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La libertà di informazione nel quadro costituzionale

Profili soggettivi della libertà di manifestazione del pensiero: uguaglianza e disuguaglianza

Art. 21, I comma Cost.: “Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione”.

Il profilo soggettivo dell’art. 21 indica che “tutti” hanno diritto a manifestare liberamente il proprio pensiero, senza alcuna distinzione di qualifiche, status o condizioni personali. L’art. 3 Cost. impone l’uguaglianza di fronte alla legge dei soli “cittadini”: di qui, l’equiparazione dello straniero al cittadino italiano rispetto alle garanzie della libera manifestazione del pensiero è assoggettata a una condizione di reciprocità o limitata alla disciplina dei trattati internazionali. A fianco delle persone fisiche, si afferma l’esistenza di un diritto di manifestazione del pensiero anche a favore delle persone giuridiche.

Esistono limitazioni legate alla funzione esercitata dai singoli, i cd. limiti funzionali. Si pensi, in proposito, alle limitazioni particolari che incombono su militari, magistrati, ministri del culto, medici, notai, ossia categorie professionali che in ragione dell’ufficio svolto, entrano in contatto con informazioni riservate, di cui non hanno piena disponibilità. Il legislatore attribuisce una precisa rilevanza ai limiti funzionali, al punto da imporre restrizioni alla possibilità di acquisire processualmente la testimonianza di soggetti che in ragione delle mansioni svolte, siano entrati a conoscenza di informazioni utili all’accertamento di un illecito.

Un breve accenno meritano infine due situazioni “speciali” che trovano cittadinanza nel nostro ordinamento. La prima di esse concerne i membri del Parlamento e i consiglieri regionali, i quali risultano accomunati da una disciplina costituzionale (artt. 68 e 122 Cost.), che li esonera da responsabilità “per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”. La cd. prerogativa dell’insindacabilità non rappresenta tanto un privilegio soggettivo, quanto un’immunità. Dal punto di vista logico-formale, l’area dell’immunità dovrebbe coincidere con il campo delle funzioni svolte da questi organi elettivi; in realtà, più di una volta è stata estesa a manifestazioni del pensiero non riconducibili direttamente all’espressione del voto o all’opinione politica.

La seconda peculiarità riguarda l’ordine dei giornalisti. Il dibattito sull’opportunità e sulla legittimità dell’esistenza di un ordine e di un albo professionale, da cui discende un particolare trattamento di coloro che esercitano l’attività giornalistica, risale addirittura all’epoca pre-repubblicana. Il punto di attrito con la libertà di manifestazione del pensiero riconosciuta a “tutti” dall’art. 21 Cost. emerge nel momento in cui si ammettono guarentigie particolari e un uso “privilegiato” dei mezzi informativi a favore di chi è iscritto all’albo dei giornalisti.

In generale, negli altri Paesi europei i poteri pubblici intervengono raramente nella professione giornalistica: basti considerare che in Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Grecia, Regno Unito, il giornalismo non è nemmeno considerato una professione.

Profili oggettivi della libertà di manifestazione del pensiero: pensieri, opinioni, notizie come contenuti equivalenti

Occorre adesso prendere in considerazione il profilo oggettivo della libertà di manifestazione del pensiero. In questo senso, sembra opportuno verificare la possibilità di tracciare una linea di distinzione tra le attività umane che implicano un’espressione del pensiero o di un’opinione, da un lato, e quelle che comportano la narrazione di fatti, notizie, casi della vita, dall’altro. Anche in via fattuale, occorrerebbe giungere alla conclusione obbligata che il diritto di cronaca, o meglio, la libertà di informazione non trova alcuna copertura nell’art. 21 Costituzione.

Attraverso una lettura estensiva dell’art. 21 Cost. si è riconosciuta la pratica impossibilità di tracciare un confine netto tra opinione e informazione, pensiero e cronaca.

Da ultimo, occorre precisare che la protezione costituzionale derivante dall’art. 21 Cost. non copre solamente le forme positive di manifestazione del pensiero, ma comprende anche le forme negative in cui tale libertà di estrinseca, ossia il diritto di astenersi da qualunque manifestazione del pensiero. Si afferma per questa via l’esistenza del cd. diritto al silenzio.

