Riassunto esame Economia delle aziende pubbliche, prof. Nisio, libro consigliato Economia delle Amministrazioni Pubbliche, Mussari

Economia delle amministrazioni pubbliche

Capitolo 1 - Le amministrazioni pubbliche: un quadro concettuale

Il settore amministrazioni pubbliche

Individuare quanti e quali organismi compongono l'insieme delle Amministrazioni Pubbliche è importante non solo per ragioni di ricerca, ma anche e soprattutto per governare responsabilmente un Paese. Tuttavia, il concetto di Amministrazioni Pubbliche non è facile da definire sia perché le diverse tradizioni storiche, giuridiche e amministrative di un Paese determinano concezioni e calibrature distinte del rapporto tra Stato e cittadino sia perché le funzioni e le dimensioni effettive delle Amministrazioni Pubbliche sono il risultato di scelte assunte dagli organi di governo degli Stati sulla base delle condizioni economiche e sociali che hanno caratterizzato i diversi periodi storici (es. processi di liberalizzazione e di privatizzazione).

Lo stesso ordinamento italiano non fornisce una definizione di Amministrazioni Pubbliche né detta criteri per conseguire tale scopo, ma si limita all'enumerazione di enti che qualifica giuridicamente come tali (es. Stato, Province, Consorzi tra Comuni, Camere di commercio, Università). L'elemento che accomuna enti di così varia natura, dimensione e importanza risiede nella circostanza che sono tutti chiamati a svolgere funzioni d’interesse generale (es. salute, istruzione, difesa, tutela ambientale) producendo servizi che, in linea di principio, non dovrebbero essere destinati allo scambio di mercato.

Altrettanto rilevante ai fini scientifici e a quelli pratici è poi la necessità di una codificazione economica e statistica di Amministrazioni Pubbliche. La risposta a questa esigenza è stata da tempo individuata nel Sec95 (Sistema europeo dei conti nazionali) che, descrivendo in maniera sistematica e dettagliata il complesso di un’economia, le sue componenti e le sue relazioni con le altre economie, assicura la possibilità di effettuare comparazioni internazionali. Il Sec95 classifica infatti le unità istituzionali di tutto il sistema economico in cinque distinti settori, il terzo dei quali (identificato dalla sigla S.13) raggruppa proprio le Amministrazioni Pubbliche, ossia tutte le unità istituzionali la cui produzione di beni e servizi non è destinabile alla vendita bensì a consumi collettivi e individuali ed è finanziata in prevalenza da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, nonché tutte le unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese.

Nel Sec95 la distinzione fra beni e servizi destinabili o meno alla vendita si basa sulla circostanza che i prezzi applicati siano o meno economicamente significativi tanto dal punto di vista dell’offerta quanto della domanda; in generale, un prezzo è significativo quando il suo ammontare influisce in misura rilevante sulle quantità del bene o del servizio offerto e richiesto, ma nel Sec95 tale concetto si traduce più precisamente nel cosiddetto criterio del 50%, ossia nella circostanza che le vendite coprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione.

La lista delle unità istituzionali che in Italia compongono il settore S.13 è pubblicata ogni anno sulla Gazzetta Ufficiale dall’ISTAT (Istituto Nazionale di Statistica); tale settore inoltre risulta suddiviso a sua volta in quattro sottosettori, ossia:

• Quello delle Amministrazioni centrali (S.1311), che include tutti gli organi amministrativi la cui competenza si estende alla totalità del territorio nazionale (es. Presidenza del Consiglio dei Ministri, agenzie fiscali, ANAS);
• Quello delle Amministrazioni di stati federati (S.1312), che peraltro nel nostro Paese risulta attualmente inutilizzabile;
• Quello delle Amministrazioni locali (S.1313), che accoglie gli enti pubblici la cui competenza si estende solo ad una parte del territorio nazionale (es. Regioni, Province, Comuni, università, camere di commercio);
• Quello degli Enti di previdenza e assistenza sociale (S.1314), che raggruppa le unità istituzionali centrali e locali che erogano prestazioni sociali obbligatorie e alle quali determinati gruppi della popolazione sono tenuti a versare contributi (es. INPS, INAIL, INPDAP).

