un fatto nuovo e di grande significato.

2. Un nuovo attore per realizzare il sistema integrato di interventi e servizi

La legge 328/2000 svolge un’importante funzione nel riconoscere piena legittimità ai diritti sociali nel promuovere l’azione sociale a sostegno integrato, nel prefigurare la costruzione di una rete di sicurezza e di protezione per i cittadini e le famiglie che si trovano in condizioni di fragilità, nel valorizzare ruoli di soggetti diversi in una logica di integrazione e collaborazione. Tale legge attribuisce un ruolo fondamentale al comune e all’insieme dei comuni dell’ambito, che deve concentrare la propria programmazione, dialogare con l’azienda sanitaria in una logica di integrazione operativa a scala territoriale, farsi promotore di iniziative di mobilitazione di tutti gli altri attori locali, pubblici e del privato sociale.

Attraverso lo strumento dell’accordo di programma i comuni possono proporsi come nuovo soggetto istituzionale. Il modello di intervento disegnato dalla legge poggia su due pilastri:

• La responsabilità pubblica del sistema dei servizi per dare risposte alla complessità dei bisogni.
• L’integrazione degli interventi comporta l’intervento di più professionalità che si coordinano tra loro, l’accordo fra le istituzioni di riferimento e lo sviluppo di sistemi di rete.

La realizzazione del piano di zona introduce quattro significativi cambiamenti nella prassi della programmazione delle politiche sociali:

• Si integrano gli interventi e le politiche sociali, mettendo insieme tradizioni programmatorie e fonti di finanziamento prima considerate in modo separato e autonomo.
• Si consolida il passaggio della programmazione da una prospettiva di government ad una di governance.
• Si programma a un nuovo livello: l’ambito territoriale.
• Si programma in modo congiunto anche con l’ASL nella logica dell’integrazione operativa a livello territoriale.

3. L'integrazione fra sociale e sanitario

Il piano di zona rappresenta anche una grande opportunità per realizzare l’integrazione fra servizi sociali e servizi sanitari. L’art. 3 della legge 328/2000 afferma che i diversi soggetti: enti locali, regioni e stato, provvedono alla programmazione degli interventi e delle risorse del sistema integrato secondo diversi principi:

• Coordinamento e integrazione con gli interventi sanitari e dell’istruzione con le politiche attive di formazione, di avviamento e di reinserimento al lavoro.
• Cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, tra cui le onlus, gli organismi di cooperazione, le associazioni e gli enti di promozione sociale, i patronati, le fondazioni, le organizzazioni di volontariato, gli enti religiosi, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.

In materia di prestazioni sociosanitarie il primo Piano sanitario nazionale 1998-2000 (D.lgs. 299/1999 e l’atto di indirizzo e coordinamento) formulano indirizzi per promuovere l’integrazione sociosanitaria a diversi livelli:

• Istituzionale: per promuovere la collaborazione fra istituzioni diverse (amministrazioni comunali, province, aziende sanitarie e terzo settore). Questa collaborazione può avvalersi di strumenti giuridici come l’accordo di programma e le convenzioni.
• Gestionale: si colloca a livello di struttura operativa, in modo unitario nell’ambito e in modo specifico nei diversi servizi che lo compongono, individuando meccanismi di coordinamento atti a garantire l’efficace svolgimento delle attività, dei processi e delle prestazioni.
• Operativo/funzionale: richiede di lavorare per progetti, la capacità di incontro nel processo operativo di più operatori e di più professionalità, la capacità di condivisione, la conoscenza e il rispetto delle competenze altrui.

La legislazione e la programmazione nazionale prevedono che i piani di zona considerino anche le attività sociosanitarie. Il D.lgs. 229/1999 all’art. 3 quarter, comma 3, lettera c, stabilisce che mentre sulla programmazione delle attività sanitarie va richiesto dalle Asl il parere del comitato dei sindaci di distretto, la programmazione delle attività sociosanitarie va definita di intesa tra comuni e Asl.

Ma queste previsioni normative fino ad oggi non sono state rispettate sia per normative regionali che pongono le Asl in posizione sovraordinata ai comuni, sia per la dispersione degli interlocutori comunali. Il problema è stato complicato dall’approvazione dei livelli essenziali di assistenza sociosanitari con l’indicazione delle quote di spesa che dovrebbe avvenire solo dopo l’avvio di una programmazione congiunta fra i comuni e le Asl. Purtroppo le quote di spesa dei LEA sono state definite a livello nazionale senza nessuna rilevazione empirica che verificasse la situazione in atto, quantificasse gli oneri, ne accertasse la sostenibilità.