La libertà di manifestazione del pensiero e libertà di corrispondenza

Nella nostra Carta costituzionale i riferimenti, ancorché indiretti, alla libertà di informazione sono racchiusi in due norme distinte, concernenti la libertà di “corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione” (art. 15), da un lato e la libertà di manifestare “il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione” (art. 21), dall’altro.

La differenza fondamentale tra queste due disposizioni risiede nelle diverse modalità prescelte per esternare il pensiero. La libertà epistolare altro non è che una particolare modalità di manifestazione del pensiero tra un mittente e uno o più destinatari individuati, in forma tendenzialmente esclusiva, laddove le manifestazioni del pensiero tutelate dall’art. 21 Cost. riguardano invece una generalità indeterminata di destinatari.

La differenza che separa libertà di corrispondenza e libertà di manifestazione del pensiero fa ritenere che a esse presieda anche una finalità distinta, che per la libertà di corrispondenza consiste nella salvaguardia del diritto alla riservatezza dell’individuo, mentre per la libertà di manifestazione del pensiero va individuata nella libera circolazione delle informazioni, nel pluralismo delle idee.

Le possibilità di confusione tra il contenuto, rispettivamente, della libertà di corrispondenza e di manifestazione del pensiero aumentano sotto la pressione delle nuove tecnologie. Oggi i tradizionali criteri distintivi sono messi in crisi dall’affermarsi del fenomeno della “convergenza tecnologica” che, basandosi sull’uso del digitale, tende a far saltare la differenza strutturale che caratterizza i mezzi “destinati” alle comunicazioni interpersonali e quelli “destinati” invece alla diffusione al pubblico del pensiero. Si pensi, per esempio, alle mailing-list o allo spamming.

Davanti a queste nuove forme di comunicazione occorre individuare altri elementi distintivi che siano in grado di qualificare la comunicazione ex art. 15 Cost. in modo specifico rispetto alla più generale informazione, realizzata ai sensi dell’art. 21 Costituzione.

Tutela strumentale e tutela sostanziale della libertà di manifestazione del pensiero

L’art. 21 Cost. evidenzia sin dall’esordio la volontà di considerare sia l’aspetto sostanziale, sia l’aspetto strumentale, concernente i diversi mezzi di comunicazione che possono servire a esprimere e trasmettere tale pensiero.

Occorre ora prendere in considerazione, seppur sinteticamente, la disciplina dei mezzi e delle modalità di diffusione del pensiero. A riguardo, va in primo luogo notato come l’elencazione costituzionale mescoli indifferentemente gli uni con gli altri: al punto che parola e scritto vengono accostate ed equiparate a ogni altro mezzo di diffusione.

In secondo luogo, va osservato che la lista dei mezzi e delle modalità espressive fornita dall’art. 21 Cost. si caratterizza consapevolmente come una lista esemplificativa, aperta e non tassativa, a cui le conquiste tecnologiche e culturali possono sempre aggiungere nuove voci.

In terzo luogo, occorre stabilire se l’affermazione di un diritto sostanziale di espressione implichi o meno l’affermazione di un diritto eguale e simmetrico all’utilizzazione degli strumenti di comunicazione.

Sul tema, la Corte costituzionale ha imposto al monopolista di un mezzo di comunicazione l’obbligo di assicurare a tutti la possibilità potenziale di goderne in condizioni di imparzialità e obiettività, e, a chi ne sia interessato, di avvalersene per la diffusione del pensiero. La problematica è lungi dall’essere pacificamente risolta.

Struttura dell’art. 21 della Costituzione: una sintesi

I commi successivi dell’art. 21 Cost. si indirizzano specificamente al tema della libertà di stampa. Soltanto in chiusura (comma 6), l’art. 21 enuclea quelli che si considerano i limiti espliciti per impedire che altri diritti, parimenti tutelati dalla Costituzione, siano lesi dalla libertà di espressione del pensiero di ciascuno. In questo senso, l’ultimo comma dell’art. 21 Cost. stabilisce che “sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume”.