I conti economici di tutti gli organismi che compongono il settore S.13 concorrono poi all’elaborazione del Conto economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche che, redatto secondo il principio della competenza economica, mette in evidenza l’ammontare della spesa sostenuta dalle Amministrazioni Pubbliche sia in termini assoluti sia in termini di PIL (ossia percentualmente rispetto al valore, ai prezzi base, di tutti i beni e servizi prodotti in un anno nel Paese meno il valore di quelli destinati a consumi intermedi, più l’IVA, più le imposte indirette sui prodotti e sulle importazioni, meno i contributi).

Inoltre, il confronto fra i diversi totali delle entrate e delle uscite di tale conto consente di determinare i saldi della finanza pubblica, quali: il saldo corrente, risultante dalla differenza tra entrate e uscite correnti; il saldo in conto capitale, risultante dalla differenza tra entrate e uscite in conto capitale; il saldo primario, risultante dalla differenza tra entrate e uscite totali al netto degli interessi; l’indebitamento netto che, risultante dalla differenza tra entrate e uscite totali o dalla somma tra saldo corrente e saldo in conto capitale, mostra in sostanza l’ammontare annuo di spesa delle Amministrazioni Pubbliche che non si riesce a coprire con l’introito derivante dallo svolgimento delle produzioni pubbliche e che pertanto deve essere finanziato con il debito.

Altrettanto decisivo è poi capire la tipologia di spesa delle Amministrazioni Pubbliche; a tal fine si può ricorrere a una delle modalità standard a livello internazionale di classificazione delle spese per funzioni di governo, cosiddetta COFOG che, articolata su tre livelli (Divisioni, Gruppi e Classi), risulta indispensabile per la comparazione fra i dati di spesa dei diversi Paesi.

Infine, a partire dalla metà degli anni Settanta del secolo scorso, in aggiunta al Conto economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche, è stato elaborato il Conto del Settore Pubblico Allargato che, redatto su base finanziaria, comprende sia quello delle Amministrazioni Pubbliche adottato dall’ISTAT sia quello delle Extra Amministrazioni Pubbliche, costituite sostanzialmente dalle imprese pubbliche nazionali e locali controllate o anche solo partecipate da Amministrazioni Pubbliche al fine di produrre beni e servizi che, seppur destinati alla vendita, sono considerati di pubblica utilità (es. ENEL, ENI, Ferrovie dello Stato).

La numerosità degli organismi che compongono i diversi aggregati è però un elemento variabile nel tempo, dipendente soprattutto dalle scelte di politica economica e finanziaria dei governi (es. processo di esternalizzazione, che ha contemporaneamente ridotto la significatività economica delle Amministrazioni Pubbliche ed aumentato quella delle aziende Extra Amministrazioni Pubbliche).

Le amministrazioni pubbliche nella prospettiva economico-aziendale

La lettura di tale fenomeno in chiave economico-aziendale permette poi di considerare ogni singola Amministrazione Pubblica come un’azienda, seppur con delle sue specificità.

L’azienda è un organismo socio-economico vivente, il quale si sostanzia in una comunità di individui che si organizzano per generare valore da destinare al soddisfacimento dei bisogni umani; in particolare l’individuazione delle aziende (altrimenti denominabili come unità, soggetti, organismi economici o agenti) dipende dal riconoscimento della natura economica delle funzioni loro assegnate (produzione, consumo, risparmio, investimento e innovazione), mentre la qualifica di organismo sociale dipende dal decisivo ruolo svolto dalla persona.

Più precisamente quindi, ogni azienda si qualifica per essere un organismo socio-economico che in quanto tale è:

• Aperto, poiché intrattiene rapporti di scambio e di cambio con altre imprese;
• Autonomo, in quanto libero di definire i propri obiettivi e le modalità per conseguirli;
• Dinamico, poiché capace di adattarsi ai mutamenti dello scenario in cui vive e opera;
• Permanente, in quanto costituito con l’obiettivo di permanere nel tempo;
• Responsabile, poiché tenuto a rispondere per i risultati effettivamente conseguiti;
• Unico, in quanto irripetibile nei suoi caratteri intimi perché reso vivo e operante dalla presenza umana;
• Unitario (con riguardo agli organi, alle strategie e alle politiche, al patrimonio, alla gestione, ai risultati conseguiti, all’insieme dei fabbisogni da soddisfare).