4. Principali funzioni delle politiche sociali

Quanto viene affermato dalla legge 328/2000 incontra però resistenze, difficoltà e problemi reali che emergono in ordine alla governance. L’analisi dell’art. 1 della legge consente di individuare tre funzioni nelle politiche sociali rispetto alle quali definire il ruolo dei diversi attori pubblici e privati: una funzione di governo, una funzione di produzione e una funzione di tutela e promozione dei diritti sociali. Queste tre funzioni concorrono a realizzare il sistema integrato di interventi e servizi sociali che la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza e per ridurre le condizioni di bisogno e disagio individuale e familiare.

4.1. La funzione di governo

La programmazione e l’organizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali compete prima di tutto agli enti locali, poi alle regioni e infine allo stato. Questa attribuzione di responsabilità e di ruolo è rilevante perché dà un’interpretazione della sussidiarietà verticale; quindi, vengono definiti i soggetti con responsabilità di governo, le modalità di esercizio del governo, i soggetti da coinvolgere nell’esercizio di queste responsabilità.

L’art. 1 della legge 328/2000, comma 2, imputa i ruoli di governo e il comma 3 individua i principi che presiedono al suo esercizio: sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza, economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità e unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli enti locali. Il comma 4, invece, indica gli interlocutori che gli enti locali, le regioni e lo stato devono riconoscere e agevolare nell’esercizio di un ruolo partecipativo: organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, delle associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti di patrocinio, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti delle confessioni religiose con le quali lo stato ha stipulato patti, accordi o intese.

La funzione di governo comprende anche atti e contenuti di regolazione della produzione di servizi e interventi. Una parte di queste funzioni realizza il governo della produzione di servizi sociali ad opera di enti pubblici e di soggetti di terzo settore e privati e governa le relazioni fra gli enti pubblici acquirenti di servizi e di enti erogatori. Gli strumenti che l’ente pubblico utilizza per il governo della produzione sono: autorizzazione, accreditamento, forme di affidamento dei servizi, definizione di quote di finanziamento.

4.2. La funzione di produzione

La funzione di produzione comporta una diversa attribuzione di ruoli. Si afferma la parità fra soggetti pubblici e privati nell’esercizio della funzione di produzione di interventi e servizi, in particolare i soggetti del privato sociale e privati va riconosciuto anche un ruolo attivo nella realizzazione e nella progettazione concertata degli interventi.

Della funzione di produzione fa parte anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione dell’iniziativa delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità e della solidarietà organizzata. La funzione di produzione realizza il principio di sussidiarietà orizzontale che mira a favorire la pluralità di offerta dei servizi al cittadino e il diritto di questo di scelta fra i servizi disponibili.

4.3. La funzione di promozione e di tutela

La funzione di promozione e di tutela può essere svolta a livello politico e culturale e di patrocinio specifico. Anche questa funzione può essere in qualche modo istituzionalizzata ma rispettando lo spazio e l’autonomia di coloro che intendono esercitare questa funzione operando liberamente nel sociale.

5. Il piano di zona nella legislazione e nella programmazione nazionale

I diversi livelli di governo vengono chiamati a mettersi in relazione per attivare il sistema di programmazione delle politiche sociali. La legge 328/2000 prevede che:

• Sulla base delle indicazioni dei piani nazionali e regionali i comuni provvedono a definire il piano di zona.
• Il PDZ viene adottato attraverso un accordo di programma approvato dai comuni associati che fanno parte di un determinato ambito territoriale per la gestione unitaria del sistema locale dei servizi sociali a rete insieme ad altri soggetti.
• L’ambito è determinato dalla regione e preferibilmente coincide con il distretto sanitario.

Il piano di zona è volto a:

• Favorire la creazione di una rete di servizi e interventi flessibili, stimolando le risorse della comunità locale.
• Qualificare la spesa attivando anche risorse locali.
• Ripartire la spesa tra i soggetti firmatari.
• Prevedere formazione, aggiornamento e progetti di sviluppo dei servizi.

Il piano di zona deve individuare:

• Obiettivi, priorità, strumenti e mezzi.
• Organizzazione dei servizi, risorse e requisiti di qualità.
• Rilevazione dei dati nell’ambito del sistema informativo.
• Modalità per garantire integrazione fra servizi e prestazioni.