Analizzando la struttura dell’articolo, notiamo che l’art. 21 Cost. non si preoccupa di regolare il versante passivo e riflessivo della libertà di informazione, rappresentati rispettivamente dal diritto a essere informati e di informarsi, pure ritenuti fondamentali per la piena tutela della libertà di manifestazione del pensiero da altre Costituzioni democratiche.

In secondo luogo, appare significativa la scelta del costituente di dedicare gran parte delle disposizioni in materia di libertà di informazione a uno dei mezzi attraverso cui essa si manifesta, ossia la stampa. Inoltre, non è stato concesso alcun riferimento testuale a mezzi di comunicazione che, già all’epoca della Costituzione repubblicana, avevano in Europa una certa diffusione – come la radio.

Pertanto, da un punto di vista strutturale la critica che risulta forse più incentrata in riferimento all’art. 21 Cost. è quella di essere sbilanciato a favore di una visione retrospettiva e non prospettica della libertà di manifestazione del pensiero.

La libertà (attiva) di informazione: una premessa metodologica

Nonostante una prima lettura della norma costituzionale possa far ritenere che solo la libertà di espressione in senso attivo riceva una valida tutela nel nostro ordinamento, vedremo meglio come una serie di elementi facciano chiaramente intendere che tutti i diversi versanti della libertà di informazione (attivo, passivo, riflessivo) meritano e godono di piena protezione da parte della Costituzione.

Profili sostanziali

In senso attivo, la libertà di informazione può rappresentarsi come libertà di informare gli altri, singoli o collettività, determinati o indeterminati. Libertà che viene tutelata indipendentemente dai contenuti informativi trasmessi.

Resta da aggiungere una precisazione circa l’esistenza, sostenuta da una parte del tutto minoritaria degli studiosi, di possibili materie “privilegiate” sotto il profilo della tutela del diritto all’espressione del pensiero. L’opinione prevalente, sia in dottrina che in giurisprudenza, nega l’esistenza di questa distinzione tra materie privilegiate e non privilegiate.

Da ultimo, un riferimento necessario deve essere fatto alla libertà di cronaca. Una costante giurisprudenza ritiene legittimo l’esercizio del diritto di cronaca anche nel caso in cui violi diritti individuali di terzi, a causa del contenuto diffamatorio o ingiurioso, a condizione che rispetti determinati canoni di correttezza (verità, utilità sociale, continenza, attualità). La maggiore protezione che la giurisprudenza è giunta a riconoscere alla cronaca non trova alcun fondamento nel testo costituzionale, ma deriva dalla asimmetrica utilizzazione di uno strumento offerto dal codice penale (art. 52 c.p.) che esclude la punibilità di un soggetto nel caso in cui il fatto compiuto corrisponda all’esercizio di un diritto.

Libertà passiva di essere informati

Complementare alla libertà attiva di informare è la libertà in senso passivo, situazione nella quale il titolare esercita il proprio diritto di ricevere essere destinatario di informazioni.

Ora, nonostante la libertà di essere informati rappresenti un presupposto per la democraticità di un sistema, non può non ammettersi che la nostra Costituzione, sotto questo profilo, rivela ben più di una manchevolezza, soprattutto se confrontata con altre Costituzioni e Dichiarazioni dei diritti approvate nella seconda metà del Novecento. Basti pensare che l’art. 19 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, approvata nel 1948, garantisce la libertà di informazione in relazione a ogni profilo in cui essa si manifesta.

Il vuoto costituzionale in tema di libertà passiva (e riflessiva) di informazione finisce per scaricare l’intera problematica sugli interpreti. Per quanto concerne la libertà di ricevere informazioni da altri diffuse, l’opinione prevalente ritiene che essa goda direttamente delle garanzie di cui all’art. 21 comma 1, Cost. Questa impostazione, tuttavia, non convince appieno.

L’affermazione di una libertà di ricevere informazioni non risolve il problema relativo alla natura della pretesa a ricevere informazioni: mentre alcuni sostengono che essa abbia natura di semplice interesse solo indirettamente protetto dall’art. 21 Cost., altri vi riconducono un vero e proprio diritto soggettivo all’informazione, azionabile in giudizio nel caso di lesione, cui corrisponde un obbligo di informazione da parte dello Stato.