La funzionalità duratura dell’organismo aziendale è però condizionata dalla sua capacità di operare nel rispetto del vincolo dell’economicità complessiva della gestione; per le Amministrazioni Pubbliche tale vincolo si sostanzia nel contemporaneo raggiungimento di livelli adeguati di efficienza ed efficacia nel dare risposta a bisogni individuali e collettivi. Pertanto se l’azienda non genera valore riconosciuto almeno nel medio andare, se cioè non è capace di aggiungere utilità attraverso il processo di produzione, essa diventa anzitutto antieconomica ma anche antisociale perché inidonea al conseguimento dei fini ultimi; e se tale situazione persiste fino a diventare permanente, essa è destinata a perire.

Riguardo invece alla distinzione fra aziende pubbliche e private, la dottrina aziendale italiana ha tradizionalmente fatto riferimento alla soggettività intesa in senso giuridico oppure economico. Il soggetto giuridico di un’azienda (o titolare o ente aziendale) è la persona fisica o giuridica che, essendo riconosciuta dalla legge come soggetto di diritto, assume i diritti e gli obblighi derivanti dall’attività aziendale; pertanto, l’utilizzo integrale di questo primo criterio porterebbe meccanicamente a qualificare un’azienda come pubblica o privata solo e semplicemente sulla base della veste giuridica formalmente assunta dal suo titolare.

In pratica però la natura giuridica di un ente non comporta in modo pieno e automatico l’applicazione esclusiva di un singolo regime giuridico in quanto l’ordinamento italiano, così come quello di altri Paesi europei, non è più di tipo dualistico, ossia non è più caratterizzato dalla separazione netta fra l’area del diritto amministrativo e quella del diritto privato; d’altra parte, è normale riscontrare che le Amministrazioni Pubbliche utilizzino soluzioni giuridiche proprie del diritto privato al fine di svolgere attività economiche, in special modo nel campo della produzione finalizzata allo scambio di mercato (es. Istituto di Ricostruzione Industriale). Per tale motivo oggi si ritiene più utile aderire alla corrente di pensiero che, per qualificare pubblica o privata un’azienda, suole riferirsi al suo soggetto economico, il quale si caratterizza perché:

• Esercita il supremo potere volitivo, ossia pone in essere delle scelte, direttamente o per mezzo di rappresentanti delegati;
• È sempre costituito da persone fisiche, perché di fatto solo queste possono concretamente esercitare il potere volitivo;
• Subisce i risultati negativi della gestione aziendale e si avvantaggia di quelli positivi;
• È unico, pur potendo essere costituito da una molteplicità di persone anche portatrici di interessi differenti.

I tratti caratterizzanti delle amministrazioni pubbliche territoriali intese come aziende

Sul piano economico, giuridico e sociale rivestono poi un’importanza fondamentale soprattutto le Amministrazioni Pubbliche Territoriali (Stato, Regioni, Enti Locali), in quanto esse presentano importanti specificità che le distinguono dalle altre Amministrazioni Pubbliche (es. potere di imporre tributi). In particolare, in una prospettiva aziendale i tratti caratterizzanti delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali sono costituiti:

• Dal ruolo dei politici che, essendo eletti per rappresentare legittimamente gli interessi delle diverse componenti della comunità territoriale di riferimento, sono delegati dal soggetto economico per esercitare il potere volitivo. Tale circostanza implica infatti significative conseguenze sia perché i governi, durando in carica per periodi molto brevi, risultano deresponsabilizzati e deresponsabilizzanti, sia perché la mancata armonizzazione con i dipendenti delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali (es. dirigenti, funzionari) costituisce uno dei più ricorrenti ostacoli al processo di innovazione in senso aziendale;
• Dal peso delle norme che, essendo di diversa gerarchia (es. comunitarie, costituzionali, regionali), non sempre risultano coerenti con le esigenze di buon funzionamento aziendale;
• Dal reperimento delle risorse finanziarie, che avviene attraverso forme di contribuzione coattiva, ossia mediante il versamento di imposte calcolate non già in proporzione alla quantità e alla qualità dei servizi pubblici direttamente consumati dal singolo contribuente bensì in funzione di basi imponibili e di aliquote. Di conseguenza, tale modalità impedisce di traslare alle Amministrazioni Pubbliche Territoriali i metodi e i criteri di misurazione ed interpretazione dei risultati economici tradizionalmente impiegati con riferimento alle imprese;
• Dal territorio, che rappresenta l’elemento costituivo essenziale poiché delimita lo spazio entro il quale le Amministrazioni Pubbliche Territoriali esercitano le loro potestà pubblicistiche nei confronti dei soggetti in esso stanziati;
• Dalla distribuzione delle funzioni fra livelli di governo, in quanto molte delle politiche poste in essere per far fronte ai bisogni espressi dalle comunità territoriali implicano la partecipazione di altri livelli di governo. In particolare, oggi si sta assistendo al rapido passaggio da un sistema amministrativo centralizzato e gerarchico (con enti sovrastanti e sottostanti) ad uno in cui prevale il principio di sussidiarietà verticale che attribuisce le funzioni amministrative all’ente che si trova più prossimo ai cittadini che esprimono il bisogno da soddisfare.