Un contributo significativo su questi temi proviene dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di radiotelevisione. Nel corso di un quarto di secolo la Corte costituzionale ha costantemente indicato nel pluralismo il cardine fondamentale intorno a cui deve ruotare la disciplina radiotelevisiva.

In particolare, secondo la Corte, possono enuclearsi tre distinti profili del pluralismo: anzitutto, un pluralismo interno, che si realizza attraverso l’apertura del mezzo informativo alle diverse tendenze politiche e culturali presenti nel Paese. In secondo luogo, un pluralismo esterno, che si sostanzia nella concorrenza tra il maggior numero possibile di operatori dell’informazione. Infine, un pluralismo sostanziale, in base al quale possono essere assicurate uguali opportunità espressive alle diverse forze politiche in competizione durante una consultazione elettorale.

Tale approccio è seguito dalla Consulta con riferimento specifico al settore radiotelevisivo, nel quale la scarsità dei mezzi (frequenze) e le barriere che ostacolano l’ingresso nel relativo mercato, rendono più acuto il problema della tutela del pluralismo e del diritto all’informazione dei cittadini. Come vedremo, la Corte costituzionale ha assunto un atteggiamento sensibilmente diverso in relazione alla stampa.

Un diritto in senso proprio ad essere informati può forse essere rivendicato nei confronti del potere pubblico, in riferimento ad ambiti specifici: ad esempio il diritto all’informazione sugli obblighi fissati dalla legge penale. Ma si tratta pur sempre di diritti fondati su normative che prevedono obblighi di informazione dell’amministrazione.

Al contrario, la pretesa che il singolo avanza alla completezza e all’imparzialità dell’informazione da parte della concessionaria radiotelevisiva pubblica, non è configurabile come un vero e proprio “diritto alla notizia” azionabile dall’utente. Il solo diritto in senso tecnico che il singolo potrà far valere nei confronti della generalità degli operatori dell’informazione, pubblici e privati, è il diritto alla rettifica di notizie lesive della sua dignità o comunque non veritiere.

La libertà (riflessiva) di informarsi

Al pari della libertà passiva, neppure la libertà riflessiva di informazione riceve una tutela esplicita da parte dell’art. 21. Tale espressione indica la facoltà di attivarsi per ricercare e acquisire notizie e informazioni, ancorché non spontaneamente diffuse.

Nei primi anni novanta, è stata introdotta nel nostro ordinamento una legge che tutela la pretesa dei singoli a conoscere le informazioni nella disponibilità delle amministrazioni pubbliche. Il tema è conosciuto come “trasparenza” delle pubbliche amministrazioni, e la legge che l’ha introdotta nel nostro Paese è la l. 241/1990. Inoltre, il recente pacchetto normativo anticorruzione ha introdotto un diritto dei cittadini ad essere informati ad ampio raggio (cd. accesso civico).

A ben vedere, possono essere evidenziate due nozioni distinte di trasparenza: la trasparenza in senso verticale impone un dovere di informazione reciproca in capo agli organi e uffici che compongono l’apparato istituzionale; la trasparenza in senso orizzontale riguarda invece le relazioni tra la pubblica amministrazione e i cittadini.

La trasparenza in senso orizzontale trova un collegamento più immediato con la libertà riflessiva di informazione, ossia nel diritto del cittadino di ricercare motu proprio le informazioni a cui è interessato, su quanto avviene all’interno dell’amministrazione pubblica. Una delle manifestazioni più chiare della trasparenza orizzontale è data dalla codificazione del cd. diritto di accesso ai documenti amministrativi, che riconosce, a chiunque abbia un interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, la facoltà di esaminare ed estrarre copia dei documenti nella disponibilità delle pubbliche amministrazioni.

Un’altra manifestazione tipica della trasparenza orizzontale è fornita dalla legge sulla comunicazione pubblica (l. 150/2000), che inserisce nel catalogo delle funzioni e dei doveri spettanti alle pubbliche amministrazioni anche la comunicazione istituzionale, concernente...