Infine, le funzioni economiche tipiche delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali comprendono:

• La produzione per lo scambio di mercato, che è sempre più frequentemente assegnata ad aziende controllate dalle Amministrazione Pubbliche Territoriali e si estrinseca a sua volta in:
• Processi produttivi d’impresa, attraverso cui si combinano i fattori produttivi acquisiti da altre aziende per ottenere beni e servizi da vendere sul mercato contro il pagamento di un prezzo;
• Processi produttivi patrimoniali, che si sostanziano in operazioni di investimento (es. acquisto di titoli, di terreni) e di conduzione degli investimenti realizzati (sostenimento di costi per la gestione degli stessi e percezione di rendite patrimoniali), nonché nella contrazione e relativo rimborso di debiti di finanziamento (es. mutui passivi, prestiti obbligazionari) e nella concessione e relativa riscossione di prestiti onerosi (es. mutui attivi);
• La produzione per il consumo, che si estrinseca in un processo produttivo il cui risultato viene erogato direttamente ai membri dell’Amministrazione Pubblica Territoriale.

Da un punto di vista tecnico quindi, se cioè si ha riguardo al processo di trasformazione dell’input in output, non vi sono sostanziali differenze fra un processo produttivo per il consumo e un altro finalizzato allo scambio, in quanto entrambi implicano il sostenimento di costi per l’acquisto dei fattori produttivi utili alla loro realizzazione. D’altra parte però, l’ottenimento dei prodotti destinati al consumo, non generando ricavi da vendita, richiede una copertura finanziaria alternativa dei costi di produzione, che si sostanzia essenzialmente nei proventi tributari.

Capitolo 2 – Il finanziamento e la produzione del valore pubblico

La teoria dei flussi e degli stocks: richiami definitori

Per gestione aziendale si intende “il complesso delle operazioni che vertono sulle risorse disponibili a livello di singola unità economica e che risultano compiute dagli organi che ne costituiscono la struttura onde permettere all’organismo aziendale di assolvere nel tempo, con razionalità ed efficacia, alla funzione assunta e di raggiungere, nella misura più elevata possibile, il fine che ad esso è stato assegnato, nell’ambito di programmi operativi a breve, medio e lungo andare”. La dottrina è solita poi distinguere:

• Tra gestione esterna e interna, ossia tra operazioni a carattere interaziendale attinenti all’acquisizione dei fattori produttivi e alla cessione dei beni e servizi prodotti e operazioni a carattere intra-aziendale riguardanti la trasformazione economica degli input in output;
• Tra gestione ordinaria e straordinaria, ossia tra operazioni ripetitive e operazioni una tantum;
• Tra gestione caratteristica ed extra-caratteristica, ossia tra operazioni correlate all’esercizio dell’attività principale e operazioni relative ad attività secondarie.

In particolare, per rappresentare e analizzare le operazioni di gestione esterna delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali si è soliti fare ricorso alla teoria dei flussi e degli stocks, secondo cui:

• Per stock aziendale si intende “ogni accumulazione di beni o denaro, eventualmente espressa in termini monetari”. Più precisamente, gli stocks vengono distinti in economici e finanziari (i primi sono costituiti dai beni materiali e dai crediti e debiti economici, mentre i secondi sono costituiti dai mezzi liquidi di...